Zakaz zabudowy na osuwisku w części działki. Sąd oddalił skargi współwłaścicieli

P. J. oraz K. T. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jednakowej treści skargi na uchwałę nr XXIV Rady Gminy Michałowice z dnia 29 stycznia 2026 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego "Gmina Michałowice Zachód" (Dz.Urz.Woj.Małopol.2026.845) w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej [...] położonej w miejscowości Michałowice, obręb Michałowice.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz równowagi pomiędzy interesem publicznym, a interesem właścicieli nieruchomości - w wyniku czego ograniczono możliwość zagospodarowania działki skarżących w sposób odbiegający od możliwości zagospodarowania działek sąsiednich,

2) art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania planu i uchwalenie planu o treści sprzecznej z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu przyjętego uchwałą NR XVIII/100/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Zachód, przy czym ww. sprzeczność polega na ustaleniu w załączniku graficznym, że na terenie działki nr [...] znajduje się osuwisko (numer [...]) i w związku z tym wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy mimo, że opracowania sporządzone na etapie uchwalenia planu nie wykazują, aby na tym terenie występowały ruchy masowe ziemi czy osuwiska, bez poprzedzenia tego ustalenia rozpoznaniem warunków geologicznych,

3) art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych z dnia 9 września 2002 r. w zw. art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez oznaczenie części terenu działki nr [...] jako terenu nienadającego się pod lokalizację budownictwa, zabudowy z uwagi na rzekomo istniejące tam osuwisko bez przeprowadzenia aktualnych, kompleksowych badań i pomiarów terenowych, bez przeprowadzenia analizy danych teledetekcyjnych, a w szczególności bez sporządzenia aktualnej dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej,

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i niewłaściwe rozpatrzenie zgłaszanych uwag tj. bez należytego uzasadnienia,

5) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości skarżących w oparciu o nierzetelne oraz nieaktualne dane, tj. bez przeprowadzenia kompleksowych badań i pomiarów terenowych, które uzasadniałyby wprowadzenie ograniczeń, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej [...] położonej w miejscowości Michałowice, obręb Michałowice oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych

Z uzasadnienia skarg wynika, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w Michałowicach, objętej zaskarżonym planem, a jego ustalenia determinują sposób korzystania z tej nieruchomości, gdyż określają dopuszczalne parametry zabudowy, minimalną powierzchnię działek oraz dopuszczalną liczbę budynków na działce.

Skarżący wyjaśnili, że działka została nabyta 22 października 2024 r. w czasie obowiązywania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy minimalnej powierzchni działki 800 m. Na tej podstawie przygotowano koncepcję inwestycyjną przewidującą realizację około 35 budynków mieszkalnych.

Nowy plan miejscowy wprowadził jednak rozwiązania planistyczne, które radykalnie ograniczają możliwość zagospodarowania nieruchomości, w szczególności poprzez zwiększenie minimalnej powierzchni działki do 1000 m2 (§ 11 ust.3 pkt 2), oraz wprowadzenie dodatkowych ograniczeń urbanistycznych (dopuszczenie jednego

budynku mieszkalnego na działce - § 7 ust.1 pkt 1 lit f). W rezultacie liczba możliwych do realizacji budynków została ograniczona do około 26, co stanowi istotne ograniczenie prawa własności.

Ponadto ze względu na nowe uwarunkowania dotyczące osuwisk - zapisy nowego planu uniemożliwiają zabudowę w tym obszarze, na którym wcześniej było zaplanowane (zgodnie z dotychczasowym planem) 13 budynków o powierzchni po 203 m2 każdy. Oznacza to zmniejszenie planowanej powierzchni użytkowej (PUM) o 2639 m2.

Zmiana planu uniemożliwia również wykonanie uzgodnionego zjazdu z drogi krajowej nr [...], co oznacza brak możliwości obsługi komunikacyjnej całej inwestycji - 35 budynków.

Zdaniem skarżących ustalenia planu mają charakter arbitralny i prowadzą do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości. Organ argumentował, że ustalenia dotyczące minimalnej powierzchni działek, liczby budynków na jednej działce czy liczby miejsc do parkowania mają zasadniczy wpływ na kształtowanie przestrzeni oraz poprawy jakości życia i nie uwzględnia się zmian mających negatywny wpływ na ład przestrzenny. Organ nie wskazał jednak na czym ów negatywny wpływ na ład przestrzenny miałby polegać.

Skarżący zarzucili naruszenie zasady równości i proporcjonalności, gdyż wprowadzone zmiany prowadzą do nadmiernej ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości. Dla większości terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono minimalną powierzchnię działki 800 m2. Jedynie dla niewielkiej części obszaru obejmującej działkę skarżących ustalono powierzchnię 1000 m2, przy czym brak jest racjonalnych przesłanek urbanistycznych lub środowiskowych uzasadniających takie zróżnicowanie.

Zdaniem skarżących takie ograniczenia stoją w sprzeczności ze Strategią Rozwoju Gminy na lata 2021-2030, który to dokument potwierdza silny proces suburbanizacji i konieczność dostosowania przestrzeni gminy do potrzeb rosnącej liczby mieszkańców oraz zapewnienia odpowiednich warunków rozwoju zabudowy mieszkaniowej.

