Pokoje dla pracowników w domu jednorodzinnym. Sąd oddalił skargę spółki

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z 16 lutego 2026 r., nr WOA.7722.113.2024.ASt na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025r., poz. 1691, dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm., dalej p.b.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o. o. z siedzibą w Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 grudnia 2025 r., nr PINB.5161.18.12.2023- 2025.KM uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej, położonego na dz. nr [...] przy

ul. [...] w R. , w którym bez wymaganego zgłoszenia zmieniono sposób użytkowania na obiekt o funkcji zamieszkania zbiorowego.

Opisane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie dwulokalowej położony na działce [...] przy ul. [...] w R. został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021r, nr [...] oraz z dnia 2 listopada 2021r., nr [...]

Po zawiadomieniu przez inwestora o zakończeniu budowy ww. inwestycji, PINB w [...] zaświadczeniem z 20 stycznia 2023r. potwierdził, że nie wnosi sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (spełniającego wymogi z art. 3 pkt 2a p.b. dla budynku jednorodzinnego).

Na podstawie przeprowadzonych w dniu 10 listopada 2023 r. w obecności Prezesa Spółki, czynności kontrolnych w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt zamieszkania zbiorowego o funkcji hostel, PINB w Goleniowe ustalił, że pokoje wyposażone są w szafki i łóżka jednoosobowe (łączna ilość 6 sztuk), kuchnia w meble, lodówki, kuchenkę. Organ stwierdził, że właściciel nieruchomości wykonał zalecenia poprzedniej kontroli. Prezes Spółki oświadczył, natomiast, że budynek jest wynajmowany osobom trzecim na cele mieszkaniowe dla rodzin zgodnie z przeznaczeniem.

W trakcie prowadzonego postępowania Prezes Spółki przedłożył cztery "umowy użyczenia" budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. zawarte z obywatelami ukraińskimi od dnia 02.01.2023 - 15.02.2023r., od dnia 16.02.2023 r.- 31.12.2024 r. i dwie umowy zawarte na ten sam okres od dnia 02.01.2024 r. - 31.12.2024 r. W celu ustalenia faktycznej liczby osób zamieszkujących w przedmiotowym budynku organ uzyskał rozliczenia opłat za wodę, z których wynika, że od dnia 01.02.2023 r.- 28.02.2023 r. zużyto 1m3 wody, a od dnia 01.03.2023 r. do 31.01.2024r. 500 m3 wody, co przy normie zużycia wody 3 m3 na osobę wskazuje, że w budynku miesięcznie przebywało piętnaście osób, od dnia 01.02.2024 r. do dnia 31.12.2024 r. zużyto 331 m3 wody, co wskazuje na przebywanie w nim średnio dziesięciu osób. W zakresie "deklaracji śmieciowej" Spółka zgłosiła ogółem 36 osób zamieszkałych w budynkach przy [...] w R. .

Ponadto fakt użytkowania budynku mieszkalnego niezgodnie z jego przeznaczeniem potwierdził zgromadzony przez PINB materiał dowodowy, tj.: nagrania video, dokumentacja fotograficzna, zamieszczana na platformach mediów społecznościowych i w reklamach ogólnodostępnych oferta zapewniająca miejsca noclegowe pracownikom, które agencja pracy oferowała w ramach swoich usług, zeznania sołtysa i świadków, z których wynikało, że niemal każdego dnia, a w szczególności w porach popołudniowych i w weekendy osoby zamieszkujące budynki przy ul. [...] w R. , są obcokrajowcami i notorycznie zakłócają spokój i wypoczynek okolicznym mieszkańcom. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie z Komendy Powiatowej Policji w G. 12.02.2024 r. oraz pisemnych interwencjach i nagraniu od sąsiadów okolicznych nieruchomości.

W oparciu o dokonane ustalenia PINB w [...] postanowieniem z dnia

30 sierpnia 2024 r., nr PINB.5161.18.6.2023-2024.KM na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. nakazał firmie [...] Sp. z o. o. wstrzymać użytkowanie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej jako budynku o funkcji zamieszkania zbiorowego - hostelu i zobowiązał do przedłożenia w terminie do dnia 10 grudnia 2024r. określonych dokumentów, w celu umożliwienia zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt zamieszkania zbiorowego.

