Dzierżawca wyciął 107 drzew bez zgłoszenia. Sąd utrzymał uchylenie decyzji o karze

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej jako "organ odwoławczy", "Kolegium") uchyliło decyzję Wójta Gminy D. (dalej jako "organ I instancji") z 28 lipca 2025 r. orzekającą o wymierzeniu J. S. (dalej jako "skarżący") administracyjnej kary pieniężnej w łącznej kwocie 793 866 złotych za usunięcie bez wymaganego zgłoszenia z terenu nieruchomości – działki gruntu nr [...], położonej w miejscowości S., obręb ewidencyjny [...] o pow. 13,53 ha – 104 sztuk drzew i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z 14 czerwca 2023 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia i administracyjnej kary pieniężnej w łącznej kwocie 793 866 złotych za usunięcie bez wymaganego zgłoszenia z terenu nieruchomości – działki gruntu nr [...], położonej w miejscowości S..

Decyzja z 12 stycznia 2024 r Wójt Gminy D. wymierzył skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 790 161,88 zł za usunięcie bez wymaganego zgłoszenia z terenu nieruchomości – działki gruntu nr [...], położonej w miejscowości S. 104 sztuk drzew. Jednocześnie organ I instancji oddalił wniosek strony o umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z 5 kwietnia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy D. decyzją z 22 lipca 2024 r. nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 843 550 zł za usunięcie 107 drzew, bez wymaganego zgłoszenia z terenu ww. nieruchomości.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z 10 grudnia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy ustalił, że właścicielem działki gruntu nr [...], w miejscowości S., gmina D., jest Skarb Państwa w zarządzie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. W chwili dokonania wycinki drzew i wszczęcia postępowania administracyjnego, nieruchomość była przedmiotem dzierżawy na rzecz J. S., na mocy zawartej z nim umowy z 26 maja 2023 r. Umowa ta dotyczyła działek gruntu położonych na terenie gminy D., powiat [...], woj. [...], o łącznej powierzchni 15,9600 ha, oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ I instancji wskazał, że wspomniana umowa zobowiązywała dzierżawcę m.in. do niewykonywania działań, które mogłyby doprowadzić do zniszczenia lub uszkodzenia zadrzewień.

Z pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) z 20 czerwca 2025 r. organ I instancji wywiódł, że Ośrodek – jako dysponent nieruchomości - nie wyrażał zgody na wycinkę drzew znajdujących się na działce nr [...].

W dniu 24 lipca 2023 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono wycinkę 107 sztuk drzew, których wycinka wymagała uprzedniego uzyskania zezwolenia ze względu na wymiar pnia. Przebieg i wnioski z dokonanych oględzin dokumentuje protokół oraz dokumentacja fotograficzna.

W dniu 31 lipca 2023 r. do Urzędu Gminy wypłynęła ekspertyza dendrologiczna obejmująca inwentaryzację zadrzewień i siedlisk przyrodniczych na terenie działki nr [...].

W odpowiedzi na zalecenia organu odwoławczego odnośnie sposobu ustalenia obwodów pni usuniętych drzew, co stanowi podstawę do obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, 2 kwietnia 2025 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych drzew. W trakcie oględzin dokonano pomiaru obwodów kłód na wysokości 130 cm części drzew, na których było to możliwe. Podjęte czynności dokumentuje protokół oględzin z 2 kwietnia 2025 r.

Uwzględniając powyższe ustalenia, Wójt Gminy D. decyzją z 28 lipca 2025 r. nałożył na J. S. karę pieniężną w wysokości 793 866 zł. W uzasadnieniu wskazywał, że wycinka 104 drzew z powierzchni działki nr [...] wymagała zgłoszenia w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm. – dalej jako: "u.o.p."). Organ I instancji orzekł bowiem, że wycinka nie była realizowana w celu przywracania gruntów rolnych do użytkowania rolniczego, a zatem nie podlegała wyłączeniu z obowiązku zgłoszenia, przewidzianym w art. 83f ust. 1 ww. ustawy.

J. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Rozpoznając odwołanie strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w powołanej na wstępie zaskarżonej decyzji wskazało, że wycinka drzew z terenu działki nr [...] w m. S., została zlecona podmiotowi świadczącemu usługi oczyszczania działek z rosnących na niej drzew. Zgodnie z rejestrem gruntów prowadzonym przez Starostę [...], omawiana działka klasyfikowana jest jako gruntu rolne klasy RIIIa, RIIIb, RIVa, ŁIII, ŁIV, ŁV, PsV i rowy. Wycinki dokonano bez uprzedniego uzyskania zgody organu i bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 u.o.p. Niewątpliwym w sprawie jest też, że usunięte drzewa rosły na dzierżawionej nieruchomości. Oględziny przeprowadzone w dniu 24 lipca 2023 r. potwierdziły, że z działki usunięto 107 drzew różnych gatunków, dla których istniał obowiązek zgłoszenia ich do usunięcia.

Za okoliczność sporną w sprawie organ odwoławczy przyjął ustalenie czy dokonana wycinka 107 drzew wymagała dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji czy zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, czy też usunięcie drzew – jak twierdzi skarżący – miało na celu przywrócenie gruntu (działki nr [...]) do użytkowania rolniczego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania, w zakresie zarzutu naruszenia art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., organ odwoławczy wskazał, że przepis ten przewiduje wyjątek od ogólnej zasady obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew wyłącznie w przypadku zamierzonego przywrócenia nieużytkowanego gruntu do celów rolnych. Zdaniem Kolegium, wskazany przepis ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do tych nieruchomości rolnych, które dotychczas w całości nie były użytkowane. W ślad za cytowanym orzecznictwem, organ odwoławczy podkreślił, że cel przywrócenia gruntu na potrzeby użytkowania rolniczego musi być w rzeczywistości realizowany, nie może ograniczać się wyłącznie do deklaracji zainteresowanego wycinką drzew. Organ odwoławczy stwierdził, że w realiach sprawy nie realizują się przesłanki z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Wskazał, że działka nr [...] stanowiła wąski pas o zmiennej szerokości wzdłuż linii brzegowej rzeki B. i granicy państwa. Obsadzona była drzewami krzewami, które pełniły funkcję naturalnego umocnienia skarp i ochrony przez erozją. Opinia dendrologa wskazuje, że wiele z usuniętych drzew to drzewa wiekowe, co przy uwzględnieniu ukształtowania i położenia działki - zdaniem organu odwoławczego - przesądza o tym, że nigdy nie była ona wykorzystywana w całości na cele rolnicze. W konsekwencji nie można uznać, że teren ten przez lata pozostawał całkowicie nieużytkowany, a jednocześnie, nie da się ustalić konkretnego planu przywrócenia na nim upraw rolnych.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że skarżący usunął z terenu działki wyłącznie duże drzewa, pozostawiając zastane na miejscu krzewy i zarośla, mimo, że ich wycinka byłaby legalna, bez uzyskania zezwolenia. W ocenie Kolegium, brak podjęcia przez skarżącego prostych działań (usunięcie krzewów, wyrównanie terenu, przygotowanie gleby), które realnie umożliwiłyby uprawę na wskazanym obszarze, świadczy o instrumentalnym wykorzystaniu wyjątku z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p.

Organ odwoławczy odnotował także, że § 5 umowy dzierżawy obligował skarżącego (dzierżawcę) do uzyskania zgody właściciela działki na usunięcie drzew. Z akt sprawy wynika natomiast, że KOWR jako dysponent gruntu, takiej zgody nie udzielił. Deklarowany zamiar przywrócenia gruntu na potrzeby działalności rolniczej nigdy nie został zatem zrealizowany.