Skarżący zarzucili również, że ich uwagi nie zostały rozpoznane w prawidłowy sposób. Zostały one bowiem odrzucone w sposób lakoniczny, bez szczegółowego uzasadnienia i merytorycznej analizy.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg.

W uzasadnieniu organ argumentował, że zasada proporcjonalności została zachowana, gdyż przyjęte ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących są adekwatne do celów, którym służą, tj. zapewnienia ładu przestrzennego, ochrony wartości środowiskowych oraz zachowania spójności funkcjonalnej obszaru. Środki zastosowane przez organ nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla realizacji tych celów. Różnice w możliwościach zagospodarowania działek są dopuszczalne, o ile znajdują racjonalne uzasadnienie w odmiennych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Działki sąsiednie, na które powołują się skarżący, znajdują się w innej sytuacji planistycznej (na działce skarżących znajduje się osuwisko), co uzasadnia ich odmienne traktowanie. Podnieść należy, że nie obowiązuje zasada "równego prawa do zabudowy" w sensie absolutnym. Sam fakt, że nieruchomości sąsiadujące zostały zagospodarowane w określony sposób, nie przesądza o konieczności przyznania identycznych uprawnień skarżącym. Każda sprawa podlega indywidualnej ocenie, a organ jest zobowiązany uwzględniać aktualny stan prawny i faktyczny.

Podniesiono, że interes publiczny przeważa w zakresie uzasadnionym przepisami prawa, a ingerencja w sferę prawa własności skarżących nie ma charakteru nadmiernego. Skarżący nie zostali pozbawieni możliwości korzystania z nieruchomości, lecz jedynie podlegają określonym ograniczeniom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących.

Następnie wskazano, że działka nr [...] w miejscowości Michałowice, gm. Michałowice, objęta jest ustaleniami:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol F.2MN.20)

- publiczna droga główna ruchu przyśpieszonego (symbol KDGP)

Ponadto w granicach wskazanej działki znajduje/ją się:

- osuwisko aktywne okresowo wraz ze strefą buforową

- granica zalegania GZWP Nr 409 Niecka Miechowska

- otulina Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie.

Zgodnie z dotychczas obowiązującym planem (uchwała nr XLVI/383/2006 Rady Gminy w Michałowicach z dnia 31 maja 2006 roku, Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego poz.2809 z dnia 2 sierpnia 2006 r.), na obszarze tej działki plan wskazuje między innymi tereny o symbolu LF.MN.35. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a i b: "dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN powierzchnia działki budowlanej wynosi nie mniej niż 1000 m2:

a) dla zabudowy wolnostojącej minimalna szerokość działki wynosi nie mniej niż 18 m

mierzona prostopadle do osi granicy,

b) dla zabudowy bliźniaczej (dla każdej z wydzielanych działek) minimalna szerokość działki wynosi nie mniej niż 14m, mierzona prostopadle do osi granicy, a jej powierzchnia wynosi nie mniej niż 800 m2. Lokalizacje zabudowy bliźniaczej na sąsiednich działkach, dla których łącznie winny być zachowane zapisy jak dla działki pojedynczej."

Wobec powyższego podstawową wielkością powierzchni działki w terenach MN było zatem 1000 m2, a nie jak wskazują skarżący 800 m2. Powierzchnia 800 m2 dotyczyła szczególnych przypadków.

Organ podkreślał też kilkakrotnie, że ustawodawca nie wprowadza zasady związania organu ustaleniami uprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Zdaniem organu zaskarżony plan jest zgodny ze Studium. Ustalenia obowiązującego dokumentu Studium wskazują, że:

1) w planach miejscowych należy uszczegółowić warunki lokalizacji zabudowy w celu przeciwdziałania zaburzeniom ładu przestrzennego a jedną z zalecanych form do przeanalizowania i ewentualnego wdrożenia jest zasada jeden dom na jednej działce dla obszaru gminy lub jej poszczególnych rejonów;

2) minimalna wielkość nowo wydzielanych działek: dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 1000 m, a wielkości te należy rozumieć jako zasadę ustaloną w Studium, do uwzględnienia w planach miejscowych;

3) ochronę mieszkańców przed zagrożeniami: hałasem, powodzią i zagrożeniami związanymi z osuwiskami;

4) w przypadku opracowania nowych dokumentacji z zakresu osuwisk i zagrożeń powodziowych - należy, w zależności od przewidywanych ograniczeń bądź zmian dla kierunku zagospodarowania przyjętego w Studium: dokonać stosownych zmian w studium albo (jeżeli nie stwierdzi się takiej potrzeby) wprowadzić ograniczenia i zmiany do planów miejscowych (bez zmiany Studium).

Wprowadzenie ograniczeń zabudowy na terenach potencjalnie zagrożonych ruchami masowymi ziemi stanowi realizację obowiązku ochrony życia, zdrowia oraz mienia.

Oznaczenie osuwiska w części graficznej planu nie musi być poprzedzone indywidualnymi badaniami dla każdej działki, jeżeli wynika z dostępnych opracowań specjalistycznych, materiałów geologicznych, danych publicznych lub analiz wykonanych na potrzeby sporządzenia planu. Tego rodzaju regulacje są powszechnie stosowane w praktyce planistycznej i znajdują oparcie w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska i prawa budowlanego. Brak analogicznych ograniczeń w planie z 2016 r. nie oznacza, że ich wprowadzenie w nowym planie jest

niedopuszczalne. Nowe ustalenia mogą wynikać z aktualizacji wiedzy o terenie.