Z uwagi na stwierdzenie niewykonania nałożonego obowiązku PINB w [...] decyzją z 2 grudnia 2025 r., PINB.5161.18.12,2023-2025, na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazał W. B. i A. B. [...]

Sp. z o. o. ul. [...], [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej przy ul. [...] w miejscowości R., poprzez zaprzestanie użytkowania go jako hostelu.

W odwołaniu od ww. decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 107 art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez wadliwe oznaczenie adresata decyzji poprzez wskazanie jako podmiotów, rozstrzygnięcia "W. B. i A. B. [...] Sp. z o. o." mimo, że to Spółka jest właścicielem nieruchomości i jedyną stroną przedmiotowego postępowania, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony realnej możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu,

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wszystkich niewyjaśnionych okoliczności na niekorzyść strony. Przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej polegającej na przyjęciu, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność hostelowa,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez wyjaśnienia jaki był pierwotny sposób użytkowania budynku, na jakiej podstawie został ustalony, w jaki sposób organ dokonał porównania tego sposobu użytkowania z aktualnym stanem,

- art. art., 8 § 1, 40 § 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej w szczególności poprzez liczne uchybienia w toku postępowania w tym w kontekście wcześniejszego błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., kierowania bezpodstawnie upomnień w trybie egzekucyjnym, czy też błędnego doręczenia decyzji w niniejszym postępowaniu,

- art. art. 71 ust. 1 pkt 2, 71a ust.4 p.b. przez uznanie, że oddanie nieruchomości do użytkowania osobom trzecim na cele mieszkalne stanowi zmianę sposobu użytkowania oraz przyjęcie, że samo niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. automatycznie uzasadnia wydanie decyzji nakazowej, mimo że strona postępowania od samego początku kwestionowała istnienie tej przesłanki.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Spółki z o.o. od decyzji organu powiatowego, opisaną na wstępie decyzją Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o jej uchyleniu i na podst. art. 71a ust. 4 p.b. nakazał [...] Spółce z o.o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej, położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w R. , w którym bez wymaganego zgłoszenia zmieniono sposób użytkowania na obiekt o funkcji zamieszkania zbiorowego.

Przywołując dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. organ wyjaśnił, że kluczowym aspektem przy ocenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przywołanego przepisu, jest ocena, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie

w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie

z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

Wymagania te zostały określone w art. 5 p.b. i wymienione następnie w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, wielkość lub układ obciążeń).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu ustalono, że ww. obiekt jest przez Spółkę wynajmowany osobom trzecim na cele mieszkaniowe, co potwierdził Prezes Spółki podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu 10 listopada 2023r. Z przedłożonych umów użyczenia wynika, że osoby zamieszkujące w nim zatrudnione są przez tą Spółkę na umowę zlecenie. Z załączonych zdjęć (co pozwala ustalić w przybliżeniu liczbę przebywających osób) wynika, że kuchnia na parterze jest wyposażona w cztery duże lodówki, dwie czteropalnikowe kuchenki i stół z pięcioma krzesłami, w każdym pokoju są walizki. Poza tym w umowie użyczenia Spółka oświadczyła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] na której posadowiony jest budynek mieszkalny składający się z 6 pokoi, kuchni oraz dwóch łazienek, a w pkt 3 § 1 tej umowy [...] Sp. z o. o. precyzuje, że biorący w użyczenie może używać lokalu (nie budynku) celem zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych na okres trwania umowy zlecenia. Maksymalnie w lokalu może mieszkać 6 osób. Z przedłożonych umów użyczenia wynika, że w dniu 02.01.2024 r. Spółka zawarła dwie umowy od dnia 02.01.2024 r. do dnia 31.12.2024 r. z dwoma obywatelami ukraińskimi na użyczenie lokalu, ze wskazaniem, że może w nim mieszkać 6 osób.

