Brak chodnika nie wystarczył do odmowy warunków zabudowy dla bloków w Łodzi

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2026 r. nr S.K.O. 4150.166.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 marca 2026 r. nr DPRG-UA-VIII.281.2026, znak: DPRG-UA-VIII.6730.240.2025 odmawiającą D.W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznym układem komunikacyjnym, z naziemnymi miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...].

Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskiem z 5 września 2025 r., uzupełnionym w dniach 10 października 2025 r. oraz 4 i 25 listopada 2025 r., D. W. zwróciła się do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Swój sprzeciw wobec zamierzenia budowlanego wnieśli mieszkańcy nieruchomości znajdujących się przy ul. [...] i ul. [...], bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działką oraz terenów przyległych. Wskazali oni m.in. na niedostateczną przepustowość drogi dojazdowej - ul. [...], możliwość naruszenia lokalnego ekosystemu przyrodniczego, ryzyko zalewania nieruchomości sąsiednich oraz niezgodność inwestycji z dotychczasowym charakterem zabudowy, jako zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności.

W dniu 2 stycznia 2026 r. organ I instancji uzyskał informację z Urzędu Miasta Łodzi - Departamentu Planowania i Rozwoju Gospodarczego Wydziału Urbanistyki i Architektury, zgodnie z którą ww. działka nr [...] jest w całości ogrodzona i w większości zagospodarowana. Dokonano jej oględzin spoza terenu nieruchomości i ustalono, że w zachodniej części działki znajduje się sad, następnie rów o długości ok. 95 m oraz staw o powierzchni ponad 2.000 m2. Po północnej stronie odnogi stawu, równoległej do ul. [...], znajdują się nasadzenia drzew i krzewów ozdobnych. W środkowej części działki znajduje się murowany budynek gospodarczy. Na wschód od ww. budynku gospodarczego rozciąga się drugi, większy sad z licznymi nasadzeniami młodych drzew, które otaczają od północy, zachodu i południa wyróżniającą się w krajobrazie grupę drzew, położoną na wysokości punktu styku granic działek nr [...], nr [...] i nr [...], tworzoną przede wszystkim przez duży okaz klonu o regularnym pokroju i obwodzie pnia z przedziału 150-200 cm oraz kilka okazów brzóz. We wschodniej części nieruchomości występują młode, luźne zadrzewienie sosnowo-brzozowe z domieszką klonu pospolitego, dębu szypułkowego i czerwonego. Zadrzewienie to stopniowo wkracza na teren porolny, porastany przez rośliny zielne z dużym udziałem nawłoci kanadyjskiej i traw. Przy północnej granicy działki (od strony ul. [...]) rośnie kilka drzew – olsza czarna, brzoza brodawkowata i dwupniowy kasztanowiec, a nieco dalej na zachód dwie młode brzozy brodawkowate i trzy stare drzewa owocowe. Na obszarze planowanej inwestycji nie występują żadne formy ochrony przyrody. W trakcie oględzin stwierdzono także kilka pospolitych gatunków zwierząt, podlegających w Polsce ścisłej lub częściowej ochronie gatunkowej (modraszka, bogatka, kret). Obszar stawu i otaczającego go szuwaru pełni funkcję siedliska, miejsca żerowania i rozrodu liczniejszej grupy zwierząt, w tym płazów, gadów i ptaków charakterystycznych dla szuwarów nadwodnych i małych zbiorników wodnych.