Opracowanie ekofizjograficzne sporządzane na potrzeby planu miejscowego ma charakter opracowania syntetycznego, opartego na dostępnych materiałach, danych archiwalnych, mapach oraz - w miarę potrzeb - wizjach terenowych. Przepisy nie wprowadzają bezwzględnego obowiązku przeprowadzania szczegółowych badań terenowych (np. badań geotechnicznych) dla każdej nieruchomości objętej planem.

Wyjaśniono, że na podstawie opracowania pn. Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi (MOTZ) w skali 1:10000 PIG-PIB, Kraków 2024 obszar objęty planem położony jest w rejonie, gdzie występują tereny zagrożone ruchami masowymi oraz osuwiska okresowo - aktywne, nieaktywne. Opracowanie to zostało wykonane w ramach projektu "System Osłony Przeciwosuwiskowej SOPO, etap III - kartowanie i wykonywanie map osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla obszaru Karpat polskich (25% powierzchni) i wybranych obszarów Polski pozakarpackiej oraz monitorowanie wybranych osuwisk wraz z opracowaniem prognozowania zagrożeń osuwiskowych w Karpatach".

W wyniku prac inwentaryzacyjnych na terenie gminy Michałowice wyznaczono 32 (w tym 3 na granicy z sąsiednią gminą Zielonki) osuwiska oraz 15 terenów zagrożonych wystąpieniem ruchów masowych. Większość osuwisk to formy okresowo aktywne (16), jedenaście nie wykazuje aktywności, a cztery mają dwie strefy aktywności (3 okresowo aktywne i nieaktywne oraz 1 aktywne i okresowo aktywne). Łączna powierzchnia osuwisk wynosi ok. 49,59 ha, co stanowi ok. 0,97 % gminy. Osuwiska rozmieszone są mniej więcej równomiernie w obszarze gminy, jednak zdecydowana ich większość zlokalizowana jest w obszarze skarp przykorytowych. Osuwiska znajdują się głównie w obszarach niezabudowanych.

W obszarze Michałowice Zachód występuje 14 osuwisk oraz 10 terenów zagrożonych wystąpieniem ruchów masowych. W obszarach tych nie wprowadzano nowych terenów do zabudowy i pozostawiono zasięgi terenów z planów obowiązujących.

W planie dla osuwisk i terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych wprowadzono następujące ustalenia:

- dopuszczono budownictwo mieszkaniowe, usługowe i zagrodowe oraz budowę i rozbudowę dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w zasięgu osuwisk nieaktywnych, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, ze szczególnym rozpoznaniem czy planowana inwestycja nie naruszy równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska,

- zakaz wprowadzania zmian ukształtowania terenu oraz nasypywania gruntu, na terenach osuwisk i terenach zagrożonych występowaniem osuwisk (w tym strefach buforowych), z wyjątkiem przypadków dotyczących prac ziemnych związanych z inwestycjami, na których realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonano zgłoszenia lub uzyskano decyzję administracyjną,

- zakaz rozsączania wód opadowych w gruncie,

- nakaz odprowadzania wód opadowych w sposób zorganizowany tj. do rowu, cieku lub kanalizacji opadowej,

- dopuszcza się zastosowanie szczelnych zbiorników wybieralnych dla wód opadowych, przy jednoczesnym wskazaniu odbiornika na wypadek przepełnienia;

- zakaz lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków.

Powyższe wyjaśnienia dotyczące m.in. zagrożeń wynikających z przepisów odrębnych wskazują na zasadność zastosowania w planie miejscowym regulacji m.in. wymagających zwiększenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki, w celu zapobiegania dogęszczaniu zabudowy w miejscach zagrożonych.

Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy, polegający na rzekomo niewłaściwym rozpatrzeniu uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez brak należytego uzasadnienia. Uwagi zostały rozpatrzone zgodnie z procedurą ustawową. Zakres uzasadnienia rozstrzygnięcia uwag ma charakter ograniczony. Brak szczegółowego, rozbudowanego uzasadnienia dla każdej uwagi nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, jeżeli z dokumentacji planistycznej wynika tok rozumowania organu.

Na rozprawie Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 512/26 oraz II SA/Kr 513/26 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr 512/26, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ocenę legalności zaskarżonej uchwały rozpocząć zatem należało od procedury uchwalenia planu miejscowego. Czynności poprzedzające podjęcie spornej uchwały zostały udokumentowane w przedstawionych sądowi aktach planistycznych.

Procedurę rozpoczęto uchwałą nr XXXVI/284/2021 Rady Gminy Michałowice z dnia 8 lipca 2021 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszarów: "Gmina Michałowice Zachód", "Gmina Michałowice Północ", "Gmina Michałowice Południe." Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu i jest on sporządzony w taki sposób, że na jego podstawie można jednoznacznie określić granice obszaru przyszłego planu miejscowego.

Po zainicjowaniu procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne czynności, które doprowadziły do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego.