Ponadto na platformach mediów społecznościowych i w reklamach ogólnodostępnych była zamieszczona oferta zapewnienia miejsc noclegowych pracownikom, które agencja pośrednictwa pracy oferowała w ramach swoich usług, a zamieszczone przy niej zdjęcia potwierdzają, że są to przedmiotowe budynki.

Dodatkowo organ zaznaczył, że PINB w [...] prowadził odrębne postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu w budynku przy ul. [...] w R. w wyniku której powstały pomieszczenia pokoju i łazienki powiększając powierzchnię mieszkalną ww. budynku.

W oparciu o opisane ustalenia organ stwierdził, że pomimo, wydanego pozwolenie na budowę obejmującego pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z garażami, Spółka wynajmuje pokoje w tym budynku, określając go na stronie internetowej jako hostel, skutkiem czego należało przyjąć, że dokonano zmiany sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele wynajmu pokoi dla pracowników firm powoduje bowiem, że ww. budynek przestał spełniać funkcje mieszkalne jednorodzinne, a stał się obiektem zamieszkania zbiorowego o charakterze hostelowym (określenie w ogłoszeniu na stronie internetowej [...], której Prezesem jest Prezes [...] Sp. z o.o.).

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla obiektów o takiej funkcji określono wymogi, w szczególności dotyczące wysokości pomieszczeń (§72), wyposażenia pomieszczeń sanitarnohigienicznych (§ 82), dostępu dla osób niepełnosprawnych (§ 16), a przede wszystkim przeciwpożarowe (209). Tym samym podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hostel musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpieczeństwem jego użytkowania, niż właściciel domu jednorodzinnego.

Wobec powyższego Spółka winna była uzyskać stosowne pozwolenie właściwego w sprawie starosty na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego – hostel. Zobowiązana do przedłożenia dokumentów wynikających z art. 71 ust. 2 p.b., nałożonego obowiązku nie wykonała, co obligowało organ powiatowy do nakazania w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Końcowo, wyjaśniając korektę sentencji decyzji, organ podał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 p.b. w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 7la ust. 1 i 4 p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego (wyrok NSA z 17.02.2021 r., sygn. akt II OSK 2031/18). Tym samym skoro właścicielem przedmiotowego jest [...] Sp. z o. o. to błędnym było nałożenie obowiązku na [...] Sp. z o. o. oraz jej Prezesa i Wiceprezesa.

Nie zgadzając się z opisaną decyzją [...] Spółka z o.o. zastępowana przez zawodowego pełnomocnika zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1/przepisów postępowania:

a/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i 15 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji organu II instancji w sposób niepełny i wadliwy, w szczególności polegający na braku merytorycznego odniesienia się do zasadniczej części zarzutów podniesionych w odwołaniu tj. z pominięciem rozważań dotyczących konkretnych uchybień wskazanych przez stronę oraz ograniczeniu się do ogólnikowego stwierdzenia, że postępowanie prowadzone przez PINB w [...] obarczone było "drobnymi potknięciami", niemającymi wpływu na wynik sprawy, co w istocie oznacza brak przeprowadzenia realnej kontroli instancyjnej, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz uniemożliwia dokonanie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia,

b/ art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez organ II instancji poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny i niepozwalający na jednoznaczne ustalenie zakresu obowiązków strony poprzez ograniczenie się do ogólnego nakazu "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku" bez wskazania, jakie konkretne działania powinny zostać podjęte przez stronę w celu wykonania decyzji, co w połączeniu z lakonicznym uzasadnieniem decyzji i kwestionowaniem od początku przez stronę istnienia przesłanki materialnoprawnej w postaci samowolnej zmiany sposobu użytkowania, uniemożliwia ustalenie momentu, w którym obiekt przestanie być kwalifikowany jako obiekt o funkcji zamieszkania zbiorowego,

c/ art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niepozwalający na przeprowadzenie kontroli instancyjnej,

w szczególności poprzez brak wyjaśnienia:

- jaki był pierwotny, legalny sposób użytkowania budynków i na jakiej podstawie został ustalony,

