Sąd uchylił decyzje ZUS cofające rodzinny kapitał opiekuńczy za 2023 r.

W informacji z 26 września 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie (dalej: "ZUS") poinformował M. K. (dalej: "skarżąca"), że po rozpatrzeniu wniosku z 23 września 2022 r. przyznaje jej rodzinny kapitał opiekuńczy na dziecko D. K., na okres: od 1 grudnia 2022 r. do 30 listopada 2023 r. w kwocie 1.000 zł miesięcznie. Rodzinny kapitał opiekuńczy przysługuje w łącznej kwocie 12.000 zł, a świadczenie jest wypłacane w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca.

Następnie, pismem z 3 września 2025 r., skarżącą wezwano na podstawie

art. 29 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym

(Dz. U. poz. 2270, dalej: "ustawa o RKO"), do wykazania, że posiadała dostęp do rynku pracy "od 1 sierpnia 2023 – do nadal", w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Decyzją z 9 stycznia 2026 r. ZUS uchylił skarżącej od 1 sierpnia do 30 listopada 2023 r. prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego, gdyż nie przedłożyła ona dokumentu potwierdzającego dostęp do rynku pracy na terytorium RP.

W odwołaniu z 10 stycznia 2026 r. skarżąca stwierdziła, że we wskazanym okresie przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie, a pobyt był i jest nieprzerwany oraz zgodny z przepisami prawa. Skarżąca podała, że 7 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do wojewody warmińsko-mazurskiego, co zostało potwierdzone stemplem w paszporcie. Zgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach, złożenie wniosku w terminie powoduje, że dotychczasowa karta pobytu zachowuje ważność do czasu zakończenia postępowania. Zaznaczyła, że posiadała kartę pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy, która pozostawała ważna przez cały okres trwania postępowania administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, że w związku z powyższym nie istniały podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane, a żądanie jego zwrotu jest bezzasadne. Jednocześnie zastrzegła możliwość uzupełnienia dowodów, jeżeli zostaną odnalezione lub pozyskane w toku postępowania. Skarżąca załączyła do odwołania: kopię stron paszportu ze stemplem potwierdzającym złożenie wniosku o pobyt czasowy 4 kwietnia 2021 r. i 3 lipca 2023 r., zawiadomienie wojewody warmińsko-mazurskiego o wznowieniu postępowania dowodowego w sprawie udzielenia skarżącej pobytu czasowego (z którego wynikało, że dotyczy ono wniosku z 3 lipca 2023 r.).

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ odwoławczy") decyzją z 12 marca 2026 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS, gdyż skarżąca nie doręczyła dokumentu potwierdzającego legalny pobyt w Polsce od 1 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował treść art. 2 ust 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o RKO. Podał, że do wniosku skarżąca dołączyła swoją kartę pobytu z adnotacją o dostępie do rynku ważną od 5 lipca 2019 r. do 4 kwietnia 2021 r. i akt urodzenia dziecka. Następnie ZUS dokonał ponownej weryfikacji sprawy i ponownie wezwał 3 września 2025 r. skarżącą do doręczenia dokumentu potwierdzającego legalny dostęp do rynku pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ważnego od

1 sierpnia 2023 r., gdyż na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ważność karty pobytu uległa przedłużeniu z mocy prawa do 30. dnia następującego po dniu odwołania stanu epidemii, "tj. 29 31.07.2023 r.". Prezes ZUS zauważył, że art. 108 ustawy o cudzoziemcach odnosi się do legalnego pobytu cudzoziemca w Polsce, natomiast dla przyznania prawa do świadczenia wnioskodawca będący cudzoziemcem powinien doręczyć dokument potwierdzający legalny pobyt jak również dokument potwierdzający legalny dostęp do rynku pracy. Dokumentem potwierdzającym legalny pobyt w Polsce, jest np. karta pobytu, wiza, paszport (z pieczątką potwierdzającą złożenie wniosku o legalny pobyt bądź zaświadczeniem o złożeniu wniosku o legalny pobyt), zezwolenie od wojewody. Natomiast dokumenty potwierdzające legalny dostęp do rynku pracy w Polsce zostały wymienione w wezwaniu z 3 września 2025 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżąca nie doręczyła ważnego dokumentu potwierdzającego legalny dostęp do rynku pracy ważny od 1 sierpnia 2023 r. brak było podstaw do przyznania prawa do świadczenia.

