Sąd uchylił decyzje w sprawie warunków zabudowy bloku w Ostrowcu Świętokrzyskim

Decyzją z 25.02.2026 r. znak: SKO.PZ-71/4532/771/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. N. oraz odwołania E. W., S. G. , K. G. , D. O. , M. Z. , M. R. , E. K., R. M. , E. O. , J. K. , K. K. i I. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 9.10.2025 r. znak: WPR-I.6730.42.2024.KOD o ustaleniu, na wniosek T. F. (dalej "inwestor"), warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że sprawa z ww. wniosku była już przedmiotem postępowania – decyzją własną z 24.10.2024 r. uchyliło w całości poprzednią, pozytywną dla inwestora, decyzję organu I instancji z 7.08.2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Obecnie, zdaniem organu odwoławczego, wniosek – uzupełniony w toku postępowania – spełnia wymogi art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Po zwrocie akt organ I instancji uwzględnił wszystkie dyspozycje zawarte w ww. decyzji kasacyjnej, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowo-wyjaśniające, uzyskując nowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej "analiza"), której wyniki stanowią załącznik tekstowy i graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc przedstawienie stanu faktycznego obszaru analizowanego oraz wyczerpujące i prawidłowe uzasadnienie faktyczne oraz prawne przyjętych parametrów nowej zabudowy. W tym kontekście SKO stwierdziło, że organ I instancji należycie ustalił stan faktyczny sprawy, wystarczający do rozpoznania złożonego wniosku – zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zaskarżona decyzja organu I instancji została także uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem SKO, orzekający w sprawie organ I instancji dostatecznie wnikliwie zbadał okoliczności sprawy w kontekście spełnienia przez sporną inwestycję powyższych wymogów i wbrew twierdzeniom skarżących uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w sposób wystarczająco precyzyjny i przekonujący. Prawidłowo ustalono analizowany obszar wyznaczając go – zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – w odległości 60 m, czyli równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycyjnego (20 m), a następnie przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyniąc to w aspekcie parametrów wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem". W tych ramach organ I instancji przekonująco umotywował przyjęcie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni działki, wynoszącego od 43% do 58%. Ustalone wartości tego parametru nie przekraczają maksymalnych wartości w obszarze analizowanym. Z kolei nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia – w odległości 11,5 m od granic pasa drogowego jezdni ul. [...]. Zastrzeżeń nie budzi również przyjęta w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej projektowanego obiektu – od 10 m do 15 m – znajdująca oparcie w ustaleniach analizy. Także przyjęte parametry wysokości nowoprojektowanego budynku mieszkalnego (od 10 m do 12 m okapu dachu/gzymsu attyki od poziomu terenu) zostały uzasadnione w sposób spójny i logiczny. Dzięki zaproponowanym rozwiązaniom planowany budynek pod względem wysokości nawiąże wprost do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Geometria dachu ustalona została, zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia, jako kontynuacja dachów występujących w obszarze analizowanym.

Reasumując, SKO stwierdziło, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W ocenie organu, przedłożone w sprawie wyniki analizy dokumentują w sposób wystarczający, "że w niniejszej sprawie została spełniona zasada kontynuacji funkcji – skoro w prawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego występują, oprócz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, także z wbudowanymi garażami oraz zabudowy towarzyszącej gospodarczo-garażowej, budynkiem usługowym, także budynki wielorodzinne pięciokondygnacyjne wraz z parkingami do obsługi mieszkańców bloków". Teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. stwierdzono, że zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, K. N. sformułował zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

braku jednoznacznego i wiążącego określenia wymaganej liczby miejsc postojowych,

dopuszczeniu jedynie deklaratywnego wskazania przez inwestora liczby miejsc postojowych ("do 4 miejsc" oraz "do 20 miejsc w garażu"),

braku określenia minimalnego standardu obsługi komunikacyjnej inwestycji,

braku określenia zasad urządzenia miejsc postojowych, w tym dla osób niepełnosprawnych,

bezpodstawnym przeniesieniu istotnych ustaleń w tym zakresie na etap postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, mimo że:

- analiza urbanistyczna ma charakter pozorny i nieweryfikowalny,

- brak jest rzeczywistej kontynuacji funkcji zabudowy wielorodzinnej,

- brak jest zabudowy o analogicznych parametrach i intensywności - inwestycja prowadzi do nadmiernego zagęszczenia i naruszenia ładu przestrzennego;

2. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie istotnych argumentów i zastrzeżeń stron postępowania;

b) art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób schematyczny, polegający głównie na przytoczeniu przepisów prawa, bez rzeczywistej analizy konkretnego stanu faktycznego sprawy;

c) art. 8 § 1 K.p.a. – poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wobec marginalizowania uzasadnionych obaw mieszkańców dotyczących planowanej inwestycji;

d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy była ona wadliwa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi sprecyzowano – w zakresie wymogów tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – że sporządzona na potrzeby wniosku inwestora analiza urbanistyczna nie wskazuje konkretnych działek, konkretnych budynków i parametrów odniesienia, jest zatem ogólnikowa i nieweryfikowalna – co oznacza, że wydana decyzja opiera się na dowolnych założeniach. Analiza urbanistyczna ma bowiem być oparta na wyliczeniach matematycznych, a odrębnie sporządzone wyniki analizy, rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, w szczególności przedmiotowa analiza nie zawiera jednoznacznego wskazania konkretnych nieruchomości, które miałyby stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, w tym brak jest identyfikacji działek lub adresów budynków jednorodzinnych wyposażonych w garaże w przyziemiu, na które powołuje się organ. W niniejszej sprawie organ poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne z garażami oraz zabudowa wielorodzinna, nie wykazując jednak w sposób konkretny, które obiekty spełniają te kryteria oraz jakie parametry zostały przyjęte jako punkt odniesienia. Tak sporządzona analiza ma charakter pozorny i nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż uniemożliwia weryfikację prawidłowości przyjętych ustaleń, a w konsekwencji prowadzi do dowolności w określeniu parametrów nowej zabudowy. Ponadto, organ wskazał jedynie, że inwestor "zamierza zapewnić do 4 miejsc postojowych na działce oraz do 20 miejsc postojowych w garażu", co oznacza, że ustalenie to ma charakter jedynie deklaratywny i niewiążący. Tymczasem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w przypadku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym regulującymi zasady obsługi komunikacyjnej. Obowiązek jednoznacznego określenia liczby miejsc postojowych wynika również z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r., który nakazuje określenie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej, w tym wymaganej liczby miejsc parkingowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dopuszcza pozostawienia tej kwestii do uznania inwestora lub do doprecyzowania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Ponadto, § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. jednoznacznie wskazuje, że liczba i sposób urządzenia miejsc postojowych powinny być dostosowane do wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy – co oznacza, że decyzja ta musi zawierać konkretne i wiążące parametry w tym zakresie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że kwestia liczby wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (wyrok NSA z 12.10.2012 r., II OSK 812/11), a w decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest "stanowcze" określenie ilości miejsc postojowych (wyrok WSA w Kielcach z 31.08.2021 r., II SA/Ke 614/21). Nie można bowiem pozostawić określenia liczby miejsc parkingowych wyłącznie do rozstrzygnięcia na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Kwestia ta powinna być już przesądzona w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13.07.2023 r., II SA/Go 279/23), a w decyzji ustalającej warunki zabudowy mają znajdować się "wymagania" odnośnie Iiczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych (wyrok NSA z 26.10.2017 r., II OSK 319/16). Skoro w niniejszej sprawie organ nie określił minimalnej liczby miejsc postojowych, zasad ich lokalizacji i urządzenia oraz liczby miejsc dla osób niepełnosprawnych, to decyzja ma charakter blankietowy i nie pozwala na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa, w szczególności w zakresie zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Uchybienie to ma charakter istotny, gdyż brak określenia liczby miejsc postojowych uniemożliwia ocenę dopuszczalności inwestycji na danym terenie i prowadzi do przeniesienia zasadniczych ustaleń urbanistycznych na etap postępowania o pozwolenie na budowę – co pozostaje w sprzeczności z istotą decyzji o warunkach zabudowy.