- w jaki sposób organ dokonał porównania tego sposobu użytkowania z aktualnym stanem faktycznym,

- jakie konkretne, udowodnione cechy miały przesądzać o uznaniu użytkowania za "hostel",

- w jakim zakresie rzekome korzystanie z budynku nie stanowi użytkowania go na cele mieszkalne (zgodnie z dotychczasowym pozwoleniem) oraz powoduje zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 p.b.,

- z jakich przyczyn organ odmówił wiary lub znaczenia dowodom oraz twierdzeniom strony, wskazując na długoterminowy charakter zakwaterowania - tj. oddanie nieruchomości do używania osobom trzecim na cele mieszkalne, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia dotkniętego istotnymi brakami w zakresie uzasadnienia,

d/ art. 107 § 3 k.p.a. przez organ II instancji poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia:

- w jaki sposób organ dokonał porównania pierwotnego sposobu użytkowania z aktualnym stanem faktycznym,

- jakie konkretne, udowodnione cechy miały przesądzać o uznaniu użytkowania za "hostel",

- z jakich przyczyn organ odmówił wiary lub znaczenia dowodom oraz twierdzeniom strony, wskazując na długoterminowy charakter zakwaterowania - tj. oddanie nieruchomości do używania osobom trzecim na cele mieszkalne,

e/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony realnej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji organu I i II instancji, mimo że w treści uzasadnienia organ I instancji stwierdził, iż obowiązek ten został dochowany, natomiast organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie kontroli, a ponadto całkowicie pominął odniesienie się do powyższego uchybienia w uzasadnieniu swojej decyzji,

f/ art. 7 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. przez organy obu instancji poprzez zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wszystkich niewyjaśnionych okoliczności w sprawie na niekorzyść strony niniejszego postępowania administracyjnego, a w szczególności wydanie decyzji pomimo braku zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwoliłyby stwierdzić jakoby w przedmiotowej nieruchomości była prowadzona działalność hostelowa (m.in. poprzez ustalenie takich danych jak rotacyjność pobytu, rozliczanie w systemie dobowym, istnienie oferty publicznej, obsługa "gości", udostępnianie osobom trzecim) lub aby przedmiotowe lokale były wykorzystywane jako budynki zbiorowego zakwaterowania w jakiejkolwiek innej formie, jak również wyprowadzenie z zebranego materiału dowodowego wniosków sprzecznych

z informacjami z niego wynikającymi, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia

w zupełnym oderwaniu od zebranych dowodów, w konsekwencji bez pełnego

i rzetelnego ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych,

g/ art. 80 k.p.a. przez organy obu instancji poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej, polegającej na przyjęciu, że

w przedmiotowych budynkach prowadzona jest działalność hostelowa wyłącznie na podstawie domniemań i niepotwierdzonych przypuszczeń organu dotyczących liczby osób przebywających w obiektach i nie czyniąc żadnych dodatkowych ustaleń

w zakresie okoliczności przesądzających o kwalifikacji prawnej sposobu użytkowania, takich jak: subiektywne interpretowane przez organ dane dotyczące zużycia wody oraz subiektywne relacje osób trzecich dotyczące rzekomych uciążliwości, bez powiązania tych ustaleń z rzeczywistym charakterem pobytu i zasadami korzystania z obiektów,

h/ art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez liczne uchybienia formalne czynione w toku postępowania, w tym w kontekście wcześniejszego błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 7a ust. 1 Prawa budowlanego, kierowanie postępowania z upomnieniem w trybie egzekucyjnym, nieprawidłowego prowadzenia akt sprawy, czy też błędnego doręczania decyzji w postępowaniu, co łącznie rzutuje na ocenę rzetelności i poprawności całego toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie,

i/ art. 40 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie doręczenia decyzji z pominięciem obowiązku doręczania pisma ustanowionemu pełnomocnikowi strony, a w przypadku ustanowienia więcej niż jednego pełnomocnika - tylko jednemu z nich, tj. przez skierowanie decyzji jednocześnie do osób fizycznych niebędących stroną postępowania oraz do więcej niż jednego pełnomocnika, co doprowadziło do powstania istotnych wątpliwości, co do skuteczności doręczenia decyzji oraz momentu rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, co organ I instancji całkowicie pominął,