Kolegium zauważyło, że w toku prowadzonego postępowania, skarżący nie przedstawił żadnego spójnego planu, który obrazowałby zaplanowane prace agrotechniczne lub planowany sposób zagospodarowania gruntu. Skoro natomiast skarżący pozostaje dzierżawcą gruntu, a materiał dowodowy wskazuje, że na działce nie przeprowadzono żadnych prac przygotowujących grunt pod uprawę rolną, to zdaniem organu zasadne jest przyjęcie, że przekształcenie omawianej działki w teren o charakterze rolniczym w rzeczywistości nie jest możliwe.

Organ odwoławczy podsumował, że dokonana wycinka drzew nie miała na celu faktycznego przywrócenia nieużytkowanego pola pod uprawy, a skarżący nie dysponował żadnym planem rolniczym. Przeprowadzona wycinka drzew nie mieści się zakresie wyłączeń z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., a zatem skarżący pozostaje objęty obowiązkiem uzyskania zezwolenia lub dokonania zgłoszenia w celu legalnego usunięcia drzew.

W dalszej kolejności organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieuwzględnienie obowiązku ochrony gruntów rolnych. Wbrew argumentacji skarżącego organ wskazał, że przywołana ochrona gruntów rolnych obejmuje także przeciwdziałanie przekształceniom, które mógłby zniweczyć produkcyjne przeznaczenie tych gruntów.

Kolegium odniosło się także do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w określeniu wysokości orzeczonej kary pieniężnej. W nawiązaniu do art. 89 ust 1 i ust, 4 u.o.p. wskazano, że w toku postępowania w dniu 24 lipca 2023 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. Z czynności tej spisano protokół, w którym stwierdzono wycięcie 107 drzew, i sporządzono dokumentację dendrologiczną i fotograficzną. Z kolei ekspertyza dentrologiczna z 31 lipca 2023 r. obejmowała pomiary dokonane na wysokości 5 cm od nasady pnia. Wobec zakwestionowania tych pomiarów przez organ odwoławczy, Wójt Gminy przeprowadził ponowne oględziny w dniu 2 kwietnia 2025 r. i stwierdził, że dla pni, przy których brakowało kłód lub pomiar nie był możliwy, ustalenie średnicy pnia należy dokonać w oparciu o wcześniejszą inwentaryzację pni drzew mierzonych na wysokości 5 cm od nasady pnia. Tym samym organ I instancji ponownie odstąpił od metody przewidzianej w art. 89 ust. 4 u.o.p.

Z uwagi na stwierdzoną niezgodność dokonanych pomiarów średnic ściętych drzew z przepisami prawa, organ odwoławczy ocenił, że ustalenia faktyczne organu I instancji są niepełne i wymagają uzupełnienia. Zalecił, aby organ I instancji przeprowadził uzupełniające oględziny nieruchomości w celu dokonania prawidłowych pomiarów pni drzew, w miejscach ich najmniejszej średnicy, z zachowaniem zasad wynikających z ustawy o ochronie przyrody, zapewniając przy tym stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu dowodowym.

Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwego sposobu przeprowadzenia oględzin i dokonania pomiarów kłód, a także przedłożonego przez stronę dowodu w postaci materiału filmowego. Orzekł, że wskazane nagranie stanowi dowód prywatny o mniejszej mocy dowodowej niż wspomniane wcześniej dokumenty – protokół z oględzin czy dokumentacja dendrologiczna i fotograficzna sporządzona przez biegłego. Ponadto, materiał filmowy ma charakter jedynie fragmentaryczny, nie dokumentuje przebiegu wszystkich czynności dokonanych w toku oględzin nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, ewentualne nieścisłości techniczne nie rzutowały na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia sprawy, zaś w sprawie brak jest innych podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji naruszył obowiązki wynikające z art. 7 lub 77 k.p.a.

Wbrew zarzutom skarżącego, organ wskazał, że zarówno rolniczy charakter nieruchomości w ewidencji gruntów, jak i jej przynależność do Zasobu WRSP nie były sporne w sprawie. Zasadniczą kwestię sporną w sprawie stanowi natomiast realne użytkowanie rolnicze przedmiotowej nieruchomości, bowiem zebrany materiał dowodowy przeczy tezom stawianym w tym zakresie przez skarżącego.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącym, że brak osobnego postanowienia o powołaniu biegłego stanowi samodzielna wadę postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 84 i art. 7 k.p.a. dokonując ustaleń faktycznych, organ mógł posiłkować się ekspertyzą potrzebną do wyjaśnienia sprawy, a następnie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji winien ocenić otrzymane opinie.

Zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia. Ponownie podkreślił, że skarżący nie podjął żadnych rzeczywistych działań, które pozwoliłyby na faktyczną rekultywacje gruntu, nie przedstawił planu rolniczego zagospodarowania nieruchomości, nie usunął zakrzaczeń i nie wyrównał terenu, ograniczył się wyłącznie do wycinki największych drzew. W tych okolicznościach prowadzone postępowanie administracyjne nie mogło zostać umorzone, bowiem organ miał obowiązek zbadać, czy zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżącego kary pieniężnej.

Za niezasadny w okolicznościach sprawy, organ uznał zarzut naruszenia art. 81 § 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie istnieją wątpliwości, obiektywnie niemożliwe do usunięcia, a które należałoby interpretować na korzyść strony.

W odpowiedzi na zarzuty dotyczące bezprawnego wstrzymania wycinki przez organ I instancji, Kolegium wskazało, że w sprawie nie wydano żadnych rozstrzygnięć o charakterze władczym, które w prawnie skuteczny sposób mogłoby prowadzić do wstrzymania wycinki lasu.

W podsumowaniu organ odwoławczy zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy dokonał szczegółowej analizy ustaleń faktycznych i ponownie przeprowadził niezbędne czynności w terenie w zakresie pomiaru kłód usuniętych drzew. Zdaniem Kolegium ze szczególną starannością organ I instancji powinien dokonać pomiaru obwodów kłód na wysokości 130 cm, do których dostęp jest utrudniony i uwzględnić, że na gruncie art. 89 ust. 4 u.o.p. nie jest dopuszczalne szacunkowe przyjęcie wartości obwodu drzewa. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do przypadków braku kłody, a nie jej niedostępności. Organ powinien jednoznacznie określić, dla których drzew zmierzył i ustalił obwód pnia, a dla których – z uwagi na brak kłody – dokonanie pomiaru nie było możliwe. Ponadto, organ I instancji powinien szczegółowo odnieść się do zarzutów skarżącego dotyczących rozbieżności pomiędzy wartościami obwodów drzew wynikającymi z dokumentacji dendrologicznej a wynikami pomiarów dokonanymi podczas oględzin w dniu 2 kwietnia 2025 r. Stwierdzone różnice dotyczą pomiaru drzew o numerach inwentarzowych 23 i 56.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący domaga się uchylenia tej decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji zaistnienia przesłanek do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że już od wszczęcia postępowania w sprawie w połowie 2023 roku zasadnie domagał się jego umorzenia, bowiem dokonując wycinki drzew z powierzchni lasu, skarżący działał w warunkach zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia. W ocenie skarżącego, powyższe przesądza o nie tylko o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, lecz także umorzenia postępowania w przedmiocie kary administracyjnej jako bezprzedmiotowego.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że podejmowane przez niego czynności na działce nr [...] miały charakter instrumentalny, zmierzający do skorzystania z prawnie przewidzianych wyjątków od obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew. Skarżący argumentował, że po rozpoczęciu prac związanych z oczyszczaniem nieruchomości z krzaków i drzew, na ww. działce pojawili się przedstawiciele Gminy, którzy nakazali wstrzymać prace firmie wykonującej usługi związane z przywróceniem gruntu do użytkowania rolniczego. Następnie pracownicy Gminy złożyli zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa w związku z pracami na nieruchomości, wskutek czego Prokuratura w C. zabezpieczyła dowody w postaci kłód drzew znajdujących się na działce. W tym stanie rzeczy, skarżący nie miał możliwości dokończenia zaplanowanych prac, bez narażenia się na odpowiedzialność karną. Skarżący podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie toczy się nieprzerwanie od 2023 r., wtedy też po raz pierwszy dokonano błędnych pomiarów obwodów pni drzew i do dnia wniesienia skargi nie przeprowadzono tych czynności prawidłowo. Ponadto, stwierdzony upływ czasu skutkuje także tym, że usunięte niegdyś krzaki odrastały. Zdaniem skarżącego, to właśnie te trudności spowodowały, że skarżący nie mógł dokończyć działań zmierzających do przywrócenia nieruchomości do celów rolniczych. Skarżący nadmienił, że wszelkie inne grunty będące w posiadaniu skarżącego, w tym nieruchomości dzierżawione od KOWR, są wykorzystywane rolniczo.