Kolejno, zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. podano do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do sporządzania planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz możliwości składania wniosków (vide: ogłoszenia obwieszczeniem, w prasie miejscowej, w Biuletynie Informacji Publicznej). O przystąpieniu do sporządzania planu zawiadomiono instytucje i organy, zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Skierowano wniosek o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozach oddziaływania na środowisko do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie.

Do planu zostały złożone wnioski. Akta planistyczne zawierają wykaz złożonych wniosków oraz sposób ich rozpatrzenia.

Przeprowadzono wymagane ustawą współdziałanie, tj. na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wystąpiono o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu przez właściwe organy i instytucje. W aktach planistycznych zalegają pisemne odpowiedzi udzielone m.in. przez Zarząd Województwa Małopolskiego, Zarząd Powiatu, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego, Wojewódzki Sztab Wojskowy w Krakowie, Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie. Sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prognozę oddziaływania na środowisko.

Przeprowadzono również wymagane przez art. 17 pkt 11 u.p.z.p. konsultacje społeczne, w toku których zapewniono możliwość zgłoszenia uwag, zorganizowano spotkanie otwarte w sprawie projektu planu i dyżur projektanta. O czynnościach tych ogłoszono w prasie, na tablicy ogłoszeń, a także w Biuletynie Informacji Publicznej (vide: ogłoszenia z 14 kwietnia 2025 r.). W aktach planistycznych zalegają dowody potwierdzające przeprowadzenie konsultacji społecznych: protokół z dyskusji publicznej w dniu 6 maja 2025 r., z którego wynika, że zaprezentowano projekt planu przez zespół autorski i udzielono odpowiedzi na pytania dot. przeznaczenia działek prywatnych. Następnie dokonano ponownego wyłożenia projektu planu, o czym obwieszczono w dniu 5 grudnia 2025 r. W dniu 16 grudnia 2025 r. przeprowadzono ponowną dyskusję publiczną, co wynika z protokołu.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły należycie czynności planistyczne poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały. W szczególności, mając na względzie zarzuty skargi, należy zaakcentować, że rozpatrzono zgłoszone uwagi, w tym uwagę skarżących. Pod pozycją 48 wskazano, że uwaga ta nie została uwzględniona. W wyjaśnieniu wskazano, że "ustalenia dotyczące minimalnej powierzchni działek, liczby budynków na jednej działce czy liczny miejsc do parkowania mają zasadniczy wpływ na kszrtałtowanie przestrzeni oraz poprawy jakości życia. Tym samym nie uwzględnia się zmian mających negatywny wpływ na ład przestrzenny. Ustalenia projektu planu dotyczące zagrożeń osuwiskowych spełniają wymogi u.p.z.p."

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują obowiązku sporządzania uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi do projektu planu w formie i zakresie odpowiadającym uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Prawidłowo sporządzona dokumentacja planistyczna powinna pozwalać na odtworzenie przyczyn, dla których poszczególne uwagi nie zostały uwzględnione. Nie jest przy tym konieczne obszerne odnoszenie się do każdego argumentu podniesionego przez autora uwagi. Wystarczające jest takie przedstawienie stanowiska organu, które pozwala zidentyfikować zasadniczą przyczynę nieuwzględnienia żądania oraz zweryfikować, czy uwaga została rzeczywiście poddana ocenie merytorycznej. Powyższe założenia zdaniem Sądu zostały spełnione.

Tym samym, zdaniem Sądu, niezasadny okazał się zarzut nawiązujący do procedury uchwalania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Czynności proceduralne przeprowadzono w sposób zgodny z prawem, we właściwej kolejności, z udziałem właściwych organów.

W dalszej kolejności Sąd zbadał czy doszło do naruszenia zasad sporządzania planu.

Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji). Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Badając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarżona uchwała nie narusza zasad sporządzania planu.

Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu oparty był na trzech zasadniczych zarzutach: bezpodstawnym oznaczeniu części działki skarżących jako teren osuwiskowy, co ogranicza możliwości jej zabudowy, wyznaczeniu minimalnej wielkości nowo wydzielanych działek, wprowadzeniu zasady jednego budynku na jednej działce oraz naruszeniu procedury planistycznej poprzez niewłaściwe rozpatrzenie uwag do planu (który to zarzut został rozpatrzony powyżej).

Działka skarżących zgodnie z zaskarżonym planem objęta jest następującymi ustaleniami: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol F.2MN.20), publiczna droga główna ruchu przyśpieszonego (symbol KDGP), osuwisko aktywne okresowo wraz ze strefą buforową, granica zalegania GZWP Nr 409 Niecka Miechowska, otulina Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie.

Jeżeli chodzi o ograniczenie możliwości inwestycyjnych skarżących poprzez objęcie części ich działki oznaczeniem osuwiska aktywnego okresowo otoczonego strefą buforową, to należy przytoczyć adekwatne postanowienia uchwały planistycznej.

Zgodnie z § 8 pkt 14 uchwały, obszar objęty planem położony jest w rejonie, gdzie występują tereny zagrożone ruchami masowymi oraz osuwiska okresowo - aktywne, nieaktywne, zarejestrowane w ramach projektu "System Osłony Przeciwosuwiskowej SOPO", wykazane w kartach rejestracyjnych oraz na mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi, dla których obowiązują ustalenia zawarte w ust. 15.

