Spółka chciała wstrzymania egzekucji ZUS przez izbę skarbową. Sąd oddalił skargę

1. Postanowieniem z dnia[...]stycznia 2026 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], po rozpatrzeniu zażalenia L. sp. z o.o.w [...] (skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania prowadzonego przeciw skarżącej jako zobowiązanemu na podstawie tytułów wykonawczych: [...]. [...], i [...]z [...] sierpnia 2025 r. wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...].

1.1. Stan sprawy był następujący: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] prowadzi z majątku skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr: [...], [...], [...], obejmujących zaległości L. sp. z o.o. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień i maj 2025 r. Dnia [...] sierpnia 2025 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w I. S.A. na podstawie zawiadomień o wskazanych w postanowieniu numerach. Odpisy tytułówwykonawczych oraz zawiadomień doręczono skarżącej dnia 18 sierpnia 2025 r.

Dnia 27 sierpnia 2025 r. skarżąca złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wpłynęło podanie z 25 sierpnia 2025 r. zatytułowane "Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dacie wszczęcia postępowania t.j. Dz. U. z 2025 r.poz. 132; aktualnie t.j. Dz. U. z 2026 r.poz. 268 ze zm., dalej "u.p.e.a.") oraz wniosek o zawieszenie egzekucji i wstrzymanie czynności egzekucyjnych (art. 56 u.p.e.a.).

Następnie Dyrektor Oddziału ZUS postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2025 r. zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne do czasu wydania postanowienia wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów. Dalej organ ten dnia [...] września 2025r. wydał postanowienie, którym oddalił zarzuty skarżącej.

1.2. Pismem z dnia [...] października 2025 r. złożonym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] skarżąca zwróciła się do tego organu z "wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w sprawie tytułów wykonawczych: [...], [...] i [...] z [...].08.2025 r. wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w sprawie tytułów wykonawczychz dnia [...] sierpnia 2025 r.: [...], [...] i [...] wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...]. To postępowanie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie sądowej

Po rozpatrzeniu tego wniosku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2025 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku. Zdaniem organu brak było podstaw prawnych do wstrzymania, na wniosek zobowiązanego, czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ skarbowy, który jest w tym postępowaniu organem nadzoru nad egzekucją.

1.3. Na to postanowienie z zachowaniem terminu wniosła zażalenie skarżąca podnosząc zarzuty powielone później w skardze do sądu (opisane w ramach skargi).

1.4. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2026 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Natomiast na mocy art. 23 § 8 u.p.e.a. na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego służy zażalenie jedynie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym.Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a."), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Powołując się na przepisy ustawy egzekucyjnej oraz, zdaniem organu, ugruntowane orzecznictwo organ wskazał, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie zawiera podstawy do skutecznego żądania przez zobowiązanego wszczęcia przez organ nadzoru nad egzekucją postępowania o wstrzymanie prowadzonego przeciw zobowiązanemu postępowania egzekucyjnego,

5. Na to postanowienie skarżąca wniosła w terminie skargę zarzucając mu:

1) naruszenie art. 23 § 6 w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, pomimo istnienia poważnych, aktualnych sporów karnych i cywilnych, których rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie dla wysokości i zasadności egzekwowanych należności;

2) naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedochowanie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, naruszenie interesu strony i brak pełnego wyjaśnienia sprawy w szczególności przez pominięcie faktu, iż członek zarządu został pozbawiony dokumentacji spółki poprzez działanie drugiego członka zarządu, z którym pozostaje w sporze;

3) naruszenie art. 33 § 2 pkt 2 ppkt b) oraz pkt 6 ppkt c) u.p.e.a. przez prowadzenie egzekucji wobec obowiązku spornego, niewymagalnego i niemożliwego do ustalenia z uwagi na brak dokumentacji księgowo-płacowej spółki;

4) naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego, w szczególności przez odmowę kontaktu z byłym członkiem zarządu, nieprzeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania i zaniechanie ustalenia miejsca przechowywania dokumentacji spółki, co uniemożliwia rzetelną weryfikację zobowiązań oraz narusza zasadę prawdy obiektywnej i pełnego wyjaśnienia sprawy;

5) brak czynności wyjaśniających ze strony organu (w tym odmowę przesłuchania byłego członka zarządu na okoliczność miejsca przechowywania i dostępu do dokumentów spółki) oraz niedostateczne działania zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;

6) niewstrzymanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji wystąpienia ryzyka wyrządzenia nieodwracalnej materialnej szkody oraz zagrożenia interesów spółki.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, "stwierdzenie, że organ naruszył art. 23 § 6 oraz art. 56 § 1 u.p.e.a. oraz art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji wobec oczywistego sporu co do istnienia i wysokości zobowiązania oraz trwających równolegle postępowań karnych i cywilnych" oraz zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy i do podjęcia skutecznych działań, w szczególności w celu pozyskania dokumentacji źródłowej od byłego członka zarządu oraz przesłuchanie byłych członków zarządu spółki na okoliczność miejsca przechowywania dokumentacji spółki.

Dalej o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania wraz z realizacją wniosków dowodowych wskazanych w skardze.

3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b lub lit. c p.p.s.a.).

5. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

6. Zgodnie z art. 26 § 1 zd. pierwsze u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

7. Stosownie do art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ.Z tego przepisu wynika, że czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest kompetencją własną organu nadzoru nad organem egzekucyjnym, co do której nie ma obowiązku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zobowiązany nie może swoim wnioskiem wymusić działania organu w tym zakresie. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. nie ma charakteru przysługującego uczestnikom środka zaskarżenia, lecz jest środkiem przysługującym organowi. Dlatego może zostać zastosowany wyłącznie z urzędu. Oznacza to, że nawet gdyby uznać wniosek skarżącej jako impuls do zajęcia się sprawą, to organ nie ma obowiązku wstrzymywać czasowo czynności egzekucyjnych z urzędu. Przyjmuje się, że art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności lub postępowania.

Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może zatem nastąpić wyłącznie z urzędu, a zażalenie przysługuje tylko na postanowienie wstrzymujące (tamujące) czynności egzekucyjne lub postępowania egzekucyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2024 r., III FSK 869/22, CBOSA).Dlatego w przypadku wniosku organ zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (z wielu por. wyroki NSA z 14 listopada 2023 r.,I GSK 72/20; 21 kwietnia 2023 r., III FSK 906/22; 18 lipca 2017 r., II FSK 1778/15 oraz WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., III SA/Wa 479/18 i WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2026 r., I SA/Gl 1436/25; CBOSA).

8. W konsekwencji należy uznać, że skoro wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to wstrzymanie takie nie jest możliwe na wniosek strony w tym przedmiocie. To zaś oznacza brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, czego konsekwencją musiało być zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej spółki.

9. Wskazać należy, że zarzuty i wnioski dowodowe podniesione w skardze nie mają znaczenia dla istoty sprawy oraz legalności kontrolowanych przez sąd postanowień. Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień, które prowadziłby do konieczności ich uchylenia. Mając powyższe na względzie skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).