Sąsiedztwo cmentarza nie obniżyło wartości działki. Sąd oddalił skargę spółki

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a.") oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538, dalej: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kołobrzeg z dnia 8 października 2025 r., nr [...] ustalającą dla R. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "Spółka") w J. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,9932 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] w K., na skutek zmiany planu miejscowego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832, dalej: "rozporządzenie") i wskazało, że dla zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest zaistnienie łącznie następujących zdarzeń:

1. uchwalenie (lub zmiana) planu, w którym określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) planu,

3. zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu (lub jego zmianą) oraz wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu (zmiany planu).

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy podał, że dla terenu, na którym usytuowana jest nieruchomość oznaczona ewidencyjnie w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] o powierzchni 0,9932 ha, położona w obrębie ewidencyjnym nr [...] w K. przy ul. [...], obowiązywała uprzednio uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Miasta K. - "[...]", który dla tego terenu, oznaczonego symbolem P10, przewidywał przeznaczenie podstawowe: pod lokalizację obiektów działalności gospodarczej, magazynowej, składowej oraz produkcyjnej nieuciążliwej dla środowiska oraz zakaz lokalizacji nowych i rozbudowy istniejących zakładów przemysłowych wymagających zgodnie z przepisami odrębnymi sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb 18, która weszła w życie w dniu 24 maja 2019 r., nastąpiła zmiana ww. planu, w którym dla terenu przedmiotowej działki przewidziano funkcję MW, U14 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i/lub teren zabudowy usługowej (§ 70 uchwały). W nowym planie (zmianie planu) określono stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości (§ 17 pkt 1 uchwały). Zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu 29 października 2021 r., a postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało wszczęte przez organ I instancji w dniu 13 listopada 2023 r., o czym strona została poinformowana zawiadomieniem z tego dnia, doręczonym w dniu 20 listopada 2023 r., a więc po dacie wejścia w życie nowego planu i przed upływem 5 lat od tej daty. Tym samym bezspornie została spełniona pierwsza i trzecia z ww. przesłanek uzasadniających ustalenie opłaty planistycznej.

Odnosząc się do spornej kwestii wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium wskazało, że podstawę ustaleń w tym zakresie stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. w dniu 22 lipca 2025 r. W oparciu o ten operat organ odwoławczy ustalił, że wartość nieruchomości przed zmianą planu miejscowego wyniosła [...] zł, natomiast po zmianie planu [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości stanowi zatem kwotę [...]zł, a 30% tej kwoty to [...] zł i taką wysokość ma opłata planistyczna ustalona przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że w operacie wskazano wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy, w tym m.in. właściwe daty istotne dla wyceny, właściwe podstawy formalne, prawne i metodologiczne wyceny, właściwy przedmiot, zakres i cel wyceny, źródła informacji o nieruchomości oraz rynku lokalnym, opis i określenie stanu nieruchomości (uwarunkowania planistyczne nieruchomości, stan prawny, oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów, charakterystyka lokalizacji ogólnej i szczegółowej, opis użytkowy na datę określenia stanu nieruchomości), przedstawienie sposobu wyceny - procedury szacowania, w tym wyjaśnienie zastosowanego sposobu szacowania, analizę rynku nieruchomości według stanu przed zmianą planu oraz po jej wejściu w życie, a także szacowanie wartości rynkowej nieruchomości poprzez określenie wartości nieruchomości przed zmianą planu oraz po zmianie. Rzeczoznawca uwzględnił w charakterystyce lokalizacji szczegółowej, funkcjonowanie w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości zakładu pogrzebowego i cmentarza komunalnego, na co powoływała się strona postępowania. Wyodrębnił zbiór pięciu nieruchomości podobnych dla potrzeb szacowania wartości nieruchomości przed zmianą planu spośród rynku transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi na działalność komercyjną: produkcyjną, usługową, magazynowo-składową, stanowiącymi prawo własności, z rynku lokalnego, uwzględniając dwuletni okres badania cen. Określając wartość nieruchomości po zmianie planu ostatecznie ustalił zbiór czterech nieruchomości podobnych z rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych (jedna została odrzucona z uwagi na skrajną cenę), położonych na obszarach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z dopuszczeniem usług, stanowiących prawo własności, z rynku lokalnego, uwzględniając dwuletni okres badania cen. Scharakteryzował nieruchomości porównawcze w formie tabelarycznej i opisowej, w tym poprzez przypisanie im zdefiniowanej gradacji cech rynkowych, uprzednio charakteryzując przyjęte cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości w dwóch stanach planistycznych, czyli tzw. atrybuty cenotwórcze, przypisując im określone wagi i zakres kwotowy. W operacie zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a stan faktyczny - istnienie transakcji nieruchomościami podobnymi na badanym rynku i w badanym okresie umożliwiał zastosowanie takiej metody i techniki wyceny. Do oszacowania wartości nieruchomości przed zmianą planu oraz po zmianie rzeczoznawca wybrał po trzy nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, a ustalając wartości końcowe zastosował zakres kwotowy poprawek korygujących, wyliczając wartość rynkową 1 m˛ gruntu jako średnią arytmetyczną z wartości cząstkowych określonych w parach porównawczych. Wynik końcowy wyceny wskazuje, że wzrost wartości nieruchomości wynosi [...] zł. W operacie zawarto analizę uzyskanych wyników i klauzule oraz dołączono do niego załączniki, w tym dokumentację fotograficzną.