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a/ art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że oddanie nieruchomości do używania osobom trzecim na cele mieszkalne ma charakter "hostelu", a tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, mimo że organ I i II instancji nie wykazał, iż doszło do podjęcia lub zaniechania działalności powodującej zmianę warunków, o których mowa w tym przepisie, w szczególności warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, warunków pracy lub wielkości bądź układu obciążeń,

b/ naruszenie art. 71a ust. 4 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że samo niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. automatycznie uzasadnia wydanie decyzji nakazowej, mimo że strona od początku postępowania kwestionowała istnienie przesłanki materialnoprawnej w postaci samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a organ I i II instancji nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b., stanowiącej warunek wstępny zastosowania trybu sankcyjnego przewidzianego w art. 71a tej ustawy.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ wskazując, że nie wnosi ona żadnych nowych dowodów i argumentów, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2026 r., którą nakazano skarżącej Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej, położonego na działce nr [...] w R. , poprzez zaprzestanie użytkowania go jako obiektu zamieszkania zbiorowego.

Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W myśl natomiast art. 71 ust. 2 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Wskazany przepis nie zawiera zamkniętego katalogu sytuacji, w których dochodzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Dla oceny, czy taka zmiana nastąpiła, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy sposób faktycznego korzystania z obiektu odbiega od sposobu użytkowania wynikającego z jego legalnego przeznaczenia, a jeżeli tak – czy owo odmienne korzystanie prowadzi do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Oceny tej należy dokonywać przez porównanie sposobu użytkowania obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub innym akcie legalizującym jego funkcję z rzeczywistym sposobem korzystania z obiektu. Zmiana sposobu użytkowania może przy tym polegać nie tylko na nadaniu obiektowi całkowicie innej funkcji, lecz także na takim zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania, które powoduje zmianę wymagań dotyczących bezpieczeństwa lub innych warunków wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie dwulokalowej.

Nie jest również sporne, że organ I instancji wszczął wobec skarżącej Spółki postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku.

Przy czym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących prawidłowości określenia strony postępowania i doręczenia jej decyzji.

Wprawdzie organ I instancji w sentencji decyzji wskazał również członków zarządu Spółki, jednak okoliczność ta nie oznaczała, że za strony postępowania uznano prezesa i wiceprezesa zarządu jako osoby fizyczne. Z całokształtu akt wynika bowiem jednoznacznie, że postępowanie prowadzone było wobec Spółki jako właściciela obiektu.

Nadto decyzja została doręczona również pełnomocnikowi Spółki, który wniósł odwołanie w ustawowym terminie, a organ odwoławczy skorygował przy tym oznaczenie adresata decyzji, wskazując jako stronę postępowania Spółkę.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika bowiem, że pełnomocnik Spółki odebrał decyzję organu I instancji w dniu 15 grudnia 2025 r.

W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby uchybienia dotyczące oznaczenia adresata decyzji skutkowały pozbawieniem Spółki możliwości skutecznego udziału w postępowaniu lub wniesienia środka zaskarżenia.

Podobnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie zostało doręczone członkom zarządu, natomiast przesyłka skierowana do pełnomocnika została zwrócona jako niepodjęta w terminie.

Okoliczność, że organ odwoławczy nie skierował do Spółki odrębnego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., nie stanowiła w realiach niniejszej sprawy uchybienia, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Dla takiej oceny konieczne byłoby bowiem wykazanie, że strona została pozbawiona możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca takiej okoliczności nie wykazała.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe obejmujące między innymi oględziny obiektu, dokumentację fotograficzną, zeznania świadków, informacje dotyczące zużycia wody, przedłożone umowy użyczenia oraz materiały dotyczące sposobu oferowania miejsc noclegowych.

