Wezwanie do zapłaty zamiast wniosku. Sąd uchylił decyzje policji w sprawie uposażenia

Przedmiotem skargi A.H. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant" lub "organ odwoławczy") z dnia 20 stycznia 2026 r. Nr 7/2026 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia, wydana w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 28 listopada 2025 r. funkcjonariusz w stanie spoczynku, asp. szt. A.H. wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej: "KPP" lub "organ I instancji") z wezwaniem do zapłaty wyrównania kwoty waloryzacji uposażenia za miesiące: styczeń i luty 2023 r., wynikającego z zastosowania wobec niej kwoty bazowej obowiązującej w roku 2022, tj. 1.614,69 zł zamiast właściwej kwoty bazowej na rok 2023 wynoszącej 1.740,64 zł.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. na podstawie rozkazu personalnego KPP nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. W związku ze zwolnieniem ze służby, skarżącej wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń i luty 2023 r., odprawę, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrodę roczną za rok 2023. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego stronie na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu, KPP decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r. nr [...]: , odmówił skarżącej wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r., należnego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 r. Rozporządzenie zmieniające z 2023 r. wprowadzające nowe, wyższe mnożniki, weszło w życie dopiero dnia 1 marca 2023 r. i nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie. Organ wskazał, że zgodnie z zasadą lex retro non agit, prawo nie działa wstecz, chyba, że przepis szczególny tak stanowi. W tym zaś przypadku brak jest takiej podstawy prawnej. Zatem w ocenie organu I instancji żądanie wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. jest bezzasadne.

Od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła odwołanie, zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 636, 718; dalej: "u.o.p.") oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), polegającym na rozstrzygnięciu przez KPP, co do istoty sprawy, poprzez odmówienie skarżącej wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r., podczas gdy wobec niepozostawania strony w służbie czynnej w Policji, a więc wobec braku stosunku administracyjnego, organ winien wszczęte postępowanie umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji, opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 stycznia 2026 r. nr 7/2025, działając na podstawie m.in. art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 roku (Dz.U. z 2023 r. poz. 256; dalej: "ustawa budżetowa na rok 2023"), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm.; dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270; dalej: "ustawa budżetowa na 2022 rok"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy odwołując się do treści ww. przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji oraz treści decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że kwoty bazowe na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczania uposażenia od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. Do podwyższenia uposażeń nie stosuje się art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw.

KWP wyjaśnił, że kluczowym dla naliczeń świadczeń dla odchodzącego funkcjonariusza staje się data odejścia ze służby w Policji. Ustawa okołobudżetowa oraz ustawa budżetowa na rok 2023 stanowi, że dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby w Policji w styczniu i lutym 2023 r. należy do naliczeń należnych świadczeń zastosować kwotę bazową obowiązującą w 2022 r. W czasie obowiązywania ww. ustaw strona nie odwołała się od rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji zawierającego wysokość składników uposażenia. W ocenie Komendanta, organ I instancji prawidłowo wyliczył wszystkie składniki uposażenia, co zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji sprawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do uposażenia jak i dodatków do niego dla policjanta za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią. Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.

Organ odwoławczy, jako niezasadny ocenił zarzut dotyczący ustania stosunku służbowego, gdyż kluczową datą jest data zwolnienia ze służby w Policji zawarta w rozkazie o zwolnieniu ze służby. W odniesieniu do przyznanej przez ustawodawcę podwyżki uposażeń dla służb mundurowych brak jest podstawy prawnej, która nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowych świadczeń tym funkcjonariuszom służb, którzy odeszli ze służby w okresie od stycznia do końca lutego 2023 r. Obowiązkiem organu administracji jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli obowiązek taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Komendant wyjaśnił także, że organ nie może przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., tj. do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę po tej dacie. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca.

KWP stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia i umorzenia postępowania. Decyzja organu I instancji nie zawiera wad nieważnościowych. Organ rozstrzygnął na wniosek strony, co uzasadnia wydanie decyzji, pomimo ustania stosunku służbowego.

Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji KWP i poprzedzającej ją decyzji KPP, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej, organ błędnie uznał wezwanie o wyrównanie uposażenia za akt z zakresu podległości służbowej. Jeżeli nawet doszło do uznania wezwania do zapłaty za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to zastosowanie winien mieć w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. nakazujący odmówienie wszczęcia postępowania wobec wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn, do których należy m. in. brak pozostawania skarżącego w zależności służbowej i władztwie przełożonego. Ewentualnie wezwanie mogło zostać ocenione jako czynność techniczno-materialna polegająca na przeliczeniu uposażenia zgodnie z ustawą okołobudżetową i przekazaniu skorygowanych danych do ZER MSWiA. Kwestie te nie wymagają jednak prowadzenia postępowania administracyjnego ani wydawania decyzji, gdyż mają charakter wykonawczy.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Wobec wniosku skarżącej i braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "P.p.s.a.").