W złożonej skardze skarżąca stwierdziła, że w okresie, którego dotyczy decyzja, jej pobyt w Polsce był legalny. Złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt w terminie i pozostawała w trakcie postępowania. Posiadała również kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Obecnie posiada zezwolenie na pracę ważne do 11 września 2026 r. Zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt uważa się za legalny aż do dnia wydania ostatecznej decyzji.

Do skargi skarżąca załączyła m.in. kopię zezwolenia na pracę z 12 września 2023 r. na okres od 12 września 2023 r. do 11 września 2026 r. (na wniosek złożony 1 lipca 2023 r.)

Skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji Prezesa ZUS, przyznanie świadczenia RKO i odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem

art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną jest prawidłowość uchylenia, przyznanego skarżącej informacją z 26 września 2026 r., prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres od

1 sierpnia 2023 r. do 30 listopada 2023 r.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. z 2023 r. poz. 883, dalej: "ustawa RKO") w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), przy czym organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Z powyższego wynika, że organy obu instancji w niniejszej sprawie zobowiązane były do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących m.in. ogólne zasady postępowania przed organami administracji publicznej i przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, gdyż ustawa o RKO nie reguluje tych kwestii.

Przypomnieć więc należy, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy stanowi następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, stosownie do art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Analiza akt administracyjnych w kontrolowanej sprawie dowodzi, że organy obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zdołały sprostać ww. wymaganiom.

Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. – czynnego udziału strony. Brak takiego powiadomienia powoduje, że strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Z kolei, wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu, w którym nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, może stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest zasadę tę realizować w toku całego postępowania, a nie jest nią jedynie doręczenie stronie wydanego rozstrzygnięcia. Przy czym, nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (zob. wyrok NSA z 22.03.2013 r. I OSK 2601/12, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Pierwszym pismem, które wystosowano do skarżącej w tej sprawie było wezwanie z 3 września 2025 r. w trybie art. 29 ustawy RKO.

Z uwagi na jednoznaczną treść tego przepisu, odnoszącego się wyłącznie do etapu weryfikacji wniosku, a wiec przed przyznaniem rodzinnego kapitału opiekuńczego, nie można uznać, że ww. wezwanie zawiadamiało skarżącą o weryfikacji jej prawa do przedmiotowego świadczenia. W art. 29 ust. 1 przewidziano bowiem, że w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wzywa wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W przypadku zaś gdy wnioskodawca złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, w tym oświadczeń, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (ust. 2). W obu przypadkach prawodawca zastrzegł, że skutkiem niezastosowania się do wezwania jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, nie zaś odmową przyznania rodzinnego kapitału opiekuńczego ani tym bardzie uchyleniem przyznanego już prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy RKO ustalenie prawa do kapitału następuje w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami.

Ponadto, nie umożliwiono skarżącej skorzystania z prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji.

Przyznać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 10 ustawy o RKO Zakład Ubezpieczeń Społecznych może podejmować rozstrzygnięcia w sprawach kapitału, w tym rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, w oparciu o wyłącznie zautomatyzowane przetwarzanie danych osobowych, pod warunkiem zapewnienia stronie, której dotyczy podejmowane rozstrzygnięcie, prawa do otrzymania stosownych wyjaśnień co do podstaw podjętego rozstrzygnięcia oraz prawa do uzyskania interwencji ludzkiej, do wyrażenia własnego stanowiska i do zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia. W stosunku do rozstrzygnięć następujących w drodze decyzji strona, której dotyczy decyzja, może skorzystać z tych uprawnień w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Natomiast art. 17 ust. 12 ustawy RKO przewiduje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia stronom postępowania, na ich wniosek, oraz organom uprawnionym na podstawie ustawy dokumentację zgromadzoną w sprawie kapitału w formie wydruków z systemu teleinformatycznego lub w formie elektronicznej określonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, o ile strona postępowania lub inny organ ma techniczne możliwości odczytania tej dokumentacji. Tak udostępniona dokumentacja nie wymaga uwierzytelnienia.

O ile można uznać, że ww. przepisy ograniczają obowiązek zawarty w art. 10 § 1 k.p.a. wyłącznie do udostępnienia zgromadzonej dokumentacji i to tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, to nie wyłączają one obowiązku z art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W odwołaniu skarżąca wskazała zaś na możliwość złożenia dodatkowych dowodów, jeżeli zostaną odnalezione lub pozyskane w toku postępowania. Wprawdzie zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zaś skarżąca nie zawarła jednoznacznego żądania o takiej treści, lecz z uwagi na zasady wynikające z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji winien był wyznaczyć skarżącej stosowny termin na złożenie ewentualnych dokumentów.