Końcowo skarżący wyraził pogląd, że organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnej i pogłębionej kontroli instancyjnej, ograniczając się do powielenia argumentacji organu I instancji, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe uchybienia mają charakter istotny i nie mogą zostać uznane za nieistotne naruszenia proceduralne, gdyż dotyczą podstawowych elementów decyzji o warunkach zabudowy i uniemożliwiają ocenę dopuszczalności inwestycji na danym terenie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej 23.09.2026 r.:

- skarżący poparł skargę;

- inwestor wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o parametrach szczegółowo określonych przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcia te kwestionuje strona skarżąca, poddając przede wszystkim w wątpliwość rzetelność kolejnej sporządzonej na potrzeby sprawy "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5a ustawy u.p.z.p.", stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z 9.10.2025 r. (k. 474-473), w szczególności w odniesieniu do braku możliwości weryfikacji prawidłowości ustalenia poszczególnych parametrów planowanego przedsięwzięcia (zarzuty z poz. 1 pkt b oraz poz. 2 petitum skargi).

W tym kontekście należy przytoczyć stanowisko SKO, przedstawione w uprzednio wydanej – w odniesieniu do wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji – decyzji kasacyjnej z 24.10.2024 r. – którą uchylono w całości pozytywną dlań decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 7.08.2024 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mianowicie, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na str. 4, organ odwoławczy:

- powołał się na okoliczność, że cyt. "Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zastanej zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem"), przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania",

- dochodząc do wniosku, że cyt. :"w sprawie nie uzasadniono w sposób wyczerpujący i wystarczający ani prawnie ani faktycznie, w oparciu o poczynione uprzednio, ustalenia parametrów istniejącej zabudowy, przyjętych dla wnioskowanej inwestycji – wartości, ale ustalono je uwzględniając przede wszystkim wniosek inwestorski".

W tym zakresie SKO w poprzednio wydanej decyzji (str. 4-5) stwierdziło, że cyt.: "W badanej analizie jej autor w ogóle nie odniósł się do zbadania wysokości budynków usytuowanych na przedłużeniu krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium, sama okoliczność, że taka wartość parametru występuje w obszarze analizowanym nie jest wystarczająca do oceny prawidłowości ustalenia danego parametru. (...) Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika czy szerokości elewacji frontowej w wartości średniej, musi oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej (dla całego obszaru analizowanego) na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Nie wystarczy wskazanie, że na obszarze analizowanym w ogóle takie parametry występują. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. (...) Zatem Autor analizy powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (...). Tymczasem w badanej decyzji o warunkach zabudowy brak jest prawidłowego i wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego dla określenia każdego z ustalonych parametrów. Powoduje to, zasadną ocenę Kolegium, że przyjęcie ww. wartości przez organ I instancji nastąpiło w sposób dowolny i przedwcześnie. (...) Analiza urbanistyczna i nawiązujące do niej uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy powinny zawierać jasną i przekonującą argumentację, a tego elementu zabrakło w niniejszej sprawie. Bez dokonania szczegółowej analizy w tym zakresie nie jest możliwe ustalenie i ocena, czy planowana inwestycja będzie faktycznie kontynuowała zastany na danym obszarze ład przestrzenny".

Podzielając powyższy pogląd – zawarty w prawomocnej decyzji kasacyjnej SKO – należy uzupełniająco przytoczyć stanowisko zaprezentowane przez WSA w Krakowie w wyroku z 9.07.2026 r., II SA/Kr 469/26 (dostępnym w CBOSA) – co do tego, że cyt. "Skoro więc analiza jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Obowiązkiem organu jest zaś dokonanie jej rzetelnej oceny. Ma ona wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie winno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21)".