§ 8 ust. 15 uchwały z kolei stanowi:

"Na rysunku planu wskazuje się:

a) osuwiska okresowo - aktywne, nieaktywne - tereny nienadające się pod lokalizację budownictwa, z możliwością dopuszczenia budownictwa mieszkaniowego i usługowego i zagrodowego, oraz budowy i rozbudowy dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w zasięgu osuwisk nieaktywnych, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, ze szczególnym rozpoznaniem czy planowana inwestycja nie naruszy równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska,

b) strefy buforowe - strefy wokół osuwisk, w szczególności wokół tylnych (głównych) skarp osuwiskowych, gdzie w wyniku rozwoju osuwiska tereny położone na obrzeżach osuwiska (w szczególności powyżej progów) mogą zostać objęte procesami osuwiskowymi; strefy buforowe, należące do terenów zagrożonych, wynoszą od 10 m do 20 m i zależą od wysokości skarpy osuwiskowej, zgodnie z karatami rejestracyjnymi lub kartami dokumentacyjnymi osuwiska, w granicach których dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych oraz budowę i rozbudowę dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, ze szczególnym rozpoznaniem czy planowana inwestycja nie naruszy równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska".

Z powyższych postanowień wynika, że część działki skarżących, która zajęta jest przez osuwisko okresowo aktywne nie nadaje się pod lokalizację budownictwa i nie istnieje na niej możliwość dopuszczenia budownictwa. Możliwość taka natomiast istnieje w obrębie strefy buforowej.

Kontrolując powyższe ograniczenia z zapisami studium należy wskazać, że w pkt 10.2.3. dotyczącym Ochrony przed obszarami narażonymi na osuwanie się mas ziemnych wskazano:

"Na obszarze gminy według katalogu osuwisk Państwowego Instytutu Geologicznego znajdują się dwa niewielkie udokumentowane obszary zagrożone osuwaniem się mas ziemnych: w Książniczkach oraz w Raciborowicach.

Ponadto na terenie gminy znajdują się obszary predysponowane do występowania ruchów osuwiskowych.

Celem zapewnienia warunków ochrony przed osuwiskami ustalenia polityki przestrzennej obejmują działania:

- stałego monitoringu osuwisk oraz obszarów predysponowanych do występowania ruchów osuwiskowych,

- rejestracji nowopowstałych osuwisk,

- zakaz wyznaczania nowych obszarów zabudowy w terenach, na których występują udokumentowane osuwiska,

- w obszarach predysponowanych do występowania ruchów osuwiskowych w przypadku projektowania inwestycji w celu prawidłowego określenia przydatności gruntów na potrzeby budowy przedmiotowego przedsięwzięcia należy wykonać dokumentację geotechniczną zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnieniu zawartych w nich zaleceń,

- w planie miejscowym należy wprowadzić regulacje dotyczące nieuprawnionego nasypywania mas ziemi mogących spowodować naruszenie istniejących stosunków wodnych lub powstawanie osuwisk,

- na etapie sporządzania planu miejscowego należy określić warunki dla lokalizacji nowej zabudowy uwzględniające ukształtowanie terenu, wysokość, nachylenie stoków, a ponadto sposób odwodnienia skarp."

Dodatkowo, w pkt 9.1 ustalającym zasady oceny zgodności projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium wskazano:

"h) w przypadku opracowania nowych dokumentacji z zakresu osuwisk i zagrożeń powodziowych – należy, w zależności od przewidywanych ograniczeń bądź zmian dla kierunku zagospodarowania przyjętego w Studium: dokonać stosownych zmian w studium albo (jeżeli nie stwierdzi się takiej potrzeby) wprowadzić ograniczenia i zmiany do planów miejscowych (bez zmiany Studium)."

Z powyższego wynika, że już na etapie sporządzania studium wiedziano o osuwiskowym charakterze terenu gminy, a z załącznika graficznego wynika, że już wtedy działka skarżących była oznaczona jako osuwiskowa. Jednocześnie studium upoważniło na przyszłość do wprowadzania nowych ograniczeń bądź zmian zagospodarowania w razie opracowania nowej dokumentacji osuwiskowej – nawet bez zmiany studium. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W trakcie procedury planistycznej, w 2025 r. gmina uzyskała od Starosty Krakowskiego informację, że na podstawie opracowania pn. Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi (MOTZ) w skali 1:10000 PIG-PIB, Kraków 2024 obszar objęty planem położony jest w rejonie, gdzie występują tereny zagrożone ruchami masowymi oraz osuwiska okresowo - aktywne, nieaktywne. Opracowanie to zostało wykonane w ramach projektu "System Osłony Przeciwosuwiskowej SOPO, etap III - kartowanie i wykonywanie map osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla obszaru Karpat polskich (25% powierzchni) i wybranych obszarów Polski pozakarpackiej oraz monitorowanie wybranych osuwisk wraz z opracowaniem prognozowania zagrożeń osuwiskowych w Karpatach".

W wyniku prac inwentaryzacyjnych na terenie gminy wyznaczono w obszarze Michałowice Zachód 14 osuwisk oraz 10 terenów zagrożonych wystąpieniem ruchów masowych.