Zgodnie z konstytucyjnie przypisaną funkcją ustrojową sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej – art. 184 Konstytucji RP. Wzorcem realizowanej kontroli jest zgodność z prawem, chyba, że przepis szczególny przewiduje inne kryterium weryfikacji – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjuje skarga podmiotu, który ma interes prawny w jej wniesieniu – art. 50 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygając o jej zasadności sąd administracyjny nie jest związany podniesionymi w niej zarzutami, sformułowanymi wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że zakwestionowane skargą działanie administracji publicznej narusza prawo, co do zasady, prowadzi do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Formuła tej eliminacji zależy od formy zaskarżonego działania, charakteru naruszonych przepisów oraz powagi tego naruszenia – art. 145-150 i art. 151a i art. 154 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – art. 135 P.p.s.a.

Kontrola zrealizowana w tak zakreślonych granicach wykazała, że zakwestionowana skargą decyzja narusza prawo w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie. Zasadny okazał się bowiem zarzut przeprowadzania przez organ postępowania i wydania decyzji w sprawie w sytuacji, gdy strona nie złożyła w tym przedmiocie wniosku.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 listopada 2025 roku do organu wpłynęło pismo podpisane przez pełnomocnika skarżącej zatytułowane: "Wezwanie do zapłaty".

Z pisma wynika wprost, że skarżąca wzywa do zapłaty zaległych świadczeń pieniężnych na wskazane konto bankowe. Skarżąca wskazała, iż zakreśla 14-dniowy termin na realizację swoich żądań.

Jak z powyższego wynika nie można mieć wątpliwości, że pismo skarżącej nie stanowiło wniosku (żądania) o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącej było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Wskazuje na to również treść pełnomocnictwa udzielonego działającemu w imieniu skarżącej adwokata T.K., z którego wynika, że pełnomocnik został umocowany do działania w imieniu skarżącej:

- przed sądami powszechnymi I i II instancji,

- wszelkimi organami, instytucjami i osobami,

w sprawie o zapłatę przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Rzeszowie.

Z udzielonego pełnomocnictwa nie wynika, aby skarżąca umocowała pełnomocnika do inicjowania w jego imieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia. Nie można mieć zatem wątpliwości, że intencją skarżącego nie było inicjowanie postępowania administracyjnego. Co więcej, skarżąca swoją wolę wyraźnie wyartykułowała w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w którym podał, że nie wnioskowała o wszczęcie postępowania administracyjnego, a sprawa ta jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu kodeksu pracy. Skarżąca wyraźnie w swoim odwołaniu wskazała, że nie było żadnych podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej.

Skarżąca w złożonym odwołaniu wskazywała również, że inicjatywa skierowania wezwania do zapłaty zaległych należności stanowi skutek prawomocnych orzeczeń wydawanych przez sądy pracy (sądy powszechne), na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom przechodzącym w okresie styczeń-luty 2023 r. na emeryturę w tożsamych sprawach.

Przedmiotowe okoliczności uszły uwadze organu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania bez stosownego wniosku. W takim układzie należy przyjąć, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza przepisy postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na jej treść – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. Organ wydał bowiem decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto – bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Należy uzupełnić, że nie jest rolą organu administracyjnego konwertowanie oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Skarżąca zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w J., jako strony sporu cywilnoprawnego, a nie organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji administracyjnej. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na jednoznaczną wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję z urzędu.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze skarżącą, że organy wydały decyzje w sprawie pomimo, iż nie dysponowały wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Reasumując, złożone w dniu 28 listopada 2025 roku wezwanie do zapłaty nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty uposażenia. Świadczy o tym jednoznacznie treść tego wezwania oraz treść pełnomocnictwa umocowującego do działania w imieniu skarżącej.

W takim skonfigurowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 15 stycznia 2026 r. nr 2/2026, znak: K-52/2025/XI, a wobec braku wniosku inicjującego postępowanie również umorzył postępowanie administracyjne.

Skarżąca również w skardze wskazywała, że jej roszczenia dotyczące uposażenia oraz świadczeń pochodnych po ustaniu stosunku służbowego nie mają charakteru administracyjnoprawnego, lecz cywilnoprawny. Zatem podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego, a nie w drodze postępowania administracyjnego.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Co do administracyjnej drogi dochodzenia roszczeń skarżącego Sąd w całości podziela stanowisko tut. Sądu zajęte w wyrokach z dnia 15 kwietnia 2026 r., II SA/Rz 1/26 i z dnia 27 maja 2026 r., II SA/Rz 1647/25 i przytoczoną tam argumentację. Jest ono tożsame ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 17 lipca 2026 r., III OSK 750/26.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).