Tymczasem w postępowaniu poprzedzającym wydanie obecnej decyzji organu I instancji ponownie zabrakło analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej powyższe wymogi – w szczególności w zakresie zaprezentowania szczegółowych wyliczeń matematycznych, w oparciu o jakie przyjęto średnie wartości poszczególnych parametrów zabudowy w tym obszarze. Takie zaniechania uniemożliwiło licznym stronom, sprzeciwiającym się inwestycji i składającym odwołania, zapoznanie się i weryfikację ostatecznych wyników tychże wskaźników, zaprezentowanych w decyzji Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego. O ile w poprzednio prowadzonym postępowaniu wadliwość sporządzonej analizy skutkowała wydaniem decyzji kasacyjnej, to obecnie SKO ograniczyło się do skierowania do organu I instancji wezwania z 11.12.2025 r. (k. 550) – na podstawie art. 136 K.p.a. – do uzupełnienia akt sprawy poprzez przedłożenie zestawienia, "np. w formie tabelarycznej, szczegółowej charakterystyki, tj. poszczególnych parametrów wszystkich aktualnie zrealizowanych budynków objętych granicami obszaru analizowanego oraz przedstawienie sposobu obliczenia średnich wartości ww. parametrów".

W tym miejscu zauważyć trzeba, że jakkolwiek w aktach sprawy na k. 559 znajduje się pismo określone jako cyt. "ANALIZA URBANISTYCZNA – ZAŁĄCZNIK TEKSTOWY KARTA INWENTARYZACYJNA OBSZARU ANALIZOWANEGO", to w przeciwieństwie do wyjaśnień, załączonych do pisma przewodniego organu I instancji z 2.02.2026 r. (k. 563-564), opracowanie to nie zawiera ani daty, ani jakiegokolwiek podpisu, wskazującego na autora szczegółowo podanych tam informacji. Tak zaprezentowana analiza – mająca charakter materiału pomocniczego/roboczego – nie może być zatem uznana za pełnowartościowy dowód w sprawie.

Niezależnie od powyższego, powracając do treści decyzji organu I instancji, a konkretnie do załącznika nr 2 – tekstowe wyniki Analizy (k. 473-474) – należy zwrócić uwagę na jej wewnętrzną niespójność, sprzeczność, polegającą na wskazaniu – odnośnie:

1. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, że cyt.: "Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 20 %, wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki wyniesie w przedziale od 43% do 58%" – w sytuacji, gdy w kolejnym zdaniu zawarto stwierdzenie "ustala się wskaźnik: od 5% do 60% powierzchni przedmiotowej działki można przeznaczyć pod zabudowę" – co zostało powielone w rozstrzygnięciu organu I instancji;

2. szerokości elewacji frontowej, że cyt.: "zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, przyjęto szerokość elewacji frontowej w przedziale od 10 m do 15 m" (strona trzecia analizy) – w sytuacji, gdy na stronie pierwszej analizy wskazano, że postulowane parametry to "szerokość elewacji frontowej do 12 m", a w rozstrzygnięciu organu I instancji przyjęto "szerokość elewacji frontowej: od 10 m do 12 m względem ulicy [...]" – a więc sprzecznie z zaprezentowanymi w analizie wynikami.

Powyższe nieprawidłowości uszły uwadze SKO – co świadczy o niedostatecznej weryfikacji w toku postępowania odwoławczego sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – będącej kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Potwierdza to również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 4, k. 580), w którym organ odwoławczy stwierdził, że cyt.: "zastrzeżeń nie budzi również przyjęta w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej projektowanego obiektu od 10 m do 15 m znajdując oparcie w ustaleniach analizy" – w sytuacji gdy w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji określono " – szerokość elewacji frontowej: od 10 m do 12 m względem ulicy [...]" (k. 480). Tym samym brak jednoznacznego ustalenia tego parametru oraz należytej kontroli instancyjnej organu odwoławczego w tym przedmiocie.