Dalej Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 2 czerwca 2025 r. rzeczoznawca odniósł się do błędnej daty wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętej w poprzednim operacie z dnia 2 lipca 2024 r., wyjaśniając, że błąd ten stanowił oczywistą omyłkę pisarską, która nie miała wpływu na wartość nieruchomości, bowiem pomiędzy datą 23 a 24 maja 2019 r. nie wystąpiły transakcje sprzedaży nieruchomości mogących mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Nadto rzeczoznawca wskazał, że na etapie badania otoczenia nieruchomości nie znalazł podstaw, by obniżyć atrakcyjność lokalizacji wycenianej nieruchomości z uwagi na położenie cmentarza. W bliskim sąsiedztwie nieruchomości powstają nowoczesne osiedla mieszkaniowe, a analiza poziomu cen zawartych transakcji sprzedaży lokali mieszkalnych nie wykazała, by sprzedawane były one taniej niż w innych częściach K. (pomijając oczywiście [...]). W kolejnym piśmie - z dnia 24 września 2025 r. rzeczoznawca odpowiedział na zarzuty strony, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W zarzutach tych strona wyartykułowała, że nie została ponownie przeprowadzona w operacie wnikliwa ocena rzeczywistego stanu nieruchomości, w tym zakwestionowała dobór nieruchomości do porównań z uwagi na nieuwzględnienie uciążliwego sąsiedztwa: cmentarza komunalnego i zakładu pogrzebowego z krematorium. Organ I instancji zaakceptował wyjaśnienia i stanowisko rzeczoznawcy, wykazując dodatkowo, że sąsiedztwa nieruchomości nie stanowi zakład kremacyjny, stąd nieuzasadnione jest powoływanie się strony na uciążliwość tym spowodowaną. Zaś Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie. Podkreśliło, że to rzeczoznawca określa cechy rynkowe - atrybuty cenotwórcze, rozumiane jako właściwości, które różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), a tym samym decyduje, jakie okoliczności wchodzą w zakres tych właściwości. W tym przypadku rzeczoznawca odrzucił sąsiedztwo cmentarza i zakładu pogrzebowego jako okoliczność wpływającą na atrakcyjność lokalizacji wycenianej nieruchomości (i obniżającą jej wartość), stąd uzasadnione było przyjęcie nieruchomości porównawczych bez wyszczególnienia charakteryzowania się takim sąsiedztwem.