Ma to istotne znaczenie w sprawie, gdyż skarżąca załączyła do skargi kopię zezwolenia na pracę skarżącej na terytorium RP z 12 września 2023 r., wydanego przez Wojewodę Mazowieckiego, na okres od 12 września 2023 r. do 11 września 2026 r. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. zezwolenia) zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (ust. 2). Skarżąca nie była więc stroną tego postępowania. Wprawdzie art. 88f ust. 2 zd. pierwsze przewiduje, że zezwolenie na pracę jest wydawane w trzech egzemplarzach, z których dwa otrzymuje podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a zgodnie z art. 88 h ust. 1 pkt 4 podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, od którego jest wymagane posiadanie zezwolenia na pracę, jest obowiązany do przekazania jednego egzemplarza zezwolenia na pracę cudzoziemcowi, którego dotyczy zezwolenie, w formie pisemnej, lecz nie można tylko w oparciu o treść ww. przepisów stwierdzić, że skarżącej doręczono przedmiotowe zezwolenie i faktycznie dysponowała nim w trakcie toczącego się postępowania przed organami ZUS, w sytuacji gdy wskazywała na możliwość "odnalezienia" lub "pozyskania" nowych dokumentów.

Dodać należy, że stosownie do art. 88f ust. 3 ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214 z późn. zm.) na wniosek m.in. terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wojewoda przekazuje kopie wydanych decyzji w sprawie zezwoleń na pracę. Istniała więc możliwość uzyskania kopii ww. dokumentu przez organy ZUS w toku postępowania, o ile zobowiązano by skarżącą do wskazania informacji umożliwiających identyfikację tego aktu. Takie działanie stanowiłoby realizację obowiązków zawartych w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.

Uwzględniając natomiast treść zezwolenia z 12 września 2023 r., udzielającego zezwolenia na pracę skarżącej na terytorium RP na okres od 12 września 2023 r. do 11 września 2026 r., nie można uznać, że wydane w sprawie decyzje są prawidłowe, skoro uchyliły skarżącej prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego z uwagi na brak dowodu potwierdzającego jej dostęp do rynku pracy w Polsce w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 30 listopada 2023 r. Dodać należy, że jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, wniosek pracodawcy dotyczył okresu od 1 lipca 2023 r. do 30 czerwca

2026 r., lecz wyłącznie z uwagi na procedowanie przez Wojewodę Mazowieckiego sprawy z tego wniosku i zakończenie postępowania dopiero 12 września 2023 r., zezwolenie wydano od tego dnia.

Ponownej oceny w kontekście okresu legitymowania się przez skarżącą dostępem do rynku pracy na terytorium RP wynikającym z omawianego zezwolenia, wymaga więc kwestia prawa skarżącej do rodzinnego kapitału opiekuńczego w okresie wskazanym w decyzjach organów obu instancji.

Wskazać ponadto należy, że organy naruszyły art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. Przepisy art. 107 k.p.a. określają elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza się powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W decyzji organu pierwszej instancji brak jest powołania i wyjaśnienia podstawy prawnej, gdyż ZUS ograniczył się wyłącznie do wskazania na ustawę o RKO, bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i przytoczenia treści konkretnych przepisów prawa. Prezes ZUS natomiast stwierdził w rozstrzygnięciu wydanej decyzji, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS, gdyż skarżąca nie doręczyła dokumentu potwierdzającego jej legalny pobyt w Polsce od 1 sierpnia 2023 r. Z tej decyzji uzasadnienia wynika zaś, że skarżąca nie doręczyła ważnego dokumentu potwierdzającego jej legalny dostęp do rynku pracy od tego dnia. Zaznaczyć należy, że Prezes ZUS wymienił dokumenty, które dotyczą legalnego pobytu cudzoziemca i legalnego dostępu do rynku pracy przez cudzoziemca. Tylko z uwagi dotyczącej wezwania ZUS z 3 września 2025 r. można domyślić się, co stanowiło podstawę faktyczną tej decyzji. Nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji. Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24.01.2018 r. II OSK 1419/17).

W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów ustawy o RKO i przepisów k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd dopuścił w trybie art. 106 § 1 p.p.s.a. dowód z dokumentu – załączonej do skargi kopii zezwolenia na pracę z 12 września 2023 r., gdyż uznał, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.