Rada gminy zapisała naliczanie ekwiwalentu dla strażaków OSP. Sąd stwierdził nieważność tego zapisu

Uchwałą z dnia [...] października 2025 r., Nr XXIII/134/25 Rada Miejska w [...] ustaliła m.in. wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy [...].

W myśl § 1 ust. 1 tej uchwały ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy za udział: 1) w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych w kwocie 22,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę; 2) w szkoleniach lub ćwiczeniach w kwocie 6 zł za każdą rozpoczętą godzinę.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w części obejmującej jej § 1 ust. 1, wniósł Prokurator Okręgowy w [...], zarzucając istotne naruszenie prawa w postaci art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.) w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 244, dalej u.o.s.p.) poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 ekwiwalentów pieniężnych dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy [...] w sposób opisany powyżej, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę Miejską do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, a także poprzez posłużenie się w treści zaskarżanego zapisu terminem "udział", podczas gdy ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posłużył się terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego.

Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] podkreślił, że Rada - nie przekraczając zakresu ustawowego upoważnienia i nie dopuszczając się zarzucanych w skardze naruszeń - określiła w zaskarżonym zapisie uchwały wysokość ekwiwalentu, a nie sposób jego obliczana. W zakresie zarzutu użycia w zaskarżonej uchwale określenia "udział" zamiast "uczestnictwo" Burmistrz, odwołując się do zapisów słownika języka polskiego PWN, wskazał iż "uczestnictwo" słownik ten definiuje jako "brać w czymś czynny udział, współdziałać w jakieś akcji". Z powyższego wynika, że użyte przez Radę słowo jest tożsame znaczeniowo ze wskazanym w u.o.s.p. "uczestnictwem". Podnosząc powyższe Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w [...]. Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 u.o.s.p., w myśl którego, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz.1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost wskazuje, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu".

Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p., z którego wynika, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że zwrot "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki" odnosi się nie tylko do uczestnictwa w "działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", ale również uczestnictwa w "szkoleniu lub ćwiczeniu" (por. m.in. wyrok NSA 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określenie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, to takie powtórzenia należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności. Jednakże powtórzenie ustawy musi być pełne, w pełni tożsame z regulacją wyższego rzędu, tak by nie było wątpliwości co do zakresu normy rekonstruowanej z aktu prawa miejscowego i jej zgodności z ustawą. Jeśli nie zachodzi powyższa tożsamość, można mówić o sprzeczności z ustawą, którą należy uznać za istotne naruszenie prawa przez akt prawa miejscowego, pozostający w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności.

Z takim przypadkiem mamy do czynienia w zaskarżonej uchwale, w której Rada Miejska w [...] określiła nie tylko wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP przez wskazanie stawki godzinowej (do czego była uprawniona i zobowiązana), ale także wskazała - odmiennie niż stanowi ustawa - że przysługuje on "za każdą rozpoczętą godzinę" udziału w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych (§ 1 ust. 1 pkt 1) oraz "za każdą rozpoczętą godzinę" udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach (§ 1 ust. 1 pkt 2). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala organowi stanowiącemu gminy jedynie na ustalenie wysokości ekwiwalentu, a nie na określenie sposobu jego obliczania. Nadto decydując się na zbędne powtórzenie treści ustawy, Rada Miejska uczyniła to w sposób niepełny, a mianowicie pominęła dalszą część przepisu art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p., określającą moment, od którego nalicza się ekwiwalent, co może prowadzić do sporów na tym tle, a mianowicie wywodzenia, że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu, lecz okresu wcześniejszego, np. pojawienia się w jednostce OSP.

Podzielić należy także zastrzeżenia Prokuratora co do wskazania w § 1 ust. 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę "udziału". Mianowicie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi, ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Natomiast skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestnictwo" - jak przewiduje ustawa) skutkuje ryzykiem, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, iż wbrew twierdzeniom organu nie można używać ich zamiennie.

Sąd dostrzega racje podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, ale wskazuje, że w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych jest jednolite i utrwalone, a wzgląd na wartości wynikające z jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego, powoduje że Sąd nie znalazł podstaw do jego kwestionowania (por. np. wyroki NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22; 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24; 19 lutego 2025 r., III OSK 1596/23; 9 kwietnia 2025 r., III OSK 556/24; 9 kwietnia 2026 r.. III OSK 2546/23; 2 czerwca 2026 r., III OSK 514/25).

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie, tzn. w części obejmującej § 1 ust. 1 tej uchwały.