W świetle powyższego organ planistyczny miał nie tylko prawo, ale obowiązek wprowadzenia odpowiednich uregulowań w nowo tworzonej uchwale, uwzględniających aktualne dane.

Skarżący zarzucali, że oznaczenie osuwiska na ich działce miało charakter arbitralny i nie było poparte wystarczającymi badaniami. Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem "powyższe dane, a w szczególności opublikowane mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi stanowią wystarczającą podstawę do wprowadzenia adekwatnych postanowień planistycznych, bowiem – co znajduje ugruntowanie w orzecznictwie – stanowią materiały planistyczne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587). Stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia materiały planistyczne to opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego. Jednocześnie przepisy z zakresu planowania, jak również przepisy odrębne nie wymagają, aby jako materiały planistyczne były przewidziane dokumenty geologiczno-inżynierskie, o których mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 Prawo geologiczne i górnicze. (...) Nie jest wymagane, aby został opracowany odrębny dokument geologiczny w ramach procedury planistycznej. Jakiego rodzaju dokumenty muszą być opracowane w trakcie tej procedury wynika zarówno z u.p.z.p., jak i przepisów odrębnych. Choćby obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i prognozy finansowej (art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p.) w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Nie wynika natomiast z tych przepisów obowiązek odrębnego przeprowadzenia w trakcie procedury planistycznej owego rozpoznania geologicznego – jako odrębnego dokumentu". (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 966/24 i II OSK 798/25).

Mijali się zatem z prawdą skarżący mówiąc o "rzekomym osuwisku". Osuwisko jest jak najbardziej realne, istnienie ruchów masowych na terenie gminy było udokumentowane już w studium, a dokładne mapy i rejestry sporządzone w 2024 r. potwierdziły to zjawisko i dodatkowo je skonkretyzowało, określając rodzaj występujących osuwisk, które w przypadku działki skarżących ma charakter okresowo aktywny.

Oddaleniu podlegał również zarzut wprowadzenia ograniczeń w zabudowie związanych z osuwiskowym charakterem działki bez przeprowadzenia aktualnych, kompleksowych badań i pomiarów terenowych. Jak wynika z powyższego orzecznictwa, przepisy z zakresu planowania przestrzennego ani przepisy odrębne nie nakładają obowiązku sporządzenia w toku procedury planistycznej odrębnego dokumentu geologiczno-inżynierskiego dla poszczególnych nieruchomości. Dla rozpoznania występowania osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi wystarczające mogą być w szczególności aktualne mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi, objaśnienia do tych map, karty rejestracyjne osuwisk i terenów zagrożonych oraz dane zawarte w prowadzonym na podstawie art. 110a ust. 1 Prawa ochrony środowiska rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi.

Podsumowując, w następstwie udostępnionych aktualnych map osuwisk i ewidencji osuwisk, organ miał podstawy do wprowadzenia na ich podstawie adekwatnych oznaczeń na załączniku graficznym do uchwały, a także – w przypadku działki skarżących – do objęcia jej zakazem inwestycji w części zajętej osuwiskiem. Jak wskazano powyżej, na części tej działki zarejestrowano bowiem osuwisko aktywne, które jak wskazał organ – nie nadaje się pod lokalizację budownictwa.

W cyt. studium wprowadzono natomiast zapis upoważniający organ planistyczny do wprowadzania zmian w przeznaczeniu działki oraz ograniczeń "w przypadku opracowania nowych dokumentacji z zakresu osuwisk", co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego, w przedmiotowym zakresie Sąd nie dostrzegł sprzeczności z zapisami studium.

Owszem, w pkt 10.3.2 studium celem zapewnienia warunków ochrony przez osuwiskami wskazano, że w obszarach predysponowanych do występowania ruchów osuwiskowych w przypadku projektowania inwestycji w celu prawidłowego określenia przydatności gruntów na potrzeby budowy przedmiotowego przedsięwzięcia należy wykonać dokumentację geotechniczną zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnieniu zawartych w nich zaleceń. Powyższy zapis dotyczy jednak terenów, które nadają się do zainwestowania, określonych mianem "predysponowanych do występowania ruchów masowych". Konsekwentnie wskazano w uchwale planistycznej, że lokalizacja budownictwa może być dopuszczona na terenie osuwisk nieaktywnych oraz w obszarze strefy buforowej pod warunkiem przeprowadzenia rozpoznania, czy planowana inwestycja nie naruszy równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska. Tymczasem w przypadku działki skarżących mamy do czynienia z aktywnym osuwiskiem, dlatego wprowadzenie zakazu budowy na tym terenie nie jest w tym zakresie sprzeczne ze studium, lecz stanowi jego racjonalne uszczegółowienie na etapie planu miejscowego. Rozwiązanie takie jest uzasadnioną i powszechnie przyjmowaną praktyką planistyczną, mającą na celu przede wszystkim ograniczenie zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi, ochronę mienia oraz zapobieganie zwiększaniu ryzyka uruchomienia lub intensyfikacji ruchów masowych ziemi.