Kolegium nie podzieliło argumentacji odwołania, że na wycenę wartości nieruchomości miały wpływ nakłady finansowe dokonane przez Spółkę. Z operatu taka okoliczność nie wynika, a wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 13 sierpnia 2024 r. dodatkowo wskazują, że przy wycenie nieruchomości nie uwzględniono wartości istniejących budynków i budowli oraz nakładów poczynionych na ich remont lub modernizację. W operacie uwzględniono jako cenotwórcze wyłącznie te cechy rynkowe, które w ocenie rzeczoznawcy mają największy wpływ na wartość nieruchomości, a wśród nich nie sposób doszukać się wartości wyremontowanych budynków i związanych z tym nakładów. Wbrew argumentacji odwołania rzeczoznawca nie miał podstaw do wyceny wartości nieruchomości z uwzględnieniem okoliczności, że faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed i po zmianie planu w rzeczywistości nie zmienił się. Wzrost wartości nieruchomości występuje wyłącznie w związku ze zmianą funkcji terenu wynikającą ze zmiany planu, stąd wzrost wartości nieruchomości stanowi w tym przypadku różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego (przeznaczenie MW, U14), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (przeznaczenie P10), co odpowiada art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że przeznaczenie planistyczne terenu niesprzecznie uległo zmianie w ten sposób, że funkcja terenu obowiązująca po zmianie planu, w stosunku do tej przed zmianą, umożliwia na terenie działki zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową. Wobec tego, w ocenie Kolegium, zmiana przeznaczenia terenu, jaka w tym przypadku nastąpiła, może mieć pozytywny wpływ na atrakcyjność i wartość nieruchomości, tj. spowodować wzrost tej wartości, co wykazał operat szacunkowy sporządzony na potrzeby przedmiotowej sprawy. Kolegium podkreśliło przy tym, że rzeczywiste dalsze użytkowanie nieruchomości w dotychczasowy sposób pozostaje bez wpływu na szacowanie wartości nieruchomości i wynik przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy podał, że wzrost wartości nieruchomości dla celów opłaty planistycznej może być ustalony wyłącznie w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez osobę uprawnioną i w sposób ściśle określony przepisami prawa. Według Kolegium operat sporządzony w przedmiotowej sprawie spełnia te wymogi, w szczególności jest logiczny, kompletny, zrozumiały oraz adekwatny do stanu faktycznego sprawy. Operat zawiera wymagane prawem elementy, brak jest w nim niejasności, błędów, w tym matematycznych i braków, które musiałyby być sprostowane lub uzupełnione, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe i spójne. Wobec tego jako taki może i powinien być uznany za dowód w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, bowiem jego wiarygodność i prawidłowość nie budzi wątpliwości Kolegium.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty, w tym wzrost wartości nieruchomości, który został wykazany w operacie szacunkowym, mającym wartość dowodową. Z tych względów Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 81a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez Kolegium wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawczy majątkowego, z uwagi na zakwestionowanie przez skarżącą ustaleń zawartych w operacie szacunkowym z dnia 22 lipca 2025 r. opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., podczas gdy również wcześniejszy operat szacunkowy wydany przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. z dnia 2 lipca 2024 r. został podważony pod względem prawidłowości wykonania przez Kolegium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło organ I Instancji do błędnego uznania, że zachodzą przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości [...] zł obciążającej Spółkę;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 81a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez Kolegium wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wyjaśnienia przesłanek ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej na rzecz Gminy Miasta K., tj. braku wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło organ I Instancji do błędnego uznania, że decyzja Prezydenta Miasta K. jest oparta na obowiązujących przepisach prawa i nie zawiera wad, a co za tym idzie w sposób prawidłowy ustalił, że zachodzą przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości [...] zł obciążającej skarżącą, zaś wysokość przedmiotowej opłaty została również ustalona w sposób właściwy;

3. art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, pomimo, iż skarżącą zakwestionowała ustalenia zawarte w operacie szacunkowym z dnia 22 lipca 2025 r. opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., zaś operat ten stanowił podstawę uznania, że zachodzą przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości [...] zł obciążającej Spółkę;

4. art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i niezastosowanie art. 37 ust. 1, 6 i 12 u.p.z.p. i uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zmiana wartości przedmiotowej nieruchomości wynika z uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, pomimo iż faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu i po jego uchwaleniu nie uległ zmianie;

5. art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przejawiającą się w uznaniu, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie i stanowiący podstawę wyliczenia opłaty planistycznej został sporządzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i jest wiarygodny pod względem dowodowym, podczas gdy prawidłowa ocena ww. operatu szacunkowego winna doprowadzić do zupełnie odmiennego stanowiska;

6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ zobowiązany był ją uchylić i umorzyć postępowanie względnie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu skargi Spółka uszczegółowiła zarzuty i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości i faktycznych przyczyn wzrostu jej wartości, a w konsekwencji o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu I instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w związku z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taki wniosek złożył organ odwoławczy, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kołobrzeg ustalającą opłatę planistyczną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego.

Matarialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p.

Stosownie do art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania w tym przedmiocie może nastąpić w terminie do 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu; 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Jak natomiast stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 399, dalej: "u.g.n."), o ile przepisy u.p.z.p. nie stanowią inaczej.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną pozostaje ustalenie organów, że wskutek zmiany ustaleń planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca kontestuje przy tym dowód, na podstawie którego organy ustalenia tego dokonały, tj. operat szacunkowy z dnia 22 lipca 2025 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wskazać zatem należy, że wartość nieruchomości według stanu przed i po zmianie planu miejscowego, określa rzeczoznawca majątkowy w opinii mającej formę operatu szacunkowego (art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i art. 156 ust. 1 u.g.n.). Tak więc operat szacunkowy stanowi obligatoryjny, a zarazem podstawowy dowód w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty planistycznej. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać przez organ zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te nakładają na organ obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego, który powinien zostać poddany analizie i służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oceny, czy dana okoliczność została udowodniona organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego, natomiast wynik tych ustaleń powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z dyrektywami art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak podkreślić należy, że ocena operatu szacunkowego zarówno przez organ administracji, jak również na późniejszym etapie przez sąd administracyjny, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby wkraczać w sferę wiadomości specjalnych dotyczących szacowania wartości nieruchomości, które posiada wyłącznie biegły. To rzeczoznawca majątkowy - stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. - dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Przyjmuje się zatem, że ocena operatu szacunkowego, jako specjalistycznej opinii, powinna być dokonana pod względem formalnym. Oznacza to, że należy zbadać, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kluczowe znaczenie ma to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2833/21). Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a ponadto dokonanie oceny operatu pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Takiej oceny organy obu instancji dokonały, przyjmując, że sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania operat szacunkowy z dnia 22 lipca 2025 r. (wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy) spełnia wymogi wynikające z przepisów u.p.z.p., u.g.n. oraz rozporządzenia i jako dowód może stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, co z kolei dawało asumpt do ustalenia opłaty planistycznej.