Zgromadzony materiał dowodowy został oceniony przez organy w sposób wzajemnie powiązany. Okoliczność, że skarżąca z tych samych dowodów wywodzi odmienne wnioski, nie oznacza jeszcze naruszenia art. 80 k.p.a. Naruszenie tego przepisu zachodziłoby wówczas, gdyby organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, w szczególności wyprowadził z materiału dowodowego wnioski pozostające z nim w oczywistej sprzeczności albo pominął istotne dowody.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Przedmiotowy lokal był udostępniany pracownikom Spółki, co w istocie nie było przez skarżącą kwestionowane. Spór dotyczył natomiast prawnej oceny takiego sposobu korzystania z budynku.

Skarżąca podnosiła, że budynek od początku był i nadal jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, a zamieszkiwanie w nim osób nie ma charakteru tymczasowego. Twierdziła również, że nie prowadzi hostelu ani działalności agencji pracy tymczasowej, a wyposażenie obiektu jest typowe dla budynku mieszkalnego. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą niniejszej sprawy nie jest bowiem ustalenie, czy skarżąca formalnie prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "hostel", lecz ustalenie rzeczywistego sposobu użytkowania obiektu i jego zgodności z funkcją, dla której został on wybudowany i dopuszczony do użytkowania.

Nie ma zatem decydującego znaczenia samo nazwanie obiektu przez organ I instancji "hostelem". Istotne jest to, że zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż przedmiotowy budynek był wykorzystywany jako obiekt zamieszkania zbiorowego.

Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia MI przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek mieszkalny jednorodzinny. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Z kolei § 3 pkt 5 rozporządzenia MI definiuje budynek zamieszkania zbiorowego jako budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, a także budynek przeznaczony do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

Różnica pomiędzy tymi kategoriami obiektów nie sprowadza się wyłącznie do długości pobytu poszczególnych osób. Istotny jest również sposób zorganizowania i intensywność korzystania z obiektu oraz krąg osób, dla których obiekt jest przeznaczony.

W pozwoleniu na budowę przedmiotowy obiekt został określony jako budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że jeden z lokali był wykorzystywany przez grupy pracowników, którym Spółka udostępniała poszczególne pomieszczenia w celu zapewnienia im zakwaterowania.

W ocenie Sądu okoliczność ta, w powiązaniu z pozostałymi ustaleniami faktycznymi, świadczy o zmianie sposobu użytkowania obiektu.

Nie można bowiem utożsamiać korzystania z lokalu przez grupę pracowników, którzy uzyskują możliwość zamieszkania w nim w związku z zatrudnieniem, z typowym sposobem korzystania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez rodzinę lub rodzinę wielopokoleniową. W pierwszym przypadku lokal staje się elementem zorganizowanego systemu zapewniania zakwaterowania określonej grupie osób, pozostających w relacji pracowniczej z podmiotem udostępniającym lokal.

Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia, czy za samo udostępnienie lokalu pobierane jest wynagrodzenie, ani czy zawarte umowy zostały nazwane "umowami użyczenia". Dla oceny sposobu użytkowania obiektu decydujące znaczenie ma rzeczywisty sposób korzystania z niego, a nie nazwa czynności prawnej, na podstawie której osoby trzecie uzyskują możliwość zamieszkania.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również liczba osób korzystających z obiektu. Organ ustalił, że w okresie od marca 2023 r. do stycznia 2024 r. zużycie wody wyniosło 500 mł, co przy przyjętej normie 3 mł miesięcznie na jednego mieszkańca odpowiadało około 15 osobom. Natomiast okresie od stycznia do lutego 2024 r. do grudnia 2024 r. - 331 mł, co odpowiada średnio około 10 osobom.

Przyjęta przez organ norma zużycia wody nie była wartością dowolną.

Mieściła się ona w granicach wartości wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody. Znajdowała również potwierdzenie w danych statystycznych dotyczących przeciętnego zużycia wody w gospodarstwach domowych.

Przy czym Sąd nie traktuje danych dotyczących zużycia wody jako dowodu pozwalającego w sposób matematycznie pewny ustalić liczbę osób zamieszkujących lokal. Dane te stanowią jednak obiektywny i weryfikowalny miernik, który – w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym – może służyć do oceny rzeczywistego sposobu korzystania z obiektu.

W tym kontekście nie można pominąć, że ustalenia dotyczące zużycia wody odnoszą się wyłącznie do jednego z dwóch lokali znajdujących się w budynku. Oznacza to, że rzeczywista intensywność wykorzystania całego budynku była jeszcze większa.

Istotne znaczenie ma również fakt, że skarżąca, będąc właścicielem nieruchomości, dysponowała rachunkami za zużycie wody i miała możliwość zweryfikowania skali korzystania z obiektu. Nie podjęła jednak działań zmierzających do ograniczenia liczby osób korzystających z lokalu ani do dostosowania sposobu użytkowania budynku do jego funkcji określonej w pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu okoliczność ta, podobnie jak informacje o zachowaniu osób korzystających z budynku i zgłaszanych przez sąsiadów uciążliwościach oraz interwencji Policji wskazuje, że skarżąca miała świadomość rzeczywistego sposobu wykorzystywania należącego do niej obiektu.

Na ocenę tę wpływają również powiązania pomiędzy skarżącą Spółką, a Spółką [...] Sp. z o.o. Prezesem zarządu obu spółek jest W. B..

Z akt sprawy wynika ponadto, że dokumenty dotyczące udostępniania lokalu cudzoziemcom przekazywał organowi pracownik W. ., a prezes skarżącej spółki w kontaktach z organem posługiwał się adresem poczty elektronicznej związanym z działalnością [...].

Nie jest przy tym konieczne przesądzanie, że skarżąca sama prowadziła działalność w zakresie pośrednictwa pracy. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest bowiem ustalenie rzeczywistego sposobu użytkowania należącego do niej budynku. Powiązania organizacyjne i osobowe pomiędzy wskazanymi Spółkami stanowią dodatkową okoliczność pozwalającą ocenić charakter udostępniania lokalu pracownikom.

Podobnie nie ma rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że działalność polegająca na zapewnianiu zakwaterowania nie została wskazana wprost wśród przedmiotów działalności skarżącej ujawnionych w KRS. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem ocena zgodności działalności gospodarczej spółki

z wpisem do rejestru przedsiębiorców, lecz ocena sposobu użytkowania konkretnego obiektu budowlanego.

Za istotne należy uznać także ustalenia dotyczące organizacji przestrzeni

i wyposażenia lokalu. Liczba pokoi, liczba urządzeń sanitarnych, lodówek i urządzeń kuchennych, a także sposób wykorzystania poszczególnych pomieszczeń pozostają w logicznym związku z ustaleniem, że obiekt był przygotowany do jednoczesnego korzystania przez większą grupę osób.

Nie można pominąć również sposobu zagospodarowania otoczenia nieruchomości. Trzy budynki skarżącej, obejmujące łącznie sześć lokali mieszkalnych, obsługiwane były przez zgrupowane pojemniki na odpady o znacznej pojemności. Rozwiązanie takie, rozpatrywane łącznie z pozostałymi okolicznościami sprawy, stanowi dodatkowy element wskazujący na sposób organizacji nieruchomości odpowiadający intensywnemu, zbiorowemu korzystaniu z lokali.

Nie podważa tych ustaleń okoliczność, że Spółka zawierała z poszczególnymi osobami umowy określane jako "umowy użyczenia". Z treści tych dokumentów wynikało, że spółka udostępniała pracownikom pomieszczenia w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych w okresie zatrudnienia.

Tym samym treść umów nie potwierdzała stanowiska skarżącej, że w lokalu rzeczywiście przebywało maksymalnie sześć osób. Przeciwnie, zestawienie treści umów z danymi dotyczącymi zużycia wody, dokumentacją fotograficzną, zeznaniami świadków oraz pozostałymi dowodami prowadziło do wniosku, że rzeczywista liczba osób korzystających z lokalu była większa.

Nie można również przyjąć, że o braku zmiany sposobu użytkowania przesądza sam fakt, że osoby korzystające z lokalu zaspokajały w nim swoje potrzeby mieszkaniowe. Takie ujęcie prowadziłoby bowiem do pominięcia zasadniczej różnicy pomiędzy mieszkaniem w budynku jednorodzinnym a zorganizowanym zakwaterowaniem grupy osób.

W ocenie Sądu zmiana sposobu użytkowania została zatem w niniejszej sprawie wykazana nie jednym dowodem, lecz całokształtem spójnych i wzajemnie uzupełniających się okoliczności.

W szczególności znaczenie mają: sposób udostępniania pomieszczeń pracownikom, ich liczba, charakter wyposażenia lokalu, dane dotyczące zużycia wody, zeznania świadków, informacje Policji, materiały dotyczące oferowania miejsc noclegowych oraz powiązania pomiędzy skarżącą a [...] Sp. z o.o.

Dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowy budynek przestał być wykorzystywany zgodnie z funkcją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zaczął pełnić funkcję obiektu zamieszkania zbiorowego.

Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje to, czy poszczególne osoby przebywały w budynku przez kilka dni, kilka tygodni czy dłużej. O charakterze obiektu decyduje bowiem nie tylko czas pobytu poszczególnych osób, lecz przede wszystkim sposób zorganizowania korzystania z budynku i jego przeznaczenie dla określonej, zmieniającej się grupy użytkowników.

W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt zamieszkania zbiorowego.

Prawidłowe było również zastosowanie przez PINB art. 71a ust. 1 p.b. i wydanie postanowienia wstrzymującego użytkowanie obiektu w zmieniony sposób oraz nakładającego na inwestora obowiązek wykonania czynności zmierzających do doprowadzenia sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem.

Skoro skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych tym postanowieniem, organ był zobowiązany do zastosowania art. 71a ust. 4 p.b. i wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut, że samo niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem nie może stanowić podstawy wydania decyzji nakazowej. W niniejszej sprawie przesłanką wydania decyzji nie było bowiem samo niewykonanie obowiązku, lecz wcześniejsze ustalenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, następnie wstrzymanie użytkowania obiektu w zmieniony sposób oraz niewykonanie obowiązków zmierzających do doprowadzenia stanu obiektu do zgodności z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego przedstawia zarówno podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, jak i podstawę prawną oraz wyjaśnia zasadnicze motywy, którymi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Skarżąca miała zatem możliwość poznania przyczyn wydania decyzji, a Sąd był w stanie przeprowadzić jej kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na domniemaniach dotyczących liczby osób korzystających z lokalu. Dane dotyczące zużycia wody były jedynie jednym z elementów materiału dowodowego i zostały ocenione łącznie z innymi dowodami.

Również zeznania świadków nie mogą być zdyskwalifikowane tylko z tego powodu, że jeden ze świadków pozostawał wcześniej w sporze ze spółką. Sam fakt istnienia konfliktu pomiędzy świadkiem a stroną nie przesądza o niewiarygodności jego zeznań. W niniejszej sprawie zeznania te pozostawały spójne z pozostałym materiałem dowodowym, w tym z dokumentacją fotograficzną, informacjami Policji oraz danymi dotyczącymi zużycia wody.

Nie ma również podstaw do przyjęcia, że wynik postępowania w sprawie cywilnej dotyczącej ochrony dóbr osobistych wiąże Sąd administracyjny. Sąd administracyjny dokonuje bowiem samodzielnej oceny zgodności z prawem działania organów administracji, na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Tym samym ustalenia lub oceny dokonane w innym postępowaniu, którego przedmiot był odmienny, nie przesądzają o wyniku niniejszej sprawy.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały jego właściwej kwalifikacji prawnej. Zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do przyjęcia, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny był wykorzystywany jako obiekt zamieszkania zbiorowego, a więc w sposób odmienny od wynikającego z pozwolenia na budowę.

Tym samym spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 71a p.b., a wobec niewykonania przez skarżącą obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2024 r. zasadne było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

W konsekwencji zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.