Następnie organ I instancji wskazał, że w toku postępowania wyznaczony został wokół terenu projektowanej inwestycji obszar analizowany, w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu, tj. 360 m, uwzględniając w nim wszystkie działki, których choćby fragment znalazł się w tym obszarze. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę urbanistyczną, w trakcie której ustalił, iż nieruchomość przy ul. [...] zlokalizowana jest na terenie osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąsiednie działki w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane budynkami mieszkalnymi, czyli w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a zatem spełniona została przesłanka dobrego sąsiedztwa. Ponadto organ ocenił, iż jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy. Jednakże wyznaczenie pozostałych parametrów zgodnie z wnioskiem inwestorki organ uznał za niemożliwe, bowiem wniosek dotyczy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zaś teren inwestycji zlokalizowany jest na osiedlu mieszkaniowym, którego zabudowę stanowią w zdecydowanej większości budynki mieszkalne jednorodzinne. Działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem również zabudowane są domami jednorodzinnymi. W związku z tym - zdaniem organu I instancji – projektowane wykorzystanie terenu znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni na obszarze analizy.

Dalej organ wskazał, że projekt decyzji został doręczony do uzgodnienia Zarządowi Dróg i Transportu w Łodzi, Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Łowiczu, Marszałkowi Województwa Łódzkiego oraz Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Łodzi. W piśmie z 9 lutego 2026 r. Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi wskazał, iż negatywnie opiniuje projekt decyzji podnosząc, że planowana inwestycja ma przylegać do pasa drogowego ul. [...], drogi publicznej, gminnej klasy D-dojazdowa. Zarządca drogi wskazał, że nie widzi możliwości obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji we wskazany sposób z uwagi na to, że o ile jezdnia ul. [...] posiada nawierzchnię z masy bitumicznej i jej parametry techniczne zapewniają dostateczny komfort dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów, to brak chodnika w pasie drogowym ww. ulicy, z uwagi na znaczące zwiększenie ruchu pojazdów i pieszych, związane z planowanym zagospodarowaniem działki nr [...], uniemożliwia bezpieczną komunikację pieszą dla obecnych i przyszłych mieszkańców ul. [...]. Planowane przedsięwzięcie będzie znacznym generatorem ruchu, zarówno na etapie budowy, jak i jego użytkowania, stąd w celu zapewnienia komfortu i bezpieczeństwa pieszym użytkownikom ul. [...] inwestor inwestycji nie drogowej powinien wybudować na koszt własny i własnym staraniem drogę dla pieszych w ww. ulicy oraz usunąć wszelkie kolizje w rejonie planowanej inwestycji – od skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] do końca istniejącej utwardzonej jezdni ul. [...]. W tym celu inwestor winien uzgodnić w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi koncepcję, a następnie projekt budowlany drogi dla pieszych na ww. odcinku, celem zawarcia stosownych porozumień z zarządcą drogi w oparciu o obowiązujące przepisy (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U.2025.889, dalej jako: "u.d.p."). Jednocześnie, z uwagi na nieregularny przebieg pasa drogowego ul. [...] oraz występującą na jego terenie zieleń wysoką, budowa drogi dla pieszych będzie wymagać uzyskania przez inwestora zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz zgody Wydziału Kształtowania Środowiska UMŁ i Zarządu Zieleni Miejskiej w zakresie rozwiązania kolizji projektowanej drogi dla pieszych z drzewami/zielenią wysoką. Zapisy zawartego porozumienia powinny zostać przywołane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w punkcie dotyczącym obsługi komunikacyjnej lub należy objąć ową decyzją również budowę drogi dla pieszych w ww. zakresie.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 12 marca 2026 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi z 2018 r. teren objęty wnioskiem znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem M2 - tereny przeznaczone pod zabudowę w strefie ogólnomiejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej. W ocenie organu, planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, teren ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto, projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, przy czym zarządca drogi wyraził negatywną opinię wobec inwestycji, a zatem warunek zgodności z przepisami odrębnymi należy uznać za niespełniony. Organ podkreślił także, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce przy ul. [...] (działka nr [...] w obrębie [...]) - funkcja wnioskowanych obiektów kontynuuje funkcję istniejącą na działkach sąsiednich. Teren inwestycji zlokalizowany jest na osiedlu mieszkaniowym, którego zabudowę stanowią w zdecydowanej większości budynki mieszkalne jednorodzinne. Działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem również zabudowane są domami jednorodzinnymi. Powyższa sytuacja oznacza, że projektowane wykorzystanie terenu znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni na obszarze analizy, dlatego parametry takie jak: maksymalna intensywność zabudowy, maksymalna nadziemna intensywność zabudowy, udział powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej - ustalono na podstawie średnich wartości z obszaru analizy, a nie na maksymalnych.

