Wezwanie do zapłaty zamiast wniosku. Sąd uchylił decyzje o wyrównaniu uposażenia

Przedmiotem skargi G. K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 5 stycznia 2026 r. nr 1/2026 wydana w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób.

Pismem z 28 listopada 2025 r. Skarżący, będący funkcjonariuszem w stanie spoczynku, zwrócił się z wnioskiem o wypłatę wyrównania kwoty waloryzacji uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. wynikającego z zastosowania kwoty bazowej obowiązującej w roku 2022 tj. 1.614,69 zł zamiast właściwej kwoty bazowej na rok 2023 wynoszącej 1.740,64 zł.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Skarżący rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2023 r.

Komendant Powiatowy Policji w [...] podczas postępowania ustalił, że Skarżącemu w 2023 r., przed dniem ustania stosunku służbowego wypłacono należności pieniężne, w tym m.in.: uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz inne należności w związku ze zwolnieniem ze służby, tj.: odprawa; ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagroda roczna za rok 2023. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego mu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "Organ I instancji", "Komendant Powiatowy") decyzją z 17 grudnia 2025 r. nr 2/25 odmówił Skarżącemu wypłaty kwoty 639,46 ł tytułem wyrównania wynagrodzenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji wyjaśnił, że Skarżący w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 20 lutego 2023 r. był czynnym funkcjonariuszem Policji, a otrzymywane przez niego uposażenie obliczone zostało zgodnie z obowiązującą w tym okresie kwotą bazową dla żołnierzy i funkcjonariuszy, tj. 1614,49 zł. W oparciu o tę kwotę zostały mu naliczone również wszystkie należności przysługujące mu zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu zwolnienia ze służby.

Od powyższej decyzji Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł odwołanie, zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na rozstrzygnięciu przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], co do istoty sprawy, poprzez odmówienie Skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. podczas gdy wobec niepozostawania strony w służbie czynnej w Policji, a więc wobec braku stosunku administracyjnoprawnego, Komendant Powiatowy Policji w [...] winien wszczęte postępowanie administracyjne umorzyć w całości wobec jego bezprzedmiotowości.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 5 stycznia 2026 r. nr 1/2026, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 99, art. 100, art. 101, art. 102, art. 104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636, 718; dalej: "u.o.P.") w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 roku (Dz.U. z 2023 r. poz. 256; dalej: "ustawa budżetowa na rok 2023"), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm.; dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270; dalej: "ustawa budżetowa na 2022 rok"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy odwołując się do treści ww. przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydanej decyzji, wyjaśnił, że kwoty bazowe na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczania uposażenia od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. Do podwyższenia uposażeń nie stosuje się art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw.

Organ II instancji wyjaśnił, że kluczowym dla naliczeń świadczeń dla odchodzącego funkcjonariusza staje się data odejścia ze służby w Policji. Ustawa okołobudżetowa oraz ustawa budżetowa na rok 2023 stanowi, że dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby w Policji w styczniu i lutym 2023 r. należy do naliczeń należnych świadczeń zastosować kwotę bazową obowiązującą w 2022 r. W czasie obowiązywania ww. ustaw strona nie odwołała się od rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji zawierającego wysokość składników uposażenia.

W ocenie Komendanta, Organ I instancji prawidłowo wyliczył wszystkie składniki uposażenia, co zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji sprawy. Wyjaśnił, że prawo do uposażenia jak i dodatków do niego dla policjanta za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią. Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.

Organ odwoławczy, jako niezasadny ocenił zarzut dotyczący ustania stosunku służbowego, gdyż kluczową datą jest data zwolnienia ze służby w Policji zawarta w rozkazie o zwolnieniu ze służby. W odniesieniu do przyznanej przez ustawodawcę podwyżki uposażeń dla służb mundurowych brak jest podstawy prawnej, która nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowych świadczeń tym funkcjonariuszom służb, którzy odeszli ze służby w okresie od stycznia do końca lutego 2023 r. Obowiązkiem organu administracji jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli obowiązek taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Komendant wyjaśnił także, że organ nie może przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., tj. do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę po tej dacie. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca.

Organ II instancji stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia i umorzenia postępowania. Decyzja Organu I instancji nie zawiera wad nieważnościowych. Organ rozstrzygnął na wniosek strony, co uzasadnia wydanie decyzji, pomimo ustania stosunku służbowego.

Od powyższej decyzji G. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżając ww. decyzję w całości, zarzucając naruszenie art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.o.P. oraz art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co skutkowało wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r., należnego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2023 r. podczas gdy wobec niepozostawania strony w służbie czynnej w Policji, a więc wobec braku stosunku administracyjnoprawnego, Komendant winien decyzję Organu I instancji uchylić i umorzyć postępowanie w całości stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W ocenie Skarżącego, Organ błędnie uznał wezwanie o wyrównanie uposażenia za akt z zakresu podległości służbowej. Jeżeli nawet doszło do uznania wezwania do zapłaty za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to zastosowanie winien mieć w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. nakazujący odmówienie wszczęcia postępowania wobec wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn, do których należy m. in. brak pozostawania Skarżącego w zależności służbowej i władztwie przełożonego. Ewentualnie wezwanie mogło zostać ocenione jako czynność techniczno-materialna polegająca na przeliczeniu uposażenia zgodnie z ustawą okołobudżetową i przekazaniu skorygowanych danych do ZER MSWiA. Kwestie te nie wymagają jednak prowadzenia postępowania administracyjnego ani wydawania decyzji, gdyż mają charakter wykonawczy.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 16 lipca 2026r., III OSK 750/26 (dost. baza CBOSA), że "właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej.

Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).

Powyższe poglądy potwierdza także stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów, jednoznacznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 ), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepis te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji.

Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe nie należą do drogi administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13).

Już tylko dodatkowo można wskazać, że w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy Policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15 – Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyroki NSA: z 15 maja 2026 r., III OSK 1811/23, z 2 czerwca 2026 r., III OSK 484/26 i wskazane w nich orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów."

Należy jednocześnie pamiętać, że postępowanie w sprawie przyznania uprawnienia Skarżącemu (poprzez wyrównanie uposażenia) jest postepowaniem skargowym, wszczynanym na wniosek. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik Skarżącego skierował do Komendanta Powiatowego Policji pismo z 28 listopada 2025 r., które zatytułował jako "Wezwanie do zapłaty", w którym wniósł o dobrowolną wypłatę wskazanej tam kwoty tytułem wyrównania. Zastrzegł przy tym, że w przeciwnym razie mocodawca skieruje sprawę na drogę postępowania sądowego, dochodząc kosztów postępowania oraz odsetek za opóźnienie. Zarówno w odwołaniu od decyzji, jak i w skardze pełnomocnik Skarżącego konsekwentnie podnosił, że celem wezwania do zapłaty nie było żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pełnomocnik stwierdził, że wezwanie do zapłaty miało charakter cywilnoprawny.

Należało więc uznać, że organy wydały decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto – bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, czym naruszono w sposób istotny przepisy postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na jej treść – tj. art. 61 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a.

W takim skonfigurowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 17 grudnia 2025 r. a wobec braku wniosku inicjującego postępowanie również umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215). Na podstawie art. 225 P.p.s.a. zasądzono zwrot kwoty 100 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.