Na terenach aktywnych osuwisk możliwość realizacji nowej zabudowy musi być oceniana ze szczególną ostrożnością, gdyż sama ingerencja budowlana, w tym wykonywanie wykopów, fundamentów, dróg dojazdowych, sieci uzbrojenia czy zmiana stosunków wodnych, może prowadzić do dalszego naruszenia stateczności gruntu. W tych warunkach ustanowienie zakazu zabudowy nie może być traktowane jako arbitralne ograniczenie prawa własności, lecz jako środek pozostający w bezpośrednim związku z obiektywnymi właściwościami terenu i służący realizacji wartości chronionych w procesie planowania przestrzennego.

Jeżeli chodzi o wielkość nowopowstałych działek, to zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały planistycznej, który ma zastosowanie dla działki skarżących, "dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1.MN, 2MN powierzchnia działki budowlanej wynosi nie mniej niż 1000 m2."

Skarżący zarzucali bezpodstawne zmniejszenie minimalnej wielkości działek w stosunku do uregulowań obowiązujących w uprzednio obowiązującym planie. Organ w odpowiedzi argumentował, że również w poprzednim planie wielkość działki wynosząca 1000 m2 stanowiła zasadę planistyczną, nie mniej jednak należy przede wszystkim podkreślić, że przyjęcie rozumowania zawartego w skardze prowadziłoby do absurdu, sprowadzałoby się bowiem do niemożliwości jakiejkolwiek zmiany planu miejscowego. Przepisy nie znają zasady zgodności nowo uchwalanego planu miejscowego z uchylaną uchwałą, kluczową zasadą, jak wskazano powyżej jest natomiast zasada zgodności ze Studium uwarunkowań, a takiej sprzeczności Sąd w rozważanej kwestii się nie dopatrzył.

W pkt 1.3.2.1 Studium, w rozdziale Przeznaczenie terenów oraz standardy ich zagospodarowania, dla obszarów przeznaczonych dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określono następujące parametry i wskaźniki:

"minimalna wielkość nowowydzielanych działek:

- dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 1000 m2,

- dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej - 800 m2,

- dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym – 500 m2".

Wprowadzenie minimalnej wielkości nowowydzielanych działek 1000 m2 nie jest zatem sprzeczne ze Studium, mieszcząc się we wskazanych tam widełkach. Wprawdzie uregulowanie planistyczne uniemożliwia wydzielenie działki o wielkości 800 m2 dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, jednak w tym miejscu należy mieć na względzie, że zgodność ze studium nie oznacza dosłownego przeniesienia do planu zawartych w nim uregulowań. Z założenia bowiem ustalenia zawarte w Studium mają charakter ramowy i elastyczny. Studium z natury rzeczy określa założenia i kierunki polityki przestrzennej w sposób bardziej ogólny, pozostawiając organowi planistycznemu możliwość ich doprecyzowania na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wprost stanowią o tym z resztą postanowienia samego analizowanego Studium, które w pkt 9.1 lit. d wprowadzającego "Zasady oceny zgodności projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium" stanowi:

"d) w zakresie parametrów i wskaźników dla zabudowy:

Studium określiło dla poszczególnych obszarów podstawowe parametry i wskaźniki zabudowy, t.j.: wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wysokość zabudowy, minimalną wielkość nowowydzielanych działek. Wielkości te należy rozumieć jako zasadę ustaloną w Studium, do uwzględnienia w planach miejscowych. Dopuszcza się zmianę tych parametrów i wskaźników w trakcie sporządzania planów miejscowych, jeżeli jest to uzasadnione istniejącym zainwestowaniem, podziałami geodezyjnymi i charakterem istniejącej zabudowy oraz ewentualnie innymi okolicznościami. Na etapie planu miejscowego korekta wskaźników i parametrów może polegać m.in. na ich uszczegółowieniu w stosunku do wielkości przyjętych w Studium (np. w obszarze danego sołectwa mogą zostać wyznaczone różne wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej dla terenów o identycznym przeznaczeniu, ale o innych uwarunkowaniach terenowych, podobnie zróżnicowane mogą zostać minimalne powierzchnie dla nowowydzielanych działek). Wprowadzenie tego typu zmian i uszczegółowień w planach miejscowych jest możliwe pod warunkiem, że w trakcie sporządzania planu wystąpią okoliczności uzasadniające ich dokonanie (np. szczegółowe analizy problemowe, wnioski do planu, wyniki konsultacji społecznych itp.). Dokonane w planach miejscowych zmiany wskaźników i parametrów dla zabudowy, określonych w Studium muszą być dokonane po analizach i przedstawione w uzasadnieniu do uchwały o planie, stanowiącym integralną część dokumentacji planistycznej".

Powyższe uregulowanie jest zgodne z ugruntowaną linią orzeczniczą, która podkreśla, że wskaźniki studium mają charakter orientacyjny i mogą być uszczegółowiane w planach miejscowych stosownie do uwarunkowań konkretnego terenu (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 86/24 oraz z dnia 5 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 2077/23). W innym z orzeczeń wskazano, że "parametry zabudowy określone w studium są z reguły parametrami maksymalnymi. Tak jest też w niniejszym przypadku. Niewątpliwie studium cechuje się większym stopniem ogólności, a doprecyzowanie poszczególnych parametrów w odniesieniu do konkretnych terenów następuje na etapie uchwalania planu miejscowego. Nie można przyjąć, że rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zobligowana jest do każdorazowego przyjęcia maksymalnych parametrów wynikających ze studium. Przeciwnie - w ramach władztwa planistycznego ma możliwość wprowadzenia pewnych ograniczeń z uwagi na istniejące lokalnie uwarunkowania" (wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1083/23). NSA tłumaczył również, że "skoro plan miejscowy musi uwzględniać, obok studium, także wymagania wynikające z przepisów odrębnych i uzgodnień, to nie można uznać, że samo przyjęcie niższej wysokości, niż wskazana jako maksymalna w studium, stanowi niezgodność w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ograniczenie wysokości należy też widzieć w kontekście kierunków studium, które w tej części miasta kładzie nacisk na kształtowanie reprezentacyjnego centrum, ochronę wartości urbanistycznych i kompozycję przestrzenną w rejonie dworca kolejowego" (wyrok NSA z 5 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 2077/23).