W zakresie wniosku o odrzucenie lub wstrzymanie inwestycji do czasu przeprowadzenia pełnych analiz środowiskowych, hydrologicznych, komunikacyjnych oraz urbanistycznych organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przewiduje tego typu działań. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w trybie określonym przepisami u.p.z.p., a jego celem jest ocena możliwości zagospodarowania terenu w oparciu o przesłanki ustawowe. W zakresie zagadnień środowiskowych organ wystąpił o stanowisko właściwej komórki organizacyjnej urzędu w granicach jej kompetencji, natomiast kwestie komunikacyjne oraz związane z uwarunkowaniami gruntowymi i hydrologicznymi podlegają uzgodnieniom z właściwymi organami i zarządcami infrastruktury, co stanowi standardowy element procedury administracyjnej i nie wymaga przeprowadzania odrębnych analiz na etapie ustalania warunków zabudowy. W kwestii wniosku o nieudzielenie zgód urbanistycznych i architektonicznych dla planowanej inwestycji, organ wyjaśnił, że przepisy prawa nie przewidują wydawania tego rodzaju zgód w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Na tym etapie organ dokonuje oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz ustala parametry i warunki zabudowy w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. W odniesieniu natomiast do wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej, organ podkreślił, iż przeprowadził krótkie oględziny terenu objętego wnioskiem z poziomu ul. [...], czego potwierdzeniem są zamieszczone w aktach sprawy fotografie, jednakże przepisy prawa nie nakładają obowiązku jej przeprowadzania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ dysponuje materiałem dowodowym wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, w tym dokumentacją kartograficzną oraz innymi materiałami zgromadzonymi w toku postępowania, a przeprowadzenie wizji lokalnej nie miało wpływu na ustalenia faktycznie istotne dla wydania decyzji. Odnosząc się z kolei do wniosku o dokonanie ekspertyz ekologicznych, wodnych, gruntowych oraz urbanistycznych, organ wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy sporządzana jest wyłącznie analiza urbanistyczna, jako element wymagany przepisami prawa. Pozostałe ekspertyzy, o których mowa w piśmie stron, nie są przewidziane na tym etapie postępowania i nie należą do kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W zakresie wniosku o uwzględnienie stanowiska mieszkańców oraz zorganizowanie konsultacji społecznych organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie, dotyczącym prywatnego zamierzenia inwestycyjnego i nie przewiduje przeprowadzania konsultacji społecznych. Stanowiska stron postępowania zostały jednak uwzględnione w ten sposób, że zostały włączone do akt sprawy, przeanalizowane przez organ i przytoczone w treści decyzji, a także przedstawione inwestorowi celem zajęcia stanowiska.

W dniu 3 lutego 2026 r. pełnomocnik inwestorki, złożył pismo z uwagami do projektu decyzji, w którym m.in. wnioskował o zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy do 0,78, zwiększenie udziału powierzchni zabudowy do 0,31, zwiększenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej do 90 m od strony ul. [...], zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy do 11 m, zmianę geometrii dachu na dach płaski o kącie nachylenia połaci od 0° do 25° oraz o zmianę udziału powierzchni biologicznie czynnej od 0,24 do 0,33, powołując się na występowanie ww. wartości na obszarze analizy. Po rozpatrzeniu ww. uwag organ stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany możliwych do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, zawartych w projekcie decyzji. Parametry te zostały określone w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organ pozostał na stanowisku, że projektowane wykorzystanie terenu znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni na obszarze analizy, dlatego podtrzymano możliwe do ustalenia parametry (na podstawie średnich wartości z obszaru analizy) jako jedyne możliwe do przyjęcia w świetle obowiązujących przepisów oraz zasady dobrego sąsiedztwa.

Reasumując, organ ocenił, że nie zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wobec powyższego nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez jeden z organów uzgadniających skutkuje koniecznością wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. W., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż projektowana zabudowa kontynuuje sposób zagospodarowania terenu bowiem planowana jest inwestycja mieszkaniowa, a w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Jednakże należy rozróżnić funkcję planowanej zabudowy (mieszkaniowa) oraz jej rodzaj (mieszkaniowa wielorodzinna). Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest zatem bezsprzecznie zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym, natomiast rodzaj zabudowy już nie stanowi kontynuacji. Dokumentacja zawarta w aktach potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość inwestycyjna położona jest w sąsiedztwie jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. W obszarze analizy nie odnotowano innych budynków o charakterze wielorodzinnym. Z map i części graficznej analizy wynika zatem, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze zdominowanym zabudową jednorodzinną. Stąd też należy przyjąć, że lokalizacja planowanego budynku wielorodzinnego o podanych parametrach zaburzy ład przestrzenny i naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, struktura zabudowy to typowy przykład zabudowy, w której dominuje ekstensywny sposób zagospodarowania nieruchomości w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, więc o zupełnie odmiennym charakterze. W sąsiedztwie brak jest działki lub grupy działek, które odzwierciedlałyby planowany sposób zagospodarowania nieruchomości zarówno w kontekście "struktury jednostki urbanistycznej", jak i chociaż jednego elementu tej struktury, który nawiązywałby do planowanej inwestycji - np. budynek mieszkalny wielorodzinny. Wnioskowana inwestycja nie nawiązuje zatem do istniejącej zabudowy sąsiedniej ani funkcją (brak w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), ani gabarytami i formą architektoniczną. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma to, iż nieruchomość inwestycyjna przynależy do układu urbanistycznego obejmującego zabudowę jednorodzinną i - jak wskazano powyżej - w obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek budynków wielorodzinnych. Wobec tego, zdaniem Kolegium, należało uznać, że skoro w otoczeniu bezpośrednim i dalszym przedmiotowej nieruchomości ukształtowany został zespół zabudowy jednorodzinnej, to sięganie do cech nieobecnej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej prowadziło do naruszenia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stąd Kolegium oceniło, iż w niniejszej sprawie za niedopuszczalną należało uznać inwestycję polegającą na budowie budynków wielorodzinnych zlokalizowanych wśród dominującej w okolicy zabudowy jednorodzinnej.

Kolegium zauważyło także, że dalsza analiza spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p. doprowadziła do przekonania, iż niespełniona została także przesłanka z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Bezspornie inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy ul. [...], co w przedmiotowej sprawie wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków prowadzenia danej inwestycji z zarządcą drogi. Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zadań zarządcy drogi należy m.in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jednocześnie jeżeli do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia właściwy jest ten sam organ, regulacji zawartej w art. 106 k.p.a. nie stosuje się. Powyższe nie oznacza jednak braku konieczności uzyskania w postępowaniu stanowiska zarządcy drogi jako jednostki wyspecjalizowanej, a jedynie dotyczy to formy - w tym przypadku opinii organu. Z uwagi na powyższe, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przekazany do uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi (zarządcą drogi), który pismem z dnia 9 lutego 2026, zaopiniował go negatywnie. Z uwagi na fakt, że zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje ustawowe zadania w zakresie inżynierii ruchu i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, który może powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na ww. opinię. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji. Skomunikowanie planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem, kategoria drogi, stanowią podstawowe kryterium oceny możliwości lokalizacji tej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które nie powinno być pogorszone. Jak natomiast wynika z wniosku inwestora ilość lokali w każdym planowanym budynku mieszkalnym to 63, co daje 189 wszystkich lokali mieszkalnych. Inwestor zadeklarował 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny, czyli minimum 189 pojazdów osobowych ma zostać włączonych do ruchu na ulicy [...] - drogi o szerokości około 6 m, bez chodnika, pomijając auta, które miałyby tam się pojawić w trakcie budowy samej inwestycji. Kolegium stwierdziło zatem, że skoro gwarantem bezpieczeństwa w ruchu jest droga spełniająca wymogi techniczne i posiadająca odpowiednie parametry, a zdaniem jednostki specjalistycznej obecnie droga ta tych parametrów nie spełnia, bowiem jest zbyt wąska i nie ma chodnika, to podzielić należy stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na ww. opinię. Organ podkreślił także, że - co do zasady - budowa bądź przebudowa dróg publicznych stanowi zadanie publiczne i nie może być przerzucana na podmioty prywatne, ale art. 16 u.d.p. ustanawia wyjątek od tej reguły. Zakres prac, do których zobowiązany może być inwestor na podstawie art. 16 u.d.p., zależy zatem ściśle od tego, na ile jego konkretna, zamierzona inwestycja niedrogowa wymaga budowy lub przebudowy dróg publicznych. Skoro więc nadrzędnym celem państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa społeczeństwu, to budowa osiedla mieszkaniowego przez prywatnego inwestora w sytuacji braku aktualnie wystarczającego dla planowanej inwestycji układu komunikacyjnego i wiążąca się ze zwiększonym zagrożeniem w ruchu wymaga takiej przebudowy układu drogowego. Oznacza to, że obowiązek m.in. finansowania i wykonania tego zamierzenia spoczywa na inwestorze. Kolegium podkreśliło, że gdy zarządca drogi wyraził negatywne stanowisko wobec projektu decyzji z uwagi na brak możliwości bezpiecznego włączenia do istniejącej drogi ruchu drogowego spowodowanego przedmiotową inwestycją i w uzasadnieniu wskazał, że rozwiązaniem tej sytuacji jest przebudowa drogi publicznej - inwestor miał interes w tym, by zawrzeć z zarządcą drogi umowę, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p. W przeciwnym bowiem razie nie uzyska decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ponieważ odmowa uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej prowadzi w następstwie do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej kwestii, jak wynika z materiału dowodowego, inwestor nie przedstawił żadnej propozycji, a jedynie wskazał, że wyraża wolę zawarcia umowy z zarządcą drogi regulującej budowę koniecznej drogi ale po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednakże nie wyraża zgody na obciążenie go kosztami budowy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła D. W., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego przewidujących obowiązek: działania na podstawie przepisów prawa, dokładnego zebrania oraz rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, podjęcia wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy [...] na działce nr [...] w obrębie [...], w sytuacji kiedy nie zachodzą negatywne przesłanki dla wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, a co więcej – wobec spełnienia przesłanek pozytywnych – organ I instancji zobligowany był wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, czego zaniechał;

2. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. przez dokonanie błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co uniemożliwiałoby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a to z uwagi na fakt, iż - w ocenie organu - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz, że w obszarze analizy urbanistycznej nie odnotowano innych budynków o charakterze wielorodzinnym, w sytuacji kiedy stanowisko organu w tym zakresie jest całkowicie błędne i pozostaje w oczywistej sprzeczności z rzeczywistym stanem zagospodarowania terenu i treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, albowiem w obrębie obszaru poddanego analizie urbanistycznej na terenie nieruchomości gruntowych o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne o charakterze wielorodzinnym, zaś na terenie działek o nr [...] oraz [...] aktualnie realizowane są przedsięwzięcia budowlane obejmujące tego rodzaju zabudowę, a co za tym idzie warunek tzw. dobrego sąsiedztwa należy uznać za spełniony;

3. prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, iż negatywne stanowisko Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi wyrażone w piśmie z dnia 9 lutego 2026 r. stanowiło samodzielną i wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pomimo iż dokument ten nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie, w konsekwencji organ w sposób nieuprawniony nadał temu stanowisku walor rozstrzygający dla wyniku sprawy, utożsamiając je z przesłanką materialnoprawną odmowy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości stanowi ono wyłącznie element procedury uzgodnieniowej, który podlega ocenie w ramach całokształtu materiału dowodowego i nie zastępuje samodzielnego rozstrzygnięcia organu, a prawidłowa analiza organu w tym zakresie winna prowadzić do wniosku, iż planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie ul. [...], a zatem nie ma konieczności przebudowy układu drogowego (chodnika dla pieszych);

4. prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż to po stronie skarżącej zachodzi obowiązek przeprowadzenia przebudowy układu drogowego celem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie ul. [...] i poniesienia kosztów tejże przebudowy, w sytuacji kiedy obowiązek ten ciąży na zarządcy drogi publicznej.

- które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, jako że przy prawidłowej wykładni ww. przepisów prawa procesowego i materialnego organ winien dojść do przekonania, że wobec spełnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji organ I instancji był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego, a wobec zaniechania takiego działania ze strony organu I instancji, w toku postępowania odwoławczego organ - wobec wadliwości zaskarżonej decyzji - powinien był uchylić ją i wyeliminować z obrotu prawnego albo orzec co do istoty sprawy ustalając warunki zabudowy dla inwestycji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostaje ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 marca 2026 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznym układem komunikacyjnym, z naziemnymi miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...].

W takiej sytuacji należy zauważyć, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r., pomimo że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez skarżącą w dniu 5 września 2025 r. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), dalej jako "ustawa zmieniająca", do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (pkt 1) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. po zmianie (pkt 2). W takiej sytuacji należy skonstatować, że na terenie Miasta Łodzi obowiązuje aktualnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, wprowadzone uchwałą nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zmienioną uchwałą nr Vl/215/19 z dnia 6 marca 2019 r.

Zgodnie zatem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r., w związku z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nich przesłanki. Jednocześnie organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli jest ono zgodne z przepisami prawa, a więc spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., II OSK 195/18; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnicze znaczenie wśród ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji ma poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przepis ten warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy istnieniem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To zaś oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przeniesienie powyższych uwag na grunt badanej sprawy oznacza, że organ I instancji właściwie wyznaczył obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu tego terenu, tj. 360 m oraz trafnie, stosując się do aktualnego stanowiska judykatury, uwzględnił w całości działki, których choćby fragment znalazł się w obszarze analizowanym. Jednocześnie w części graficznej analizy wyraźnie zaznaczono granice obszaru analizowanego.

Należy dalej podkreślić, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Powinno z niej jednoznacznie wynikać, jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym, bowiem wyniki analizy (zarówno część tekstowa, jak i graficzna) stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy.

Podejmując się oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w badanej sprawie należy przyznać rację skarżącej, iż organy w sposób błędny wskazały, że w obszarze analizowanym nie ma choćby jednego budynku o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Wypada skonstatować, że budynki o takiej funkcji znajdują się na działkach wymienionych w skardze, co jasno wynika z tabeli znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 196 i nast.). Na uwagę zasługuje chociażby działka nr [...], na której znajdują się trzy budynki mieszkalne wielorodzinne o 3 kondygnacjach nadziemnych oraz działka nr [...], na której znajduje się jeden budynek mieszkalny wielorodzinny o 4 kondygnacjach, w tym 3 nadziemnych. Działki te, znajdując się w obszarze analizowanym, położone są w bliskiej odległości od terenu projektowanej inwestycji, bowiem przy ul. [...], a zatem od ul. [...] oddziela je jedynie ul. [...]. W takiej sytuacji należy odwołać się do ugruntowanego stanowiska judykatury wskazującego, że w sytuacji gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nieuprawnione jest natomiast przeciwstawianie sobie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej przy ocenie spełnienia ww. zasady kontynuacji. Powyższe formy zabudowy stanowią zabudowę mieszkaniową, tj. pełniąc jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru (vide: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2025 r., II OSK 117/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zaakcentować, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, w tym także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wobec jednoznacznego skonstatowania w decyzjach obu instancji, iż projektowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji istniejącej na analizowanym obszarze, powinnością organu było ustalenie dalszych parametrów charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej analizowanego terenu i skonfrontowanie ich z wielkościami wskazanymi we wniosku inwestorki, ukształtowanymi ostatecznie w piśmie z 3 lutego 2026 r., w którym pełnomocnik inwestorki domagał się "maksymalizacji" niektórych parametrów zabudowy, w tym m.in.: intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu i powierzchni biologicznie czynnej. Powyższe okoliczności sprawy nie wynikają natomiast z treści kwestionowanych decyzji. Organ I instancji wskazał jedynie, że możliwe jest wyznaczenie dla projektowanej inwestycji linii zabudowy, ale niemożliwe jest już wyznaczenie pozostałych parametrów zgodnie z wnioskiem inwestorki. Przy czym organ uznał to za niemożliwe nie dlatego, że nastąpił rozdźwięk pomiędzy ustalonymi w analizie parametrami a oczekiwaniami co do projektowanej zabudowy wyrażonym przez inwestorkę, lecz z uwagi na to, że wniosek dotyczy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zaś teren inwestycji zlokalizowany jest na osiedlu mieszkaniowym, którego zabudowę stanowią w zdecydowanej większości budynki mieszkalne jednorodzinnego. Organ odwoławczy z kolei do kwestii konkretnych dysproporcji pomiędzy parametrami projektowanej i istniejącej zabudowy w ogóle nie nawiązał, odnosząc się jedynie do kwestii maksymalizacji parametrów nowej zabudowy określonych w ww. piśmie z 3 lutego 2026 r. W tym zakresie organ wskazał, iż pozostaje na stanowisku, że projektowane wykorzystanie terenu znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni na obszarze analizy, dlatego też podtrzymał możliwe do ustalenia parametry na podstawie średnich wartości z obszaru analizy, jako jedyne możliwe do przyjęcia w świetle obowiązujących przepisów oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Przy czym organ ten również nie wskazał jakie konkretnie są to parametry i w jakim zakresie przekracza je wniosek inwestorki. Organ nie podał również powodów odnoszących się konkretnie do poszczególnych parametrów zabudowy, które miałyby przemawiać za brakiem możliwości ich maksymalizacji, stosownie do ww. pisma z 3 lutego 2026 r. Powyższe prowadzi do wniosku, iż uzasadnienia kwestionowanych decyzji nie odpowiadają treści art. 107 § 3 k.p.a. i naruszają zasadę przekonywania wskazaną w art. 11 k.p.a. Motywy decyzji nie wyjaśniają należycie przesłanek, którymi kierowały się organy przy załatwieniu sprawy.

Wypada także dostrzec, że z uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji nie wynika jasno, co jest zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem z jednej strony organy konstatują spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji terenu i okoliczność tę wyraźnie deklarują w motywach decyzji, a jednocześnie wskazują na brak zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym, jako na powód wydania decyzji odmownej. Trafnie skarżąca wskazuje również w tym zakresie na naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. skoro uzasadnienia obu decyzji wydanych w sprawie nie precyzują jasno powodów wydania decyzji odmownej. Nieakceptowalne jest to, tym bardziej, że kwestionowane decyzje wadliwie odwołują się do prawidłowo ustalonych w przeprowadzonej analizie okoliczności faktycznych sprawy, wskazując wadliwie na brak w obszarze analizowanym zabudowy mogącej stanowić o kontynuacji nie tylko funkcji, ale także parametrów nowej zabudowy. Powyższe narusza podstawowe zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przedwczesnym czyni to ocenę prawidłowości zastosowania w tej sprawie zasady kontynuacji wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do drugiej części argumentacji skarżącej, należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.p. szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Jak natomiast stanowi art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższe unormowania prawne wskazują, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego z punktu widzenia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego nią wywołanego. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania zjazdów z dróg publicznych. Powyższe uzgodnienie należy bezwzględnie postrzegać jako jeden z aspektów dostępności inwestycji do drogi publicznej w ramach oceny warunków zabudowy, co wymaga skoncentrowania przedmiotu rozważań wyłącznie na kwestiach istotnych z punktu widzenia istoty tego postępowania polegającej na stwierdzeniu, czy z punktu widzenia wymogów planowania i zagospodarowania przestrzennego w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych dana inwestycja jest dopuszczalna (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2025 r., II OSK 1030/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże podkreślić należy, że organ nie może poprzestać przy tym na generalnych spostrzeżeniach, lecz musi wyraźnie nakreślić skalę zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w odniesieniu do konkretnego, zindywidualizowanego przypadku, który jest przedmiotem uzgodnienia. Odmawiając uzgodnienia, zarządca drogi powinien wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi. Niezbędnym elementem uzgodnienia jest więc dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. Bez rozważenia choćby na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze lub innej podobnej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę, negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego trzeba uznać za przedwczesne.

Takiej analizy, jako źródła wyprowadzonych w niniejszej sprawie wniosków, pozbawione jest stanowisko opiniującego zarządcy drogi. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, iż projektowane jest wybudowanie na terenie przylegającym do drogi publicznej 3 bloków mieszkaniowych wielorodzinnych (łącznie 189 mieszkań), co niewątpliwie zwiększy ruch drogowy na ul. [...]. Przy czym to nie przepustowość tej ulicy ma wpływ na kwestię bezpieczeństwa ruchu, lecz brak urządzonego chodnika w pasie drogowym. Organ I instancji wskazał bowiem wyraźnie, odwołując się do opinii zarządcy drogi, że ul. [...] posiada nawierzchnię z masy bitumicznej i jej parametry techniczne zapewniają dostateczny komfort dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów, a brak chodnika w pasie drogowym ww. ulicy, z uwagi na znaczące zwiększenie ruchu pojazdów i pieszych, związane z planowanym zagospodarowaniem przedmiotowej działki, uniemożliwia bezpieczną komunikację pieszą dla obecnych i przyszłych mieszkańców ul. [...]. Tak brzmiąca opinia, wskazująca na brak chodnika jako na źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wymaga chociażby elementarnych informacji o skali wzrostu ruchu na chodniku wskutek realizacji projektowanej inwestycji. W badanej sprawie brak jest tego rodzaju elementarnych informacji. W takiej sytuacji stanowisko organów o braku bezpieczeństwa ruchu drogowego wskutek realizacji ww. przedsięwzięcia uznać należy za dowolne.

Należy także zauważyć, że organy w żaden sposób nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, iż w niedalekiej odległości od terenu inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, a także budowane są takie obiekty na działkach nr [...] oraz nr [...], w obszarze analizowanym. Działki te znajdują się przy ul. [...] i [...], a więc przy drogach gminnych o podobnej klasie i parametrach użytkowych co ul. [...]. Chcąc w sposób przekonywujący na gruncie art. 11 k.p.a. rozstrzygnąć niniejszą sprawę, organy winny porównać planowaną inwestycję do podobnych inwestycji przy sąsiednich ulicach o podobnych parametrach, aby wykazać jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości, że realizacja planowanej inwestycji wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tylko taka opinia może zostać uznana za rzetelną i wyczerpującą, szczególnie że uzgodnienie nie jest dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., a zatem nie podlega odrębnemu zaskarżeniu.

Konstatując zatem naruszenie w badanej sprawie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a także przekonującego sposobu uzasadnienia decyzji (art.107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i podejmie działania uwzględniające wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie przekonywująco uzasadni.

MR