Sąd unieważnił gminny program współpracy z organizacjami w całości

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2025 r. nr XVIII.85.2025 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2026, zaskarżając uchwałę w części obejmującej § 5 i § 16.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 3 ust 3 i art. 4 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 1338). poprzez wskazanie w § 5 uchwały, iż "przedmiotem współpracy z organizacjami pozarządowymi jest realizacja zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, o ile są zadaniami gminy", co nie pozwala na jednoznaczne wskazanie zakresu tej współpracy oraz ograniczenie zakresu przedmiotowego współpracy jedynie do organizacji pozarządowych, pomijając podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy; 2. istotne naruszenie art. 5a ust 4 pkt 11 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez wskazanie w § 16 uchwały, iż "członkowie komisji z tytułu pracy w komisji nie otrzymują wynagrodzenia", podczas gdy z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 Ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 143) skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności uchwały nr XVIII.85.2025 Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2025 roku w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2026 w części obejmującej § 5 i § 16.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w dniu [...] października 2025 roku Rady Gminy [...], po przeprowadzeniu konsultacji, podjęła uchwałę nr XVIII.85.2025 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2026. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, który Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepisy aktów prawa miejscowego nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09. z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955

8 - opubl. LEX nr 511464).

Rada Gminy w § 5 uchwały wskazała, że "..przedmiotem współpracy z organizacjami pozarządowymi jest realizacja zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, o ile są zadaniami gminy". W ocenie skarżącego regulacja taka nie pozwala na jednoznaczne wskazanie zakresu tej współpracy. Ponadto ogranicza ona zakres przedmiotowy współpracy jedynie do organizacji pozarządowych, niezasadnie pomijając podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy.

Nadto w § 16 uchwały wskazano, iż: "członkowie komisji (konkursowej) z tytułu pracy w komisji nie otrzymują wynagrodzenia". Zdaniem Prokuratora zapis taki narusza normę kompetencyjną zawartą w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, z której nie sposób wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne.

Skarżący wskazał, że oceniając legalność uchwały należy mieć na uwadze, że system źródeł oprawa w polskim systemie prawnym opiera się na zasadzie hierarchiczności. Konstytucja przedstawiając w art. 87 ust. 1 i 2 hierarchię aktów prawnych powszechnie obowiązujących wymienia kolejno: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Konsekwencją zasady hierarchiczności jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Skarżone przepisy pozostają niezgodne z normami zawartymi w akcie prawnym wyższego rzędu, to jest ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zadania gminy są precyzyjnie i enumeratywnie wymienione w Ustawie o samorządzie gminnym. Co więcej, zgodnie z § 1 uchwały ilekroć w programie jest mowa o organizacjach dotyczy to nie tylko organizacji pozarządowych ale również podmiotów o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Sformułowanie to pojawia się w konkretnych paragrafach i dotyczy wszystkich podmiotów, które współpracują z Gminą jako organizacje pozarządowe oraz te wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w § 16 uchwały, organ podniósł, że ustawodawca w tej materii wskazał katalog o charakterze otwartym uwzględniając pewien szereg zapisów jakie należy zawrzeć w rocznym programie współpracy z organizacjami pozarządowymi. Nie jest to zamknięty katalog, na co zwraca uwagę użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" (zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, § 153 ust. 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" użycie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia). Zatem w ocenie Organu uchwała nie podlega uchyleniu bądź stwierdzeniu jej nieważności w zakresie obejmującym § 5 i § 16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (DZ.U. 2026, 662, dalej jako u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach była opisana na wstępie uchwała Rady Gminy [...]. Podstawę prawa materialnego powyższego aktu stanowił przepis art. 5a w myśl którego: - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1).

- roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).

W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23). Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego" (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358).

W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś /w/ T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Zaskarżona uchwała konkretyzuje sposoby działania Gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jej treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne Gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące form współpracy Gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie (§ 5 uchwały). Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.

Należy podzielić stanowisko Prokuratora który zarzuca, że zaskarżona uchwała nie wypełnia w całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 odniesieniu do § 5 uchwały, który to przepis dotyczy zakresu przedmiotowego współpracy Gminy z organizacjami. Wskazany przepis uchwały zawiera jedynie zapis w myśl którego przedmiotem współpracy jest realizacja zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, o ile są zadaniami gminy. Zakres przedmiotowy to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy będą realizowane w danej gminie w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Ustawodawca w art. 5a ust. 4 pkt 3 wymaga zatem skonkretyzowania w uchwale, które z zadań wymienionych w art. 4 ustawy, w realiach danej gminy, będą przedmiotem współpracy. Należy mieć na uwadze, że przepisy uchwały stanowią bezpośrednią podstawę współpracy Gminy z organizacjami, stąd też - mając na uwadze proces stosowania uchwały - istotne znaczenie ma skonkretyzowanie wprost w uchwale zagadnienia dotyczącego przedmiotu tejże współpracy.

Trafny był również zarzut skargi dotyczący wadliwości regulacji podjętej w § 16 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu uchwały członkowie komisji z tytułu pracy w komisji nie otrzymują wynagrodzenia.

Zauważyć trzeba, że z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne. Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być bowiem utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Także brzmienie art. 15 ust. 2b ustawy przemawia za brakiem kompetencji do określenia zasad wynagradzania członków komisji. Zgodnie z tym przepisem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać jako swoich przedstawicieli w pracach komisji podległych mu pracowników. Wynagrodzenie takich pracowników podlega stosownemu reżimowi prawnemu - w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1135) - wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy. Stosownie natomiast do art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych czynności pracodawcy wobec takich osób będzie wykonywał Wójt. W konsekwencji zatem, skoro wynagrodzenie pracowników samorządowych podlega określonemu reżimowi prawnemu, a w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej brak jest podstaw do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad uczestnictwa w jej pracach, a tym samym zasad wynagradzania, to zapis przyjęty w § 16 uchwały uznać należało za niezgodny z prawem.

Powyższe naruszenia uznać należy jako istotne naruszenie prawa, a mianowicie naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 3 i pkt 11 ustawy, a także art. 7 i 94 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2067/24, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 12 sierpnia 2026 r. sygn. akt II SA/Go 324/26). Za istotne naruszenie prawa traktuje się bowiem podjęcie aktu z przekroczeniem delegacji zawartej w akcie wyższego. O ocenie istotności lub nieistotności naruszenia prawa nie decyduje to, czy nakładany obowiązek jest łatwy do wykonania lub mało istotny (błahy), ale to, czy dany zakres regulacji ma jakiekolwiek upoważnienie ustawowe i w jakim zakresie lub w jaki sposób organ samorządu w ramach realizacji tego upoważnienia naruszył prawo (por. wyrok NSA z 14 marca 2014 r., III OSK 1677/23). Nie jest rolą organu uchwalającego zakwestionowany akt, jak również sądu administracyjnego, dokonywanie oceny celowości zawarcia regulacji powyższej regulacji w akcie prawa miejscowego i z tej perspektywy wartościowania czy mamy do czynienia z istotnym, czy nieistotnym naruszeniem prawa.

Niewypełnienie przez organ w całości delegacji ustawowej, a mianowicie obligatoryjnego elementu uchwały wskazanego w art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Akt niekompletny nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 151/23, D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126.).

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.