Podsumowując, skoro w studium minimalna wielkość nowowydzielanych działek oscylowała w granicach 800-1000 m2, to nie można uznać, że określenie tej wielkości w górnej granicy przewidzianych w studium widełek jest nadużyciem władztwa planistycznego. Wręcz przeciwnie, rozwiązanie takie mieści się w granicach wyznaczonych przez studium i stanowi realizację obowiązku gminy polegającego na dostosowaniu szczegółowych ustaleń planu miejscowego do przyjętych wcześniej kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie zaistniały zdaniem Sądu obiektywne przesłanki do wprowadzenia wielkości działek w maksymalnej wielkości. Mamy bowiem do czynienia z terenem osuwiskowym, bezpośrednio sąsiadującym z osuwiskiem aktywnym (o czym była mowa powyżej). Z tego względu rozgęszczenie zabudowy jest rozwiązaniem racjonalnym z punktu widzenia bezpieczeństwa zagospodarowania terenu i ograniczenia intensywności ingerencji budowlanej w obszarze o niekorzystnych uwarunkowaniach geologicznych. Przyjęcie większej minimalnej powierzchni działek prowadzi bowiem do ograniczenia liczby potencjalnych inwestycji, a w konsekwencji także skali robót ziemnych, obciążeń gruntu oraz przekształceń mogących oddziaływać na stateczność terenu.

Rada gminy była zatem uprawniona do wyboru konkretnej wartości mieszczącej się w przedziale przewidzianym w studium, a o przekroczeniu granic władztwa planistycznego, czy zasady proporcjonalności nie świadczy, to, że przyjęta regulacja jest niekorzystna dla właścicieli nieruchomości.

Zdaniem Sądu również wprowadzenie w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. f planu zasady lokalizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej pozostaje zgodne z ustaleniami Studium. W pkt 1.3.2.1 Studium wprost wskazano bowiem, że w planach miejscowych należy uszczegółowić warunki lokalizacji zabudowy w celu przeciwdziałania zaburzeniom ładu przestrzennego, a jako jedną z zalecanych form, podlegających analizie i ewentualnemu wdrożeniu, wymieniono zasadę "jeden dom na jednej działce" – zarówno dla obszaru całej gminy, jak i jej poszczególnych rejonów.

Nie sposób zatem podzielić stanowiska, że zakwestionowane ustalenie planu pozostaje w sprzeczności ze studium. Przeciwnie, plan miejscowy realizuje w tym zakresie wyraźnie przewidziany w studium kierunek kształtowania zabudowy. Skoro po przeprowadzeniu procedury planistycznej rada gminy zdecydowała się zasadę tę wdrożyć, to działała w ramach kierunków i możliwości wyznaczonych przez studium, a nie wbrew jego ustaleniom. Tego rodzaju uszczegółowienie ustaleń studium na etapie sporządzania planu miejscowego mieści się w istocie funkcji planu jako aktu, który przekłada ogólne kierunki polityki przestrzennej gminy na konkretne, wiążące zasady zagospodarowania terenu.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W szczególności o przekroczeniu granic władztwa planistycznego, czy też naruszeniu zasady proporcjonalności nie świadczy naruszenie interesu faktycznego skarżących, który polega na ograniczeniu ich możliwości inwestycyjnych na zakupionej działce. Skoro bowiem z aktualnych danych wynikało, że część działki skarżących znajduje się na obszarze aktywnego osuwiska, wyłączenie możliwości zabudowy tej części nieruchomości stanowiło rozwiązanie uzasadnione obiektywnymi uwarunkowaniami terenu i mieściło się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Tym bardziej, że rozwiązania tego rodzaju znajdowały oparcie w ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Ważności postanowień planu, przyjętego z zachowaniem opisanych wyżej zasad, nie mogą skutecznie podważać ani zamierzenia inwestycyjne skarżących, które wskutek uchwalenia planu uległy ograniczeniu, ani też ich wcześniejsze plany i uzgodnienia dotyczące przebiegu projektowanej drogi dojazdowej. Okoliczności te dotyczą bowiem przede wszystkim interesu faktycznego skarżących i same przez się nie przesądzają o nielegalności przyjętych rozwiązań planistycznych. Sąd zauważa przy tym, że zakaz zabudowy obejmuje jedynie część działki skarżących i nie prowadzi do całkowitego pozbawienia ich możliwości wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Jak wskazano powyżej, niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące sprzeczności postanowień zaskarżonej uchwały z wcześniejszymi regulacjami planistycznymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg.