Sąd uchylił postanowienie kolegium, bo pismo o odmowie zaświadczenia było zażaleniem

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2025 r. G. P. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy W. (dalej: "organ I instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że granica między terenem przeznaczonym pod drogę, oznaczonym w planie jako [...], a terenem oznaczonym jako [...] i [...] pokrywa się z granicami geodezyjnymi działek [...], [...] i [...] (wcześniej [...]).

Pismem z dnia 7 stycznia 2026 r. nr [...], organ I instancji poinformował skarżącego, że zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z poźn. zm.), wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe wyłącznie w przypadkach legalizacji obiektu budowlanego (art. 48b), zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71). Zakres żądania objętego wnioskiem nie mieści się w żadnym z ww. przypadków. Zarówno przepisy Prawa budowlanego jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku, potwierdzającego zgodności przebiegu granic terenów wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z granicami działek ewidencyjnych. W konsekwencji organ I instancji uznał, że brak jest podstaw prawnych do wydania zaświadczenia, o które wnioskował skarżący.

W odwołaniu od powyższego pisma fachowy pełnomocnik skarżącego wskazał, że żądanie skarżącego dotyczyło wyłącznie potwierdzenia faktu wynikającego z rysunku planu miejscowego, sporządzonego i uchwalonego przez Gminę W., a nie ustalenia bądź zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", nie ma charakteru władczego ani konstytutywnego, nie kształtuje praw ani obowiązków strony i nie zastępuje procedur geodezyjnych. Jego funkcją jest wyłącznie urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z dokumentów pozostających w dyspozycji organu.

Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma organu I instancji, wskazanego powyżej.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych m.in. w sytuacji, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, W niniejszej sprawie Kolegium doszło do przekonania, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, albowiem w dacie sporządzenia odwołania nie została wydana żadna decyzja. Tym samym brak było przedmiotu zaskarżenia tj. decyzji, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania.

Kolegium wskazało dodatkowo, że w dniu 24 lutego 2026 r. wpłynęło pismo przekazujące zażalenie skarżącego na postanowienie Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2026 r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, że granica między terenem przeznaczonym pod drogę oznaczonym w planie jako [...] a terenem oznaczonym jako [...] i [...] pokrywa się z granicami geodezyjnymi działek [...], [...] i [...] (wcześniej [...]).

W skardze sądowej na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że odwołanie było niedopuszczalne z powodu braku aktu zaskarżalnego;

- art. 217 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że odmowa wydania zaświadczenia powinna nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje środek zaskarżenia;

- art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny charakteru prawnego pisma organu I instancji;

- art. 78 Konstytucji RP poprzez faktyczne pozbawienie strony prawa do środka odwoławczego.

W oparciu o tak zakreślone zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego Kolegium dokonało błędnej kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu organu I instancji, albowiem akt ten w istocie był postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Organ nie może odmówić wydania zaświadczenia pismem pozbawionym formy procesowej. Jego zdaniem Kolegium błędnie przyjęło, że brak było aktu zaskarżalnego, co doprowadziło do zastosowania art. 134 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia wynikające z zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał też, że postanowieniem z dnia 23 marca 2026 r. nr [...] Kolegium uchyliło postanowienie Wójta z dnia 30 stycznia 2026 r., o odmowie wydania zaświadczenia, w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według organu odwoławczego powoduje to, że skarżący nie został pozbawiony prawa do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia w przedmiotowym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zwrócił się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia o określonej treści. Nie ulega także wątpliwości, że organ I instancji, z powołaniem szeregu przyczyn, pismem z dnia 7 stycznia 2026 r. odmówił skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia. Sporną kwestią pozostaje charakter tego pisma.

Sąd w tym zakresie w pełni podziela twierdzenia i wnioski pełnomocnika skarżącego, iż pismo to w swej istocie stanowiło postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji publicznej działają w granicach prawa i w oparciu o przepisy prawa. Ich działanie przyjmować może wyłącznie jedną z form przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych. Nie mają przy tym dowolności i w określonej sytuacji są zobowiązane zareagować na żądanie strony w określony sposób. Z art. 219 k.p.a. wynika bezspornie, że odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu pismo organu I instancji z dnia 7 stycznia 2026 r. w istocie jest postanowieniem, albowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy takiego aktu – datę, znak sprawy, oznaczenie organu je wydającego, podpis osoby upoważnionej do działania imieniem organu i wreszcie rozstrzygnięcie, sprowadzające się w tym wypadku do odmowy wydania zaświadczenia, wraz z uzasadnieniem zajętego stanowiska. Sam fakt, że organ I instancji nie zatytułował tego pisma "postanowieniem", ani nie zawarł w nim stosownego pouczenia co do ewentualnego trybu i terminu wniesienia środka odwoławczego, nie zmienia w żaden sposób charakteru prawnego tego dokumentu.

Skoro pismo organu I instancji z dnia 7 stycznia 2026 r. w istocie było postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, to pismo skarżącego z dnia 21 stycznia 2026 r., zatytułowane "odwołanie", zakwalifikowane powinno zostać jako zażalenie na to postanowienie. O treści pisma nie decyduje bowiem jego tytuł, ale osnowa pisma. Z tej zaś ponad wszelką wątpliwość wynika, że strona jest niezadowolona z wydanego postanowienia, a więc jej zamiarem jest jego zaskarżenie w przepisanej formie, tj. złożenie zażalenia. Nawet jeśli organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści tego pisma, w pierwszej kolejności winien wezwać do ewentualnego sprecyzowania jego żądania i charakteru pisma.

W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, w której, po pierwsze, pismo złożone przez skarżącego nie stanowiło odwołania, ale zażalenie na postanowienie, a po drugie, zażalenie to jest dopuszczalne, zgodnie z treścią art. 219 k.p.a. in fine. Jak już wskazano, nawet jeśli Kolegium miało wątpliwości co do charakteru pisma skarżącego, powinno wezwać do sprecyzowania żądania. Organ odwoławczy zaniechał tego, przyjmując niejako a priori, że pismo to stanowi odwołanie od nieistniejącej decyzji administracyjnej.

Powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Wskazać przy tym należy, że bezzasadne są twierdzenia organu odwoławczego, zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby skarżący nie został pozbawiony prawa do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia z uwagi na uchylenie postanowieniem z 23 marca 2026 r. postanowienia organu I instancji z 30 stycznia 2026 r., o odmowie wydania zaświadczenia. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była bowiem dopuszczalność środka odwoławczego od postanowienia organu I instancji z dnia 7 stycznia 2026 r., a nie z 30 stycznia 2026 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy potraktuje pismo skarżącego z 21 stycznia 2026 r. jako zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 7 stycznia 2026 r., nadając mu należyty bieg i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Składają się na nie wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata kancelaryjna od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 215).