Skarżący podniósł, że rolny charakter działki nr [...] w m. S. został określony przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa już w trakcie przetargu, którego celem było wyłonienie dzierżawcy gruntu. Wszelkie czynności podejmowane przez skarżącego związane z przywracaniem gruntu do użytkowania rolnego (w tym wycinka drzew) wynikały z przekonania skarżącego o rolnym charakterze działki, opartego o dane przekazane mu przez KOWR.

W ocenie skarżącego, organ pominął szereg znajdujących się w aktach sprawy dokumentów przesądzających o rolnym charakterze nieruchomości – m.in. decyzję Wojewody Chełmskiego z 1 grudnia 1993 r.; informację o klasoużytkach na potrzeby podatku rolnego i jego wysokości w latach 2018-2023 r.; wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; umowę dzierżawy z 26 maja 2023 r. Wymienione dokumenty, zdaniem skarżącego, dowodzą, że Wójt Gminy D. od zawsze traktował nieruchomość – działkę nr [...] jako grunt rolny. W postępowaniu w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, Wójt przeczy natomiast takiej klasyfikacji gruntu twierdząc, że nie była ona nigdy użytkowana rolniczo i tym samym nie można jej przywrócić do użytkowania rolniczego.

Niezależnie od powyższych zarzutów, skarżący ocenił, że decyzja Wójta Gminy D. z 28 lipca 2026 r. nie mogła pozostać w obrocie prawnym z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie dokonanych pomiarów średnicy pni drzew, co słusznie wypunktowano w decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie. W ocenie organu odwoławczego, istota wniesionego sprzeciwu koncentruje się na wykazaniu zasadności objęcia działań skarżącego zwolnieniem z obowiązku uzyskania zwolnienia na wycinkę drzew i w konsekwencji umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Przedstawiona w uzasadnieniu sprzeciwu argumentacja skarżącego zmierza zatem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie kary administracyjnej, a nie do przeprowadzenia sądowej kontroli legalności decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy kontrola ta wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym przed sądem administracyjnym nie są przesłuchiwani świadkowie, o co wnoszono w sprzeciwie.

Wskazać również należy, że dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w miejsce składanej dotychczas na zasadach ogólnych skargi. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. Odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne powinno mieć charakter wyjątkowy, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, jest niedopuszczalne jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a., nie stosuje się § 2 i 3, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Przepisy powyższe przesądzają, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie powinno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., a więc gdy, jest konieczne takie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ II instancji, że oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r., sygn.. akt I OSK 650/21). Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Konstrukcja postępowania sądowego, w ramach którego rozpoznaje się sprzeciw od decyzji kasacyjnej implikuje więc daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej - ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Skoro zatem decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 731/19).

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bądź oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. uznając rozstrzygnięcie organu odwoławczego za zasadne.