Z tych względów – w omówionym powyżej zakresie – za zasadne należało uznać zarzuty z poz. 2 petitum skargi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj., art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dotyczy to także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. – co do którego strona trafnie zwróciła uwagę na sporządzenie przez SKO uzasadnienia w sposób schematyczny, polegający głównie na przytoczeniu przepisów prawa, bez rzeczywistej analizy konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie budzi również wątpliwości Sądu naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. – w sytuacji, gdy pomimo sprzeciwu części lokalnej społeczności wobec powstania planowanej inwestycji – budynku mieszkalnego wielorodzinnego – w aktach sprawy poprzedzających wydanie decyzji organu I instancji brak było tabelarycznego przedstawienia parametrów zabudowy w obszarze analizowanym – z odniesieniem się do numerów konkretnych działek.

Nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty z poz. 1 lit. a petitum skargi – dotyczące braku szczegółowych ustaleń dotyczących miejsc parkingowych w decyzji organu I instancji. Jakkolwiek strona przytacza w tym zakresie szereg orzeczeń, w tym m.in. wyrok tut. Sądu z 31.08.2021 r., II SA/Ke 614/21 – podkreślając, że w decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest "stanowcze" określenie ilości miejsc postojowych – to wyjaśnić trzeba, że w tym zakresie tut. Sąd jedynie odwoływał się do stanowiska organu odwoławczego, wskazując na jego niekonsekwencję. Co istotne jednak z punktu widzenia oceny omawianego zarzutu skargi, w powołanym przez stronę orzeczeniu tut. Sąd wyraźnie podkreślił, że cyt.: "Należy jednak mieć na względzie, że wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy wystarczy, że wskazuje zasady, w oparciu o które liczba ta zostanie ustalona na etapie wydawania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 7.05.2019 r., sygn. II OSK 1534/17)". Z kolei w wyroku z 28.01.2020 r. o sygn. akt II OSK 680/18 (dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przytoczył pogląd, że "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie nie zawierają przepisów umożliwiających nałożenie na inwestora obowiązku przewidzenia większej ilości miejsc parkingowych" – w konsekwencji zajmując stanowisko odnośnie obaw skarżącego co do zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych (podzielane przez tut. Sąd w niniejszej sprawie), iż cyt.:

- "inwestor zobligowany będzie do takiego dostosowania rozmiarów inwestycji na etapie projektowania, aby zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych na terenie działki inwestycyjnej";

- "nie można skutecznie zarzucić organom administracji dowolności w ustaleniu ilości miejsc parkingowych w odniesieniu do lokali mieszkalnych oraz usługowych, w tym handlowych. Zauważyć należy, że żaden przepis prawa nie określa sposobu ustalania ilości tych miejsc w decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie organy administracji mają pewną dowolność, przy czym niewątpliwie muszą brać pod uwagę uwarunkowania terenu".

Końcowo wyjaśnić trzeba, że kwestia ustalania wymaganej liczby miejsc parkingowych na lokal/budynek jest domeną miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – które jednak nie obowiązują dla terenu spornej inwestycji, z czym związana jest konieczność uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy uwzględnić wskazania wynikające z powyższych rozważań Sądu, sporządzając – w sposób spójny, rzetelny i czytelny dla stron oraz podlegający weryfikacji – analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającą szczegółowe wyliczenia matematyczne średnich parametrów zabudowy znajdującej się w tym obszarze wraz z odniesieniem do konkretnych działek. Dopiero tak sporządzona analiza może stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy – zgodnej z jej wynikami – i jednoznacznie określającej – w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości – wielkość tych parametrów wraz z ewentualnym uzasadnieniem od ich odstąpienia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, uwzględniając kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.