Nieodnaleziony dokument o moście na potoku. WSA oddalił sprzeciw od uchylenia nakazu

Przedmiotem sprzeciwu A. G. (dalej: Skarżąca) jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB lub Organ II instancji) z 25 czerwca 2026 r. nr OA.7722.22.1.2026, o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB lub Organ I Instancji) z 8 maja 2026 r. nr [...] o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów.

Jak wynika z akt administracyjnych, PINB prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy mostu na potoku "[...]", istniejącego na działkach [...] – stanowiących własność Skarbu Państwa oraz na działce nr [...], stanowiącej własność Skarżącej - położonych w [...], gm. [...].

W toku kontroli Organ I instancji ustalił, że most o wymiarach ok. 3,33 × 9,33 m jest konstrukcją metalowo-żelbetową i służy jako dojazd do działek położonych po drugiej stronie potoku. Zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, że most został wybudowany prawdopodobnie w 1992 albo 1993 r., jednak dokładnej daty jego powstania nie udało się ustalić. Nie odnaleziono również pozwolenia na budowę, projektu ani innych dokumentów, potwierdzających legalność jego wykonania. W piśmie Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji w [...] z 14 maja 1992 r. wskazano natomiast na plan budowy "mostu gospodarczego", co pozwoliło PINB przyjąć, że inwestorem obiektu był ówczesny Wojewódzki Zarząd Inwestycji w [...] (dalej: WZI).

Mając na uwadze powyższe, Organ I instancji zwrócił się do Państwowego Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...] (dalej: PGW Wody Polskie) o udostępnienie dokumentacji dotyczącej mostu. Wody Polskie poinformowały jednak, że nie posiadają dokumentów, potwierdzających datę powstania obiektu ani jego legalność, a także wskazały, że nie jest on obiektem należącym do Wód Polskich. Wobec braku pozwolenia na budowę PINB uznał, że zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii legalności istniejącego obiektu oraz ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przedłożenie wymaganych dokumentów. Organ I instancji przyjął, że skoro inwestorem był Wojewódzki Zarząd Inwestycji w [...], który obecnie nie istnieje, jego następcą prawnym jest Skarb Państwa, a w odniesieniu do przedmiotowych gruntów – PGW Wody Polskie.

Mając na uwadze powyższe PINB postanowieniem z 8 maja 2026 r. nałożył na Wody Polskie obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących budowy mostu.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosło PGW Wody Polskie.

Opisanym na wstępie postanowieniem z 25 czerwca 2026 r. PWINB działając na podstawie art. art. 138 § 2 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. dalej: K.p.a.), uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że PINB przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 49f–49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524 ze zm. dalej: P.b.). W ocenie PWINB zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że prawidłowo ustalono zarówno legalność budowy mostu, jak i podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków legalizacyjnych.

PWINB wskazał, że przedmiotowy most stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. i został najprawdopodobniej wybudowany w 1992 albo 1993 r., a więc pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Na budowę tego rodzaju obiektu wymagane było wówczas pozwolenie na budowę. PINB, przyjmując brak takiego pozwolenia, nie wyczerpał jednak wszystkich możliwości dowodowych – ograniczył się do poszukiwania dokumentacji w Wodach Polskich, nie zwracając się do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ani archiwum o sprawdzenie rejestrów wydanych pozwoleń na budowę.

Niezależnie od powyższego Organ II instancji stwierdził, że nawet przy założeniu, iż most został wybudowany samowolnie, PINB nieprawidłowo zastosował uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f P.b. Z uwagi na ustalenie, że budowa mogła zostać zakończona przed 1 stycznia 1995 r., zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. Uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f ust. 1 i 2 P.b., w odniesieniu do obiektów objętych art. 103 ust. 2 tej ustawy, może bowiem zostać wszczęte na żądanie właściciela lub zarządcy, a takiego żądania w sprawie nie złożono.

Za zasadniczo wadliwe PWINB uznał również ustalenie przez Organ I instancji adresata obowiązku legalizacyjnego. Organ I instancji nałożył obowiązek na PGW Wody Polskie jako następcę prawnego Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji, przyjmując, że WZI był inwestorem mostu. Zdaniem PWINB takie stanowisko nie zostało jednak dostatecznie wykazane, a przede wszystkim status inwestora nie przechodzi automatycznie na następcę prawnego. Bycie inwestorem jest co do zasady niezbywalne, poza szczególną sytuacją przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 40 P.b.

Wobec zakwestionowania przez Wody Polskie samego ustalenia, że WZI był inwestorem, PWINB wskazał, że organ I instancji powinien w pierwszej kolejności dokładnie wyjaśnić tę kwestię, a jeżeli obowiązek nie może zostać nałożony na inwestora – ustalić właściciela lub zarządcę obiektu. Z akt wynikało bowiem, że most nie stanowi elementu drogi publicznej ani wewnętrznej, lecz służy jako dojazd do nieruchomości na podstawie służebności gruntowych. Nie można zatem przypisać odpowiedzialności zarządcy drogi. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, że przy ustalaniu właściciela mostu należy uwzględnić jego trwałe związanie z gruntem oraz położenie poszczególnych przyczółków. Zgodnie z art. 48 i art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2026 r. poz. 795 ze zm. dalej: K.c.), obiekt trwale związany z gruntem stanowi jego część składową, a zatem co do zasady dzieli los prawny nieruchomości.

W konsekwencji PWINB uznał, że PINB nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego, zastosował niewłaściwy tryb legalizacji oraz nieprawidłowo określił podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. Z tych względów, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Organ II instancji uchylił postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, właściwego określenia podstawy prawnej oraz ponownego ustalenia podmiotu, na który ewentualnie mogą zostać nałożone obowiązki.

Sprzeciw na ww. postanowienie do WSA w Rzeszowie wniosła Skarżąca, zarzucając mu naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, pominięcie istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz wyprowadzenie wniosków pozostających w sprzeczności z całokształtem zebranego materiału dowodowego;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji pomimo braku wykazania, aby ustalenia faktyczne poczynione przez ten organ były błędne lub niekompletne;

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej wskutek wewnętrznie sprzecznego stanowiska organu odwoławczego, który z jednej strony przyjmuje własność Skarbu Państwa względem gruntów, na których posadowiony jest most, z drugiej zaś wywodzi z lokalizacji jednego przyczółka na gruncie prywatnym skutek w postaci przejścia własności całego obiektu;

- art. 48 K.c. poprzez pominięcie faktu, że znaczna cześć mostu znajduje się na działce nr [...] w [...] które są w PGW Wody Polskie - Zarządu Zlewni w [...] (Skarbu Państwa);

- art. 212 § 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960 ze zm. dalej: p.w.), poprzez pominięcie faktu, że Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa a zatem również do działek nr [...] w [...] i nie nadaniu tej okoliczności odpowiedniego znaczenia.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podkreślając że postanowienie organu I instancji zostało wydane prawidłowo, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego i winno zostać utrzymane w mocy. Organ odwoławczy natomiast, nie podważając prawidłowości ustaleń organu I instancji, istotnie przekroczył granicę swobodnej oceny zgromadzonych dowodów, dochodząc do wniosków odmiennych aniżeli organ I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie stosuje art. 138 § 2 K.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Z użycia w art. 138 § 2 K.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.

W świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Organ I instancji – przy uwzględnieniu zastrzeżeń, jakie w stosunku do meritum sprawy dostrzegł organ odwoławczy - nie zostało bowiem dokonane w sposób pozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Organ odwoławczy. Stwierdzone braki nie miały charakteru jedynie incydentalnego czy formalnego, lecz dotyczyły kwestii zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. prawidłowości skierowania orzeczenia do właściwego podmiotu, a także możliwości wdrożenia konkretnego trybu zależnego od inicjatywy strony.

Nie dokonując oceny merytorycznej poprawności stanowiska organu odwoławczego - co byłoby przedwczesne w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu - należy podkreślić, że samo twierdzenie przez organ odwoławczy, że sprawa nie nadaje się do rozstrzygnięcia, z uwagi na istotne braki proceduralne, a także istotne braki dowodowe skutkuje uznaniem, że organ odwoławczy nie był w stanie skorzystać z innej formy rozstrzygnięcia jak tylko przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a.

Dostrzeżone w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy braki proceduralne postępowania przed organem I instancji oraz braki dowodowe tego postępowania, nie były możliwe do uzupełnienia w ramach leżącej w kompetencji organu odwoławczego możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie i w trybie art. 136 K.p.a. Przeprowadzenie przez Kolegium całego niezbędnego postępowania dowodowego, w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy, oznaczałoby w istocie przejęcie zasadniczej części postępowania wyjaśniającego należącego do organu I instancji.

Powyższe ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. a zwłaszcza w kontekście stanowiska Skarżącej, popierającej stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować Organu I instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który prowadziłby do pozbawienia strony prawa do rozpoznania sprawy przez dwa niezależne organy, zwłaszcza w sytuacji gdy z samej treści pism procesowych wynika, że ostateczne orzeczenie w sprawie może nie być zgodne ze stanowiskiem strony postępowania.

W realiach niniejszej sprawy wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a następnie dokonania ich oceny. Oznaczałoby to w praktyce rozpoznanie zasadniczej części sprawy po raz pierwszy przez organ odwoławczy, zatem odebranie stronom tego postępowania prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym.

Nie można zatem podzielić stanowiska przedstawionego w sprzeciwie, zgodnie z którym Organ I instancji przeprowadził wystarczająco szczegółowe postępowanie dowodowe, jego wnioskowanie było prawidłowe, a decyzja tego organu winna zostać utrzymana w mocy. Jak bowiem wskazano na wstępie sądowa kontrola, w sprawie ze sprzeciwu, nie polega na badaniu merytorycznej prawidłowości wnioskowania organu odwoławczego. Tego rodzaju kontrola uznawana jest bowiem za przedwczesną, w sytuacji gdy organ odwoławczy uznaje, że zakres ustaleń faktycznych w sprawie jest niewystarczający do wydania decyzji. Jednocześnie, z uwagi na zarzuty podniesione w sprzeciwie, podkreślenia wymaga, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika to, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie, według własnej oceny stanu faktycznego sprawy, jak i według własnej wykładni przepisów prawa. Na obecnym etapie postępowania tj. wobec nie w pełni ustalonego stanu faktycznego sprawy, kontrolowanie prawidłowości merytorycznej argumentacji organu odwoławczego jest nieuzasadnione i nie wchodzi w zakres kontroli sądowej spowodowanej wniesieniem sprzeciwu.

Reasumując, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. i zasadnie uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie nie przesądza o wyniku postępowania co do istoty, lecz zmierza do zapewnienia prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez Organ I instancji i zachowania zasady dwuinstancyjności.

Powtórzyć należy, że w ramach niniejszego postępowania nie jest konieczne ani dopuszczalne przesądzanie o istocie sprawy. Ocena ta należy w pierwszej kolejności do organu właściwego do ponownego rozpoznania sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania wyjaśniającego. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kasacyjnej wystarczające jest natomiast stwierdzenie, że zakres koniecznego do uzupełnienia postępowania wykraczał poza ramy, w których organ odwoławczy mógłby samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.