Wyjaśnić także należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące instytucji sprzeciwu uregulowanej w art. 64d i nast. p.p.s.a. należy wskazać, że rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy braki postępowania wyjaśniającego uzasadniały zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zachodzą przedmiotowe okoliczności (istotne braki postępowania dowodowego), dlatego sprzeciw jest niezasadny, a zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowe.

Przedmiotem oceny dokonanej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję Wójta Gminy w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sposób prawidłowy.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji w sposób niewłaściwy i niedokładny przeprowadził postępowanie dowodowe, co do zasadniczych kwestii wpływających na wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew. Rozbieżności pomiędzy materiałem dowodowym sprawy, w szczególności wynikającym z braku kłód, bądź dokonaniem pomiarów tj. ustalenie obwodu usuniętych drzew na wysokości 130 cm, jedynie tam, gdzie było to możliwe fizycznie, natomiast w braku takiej możliwości przyjęcie szacunkowych wartości obwodu pnia. Wskazane uchybienia postępowania dowodowego przed organem I instancji stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wskazane ustalenia są o charakterze zasadniczym i podstawowym dla sprawy. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie organ I instancji nie ustalił właściwych parametrów, które później należy uwzględnić przy wyliczaniu kary administracyjnej. Poczynienie tych ustaleń nie mogło być dokonane przed organem odwoławczym, gdyż zostałaby naruszona zasada dwuinstancyjności.

Prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji potwierdza treść z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 89 ust. 1 ustawy administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50% (ust. 3). Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% (ust. 4), zaś w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50% (ust. 6).

Zasadnie zatem Kolegium oceniło, uwzględniając treść cytowanych przepisów i dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że w materiale tym występują nieprawidłowości oraz braki, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji powinien bowiem jednoznacznie ustalić, które drzewa nie mają kłód, co do których drzew występują znaczne rozbieżności pomiędzy pomiarami w dniu oględzin a dokumentacją dendrologiczną, a że takie występują przesądził organ II instancji. Nakazano także organowi I instancji, że w okolicznościach niedostępności danych kłód nieprzyjmowanie szacunkowych wartości obwodu, a rozważenie w takim przypadku odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Sądu Kolegium słusznie uznało, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób rzetelny postępowania dotyczącego parametrów dotyczących obwodów pni określonych drzew. Dane te, jak już wyżej wskazano jako mające fundamentalne znaczenie dla sprawy powinny zostać ustalone jednoznacznie. W niniejszej sprawie organ I instancji powinien na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ustalić stan faktyczny sprawy, czego nie uczynił w sposób wystarczający.

Zdaniem Sądu organ II instancji sformułował także w sposób precyzyjny i prawidłowy wytyczne dotyczące ponownie prowadzonego postępowania, w szczególności wskazano na konieczność ustalenia konkretnych parametrów wyciętych drzew, a także zwrócono uwagę na odniesienie się w decyzji organu I instancji do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania, w tym co do spełnienia przesłanki zwolnienia z art. 83f ust.1 pkt 3b u.o.p. Sąd dostrzega, że w treści decyzji Kolegium wyraziło stanowisko co do wystąpienia w sprawie przesłanki do zwolnienia wynikającej z art. 83f ust.1 pkt 3b u.o.p., jednak na obecnym etapie postępowania nie ocenia, czy stanowisko to jest prawidłowe. Ocena w tym zakresie, byłaby przedwczesna, gdyż Sąd w niniejszej sprawie wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kwestie merytoryczne tj. wystąpienia przesłanki zwolnienia z art. 83f ust.1 pkt 3b u.o.p. będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Powyższe wynika, że powołanych powyżej rozważań dotyczących instytucji sprzeciwu, tj. w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem odbywa się kontrola jedynie legalności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) jest zdaniem Sądu niezasadne. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium przedstawiło przekonujące argumenty wskazujące na to, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie formuły decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), w postępowaniu przed organem I instancji doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze całokształt okoliczności w sprawie, Sąd uznał więc, że organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia, celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych okoliczności i parametrów mających znaczenie w sprawie i orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.