W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość spornej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego na kwotę [...]zł, a wartość nieruchomości po zmianie planu na [...] zł. Oszacowania wartości nieruchomości biegły dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami. Biegły wyjaśnił, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Zaś przy stosowaniu metody porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach, kolejno z nieruchomościami podobnymi, o znanych cenach transakcyjnych i cechach. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi.

Lektura sporządzonego na poczet prowadzonego postępowania operatu szacunkowego pozwala prześledzić poszczególne etapy szacowania nieruchomości. Biegły prawidłowo określił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości (datę, na którą określono wartość nieruchomości, tj. na dzień jej zbycia - 29 października 2021 r. oraz datę, na którą uwzględniono stan nieruchomości, tj. na dzień wejścia w życie zmiany planu miejscowego - 24 maja 2019 r.). Trafnie zdefiniował cel wyceny, poprawnie ustalił przeznaczenie nieruchomości przed zmianą i po zmianie planu miejscowego.

Operat przedstawia tabele wraz z wycenianą nieruchomością przed i po zmianie planu miejscowego oraz nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania. Tabele te są czytelne i umożliwiają weryfikację dokonanych obliczeń. Rzeczoznawca przedstawił także przyjęte procentowe wagi cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. W ocenie Sądu operat jest spójny i zrozumiały.

Wbrew wywodom Spółki w sposób prawidłowy rzeczoznawca majątkowy oraz organy obu instancji, w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przyjęły przeznaczenie wycenianej nieruchomości na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszona przez Spółkę okoliczność, że faktyczny sposób użytkowania przez nią nieruchomości nie zmienił się i pozostawał taki sam zarówno przed jak i po zmianie planu miejscowego pozostaje bez wpływu na wycenę nieruchomości. Tak samo bez znaczenia jest cena za jaką Spółka nabyła nieruchomość w 2016 r. Brak jest również podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącej, że wzrost wartości wycenianej nieruchomości oprócz zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym wynikał z gruntownego remontu posadowionych na niej budynków. Wskazać bowiem należy, że przy wycenie nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej nie określa się wartości istniejących na nieruchomości budynków i budowli, czy też poczynionych nakładów na ich remont lub modernizację. Z operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych na działalność komercyjną: produkcyjną, usługową, magazynowo-składową, zaś przy określaniu wartości nieruchomości po zmianie planu - rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z dopuszczeniem usług.

Podkreślić należy, że kwestie takie jak ustalenie i dobór transakcji do porównania i obliczeń, wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag czy ustalenia ich gradacji należą do domeny wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, którymi nie dysponują organy, ani kontrolujący ich działanie sąd. Jak wskazano już powyżej ocena operatu szacunkowego przez organy administracji czy też sąd w zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych nie jest możliwa. Należy więc odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, należącej do kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ta ostatnia, jako wymagająca wiadomości specjalnych, może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.

W tym kontekście, odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących doboru nieruchomości podobnych, nieuwzględnienia uciążliwości dla funkcji mieszkaniowej jaką jest sąsiedztwo cmentarza, wpływu tego sąsiedztwa na przyjętą przez rzeczoznawcę cechę rynkową "lokalizacja", które były podnoszone również na etapie postępowania administracyjnego, należy wskazać, że organ I instancji uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnienia, z których wynika, że badając otoczenie wycenianej nieruchomości, w tym jej najbliższe sąsiedztwo, nie znalazł on podstaw by obniżyć atrakcyjność lokalizacji wycenianej nieruchomości z uwagi na położenie cmentarza. Rzeczoznawca wyjaśnił, że w bliskim sąsiedztwie nieruchomości powstają nowoczesne osiedla mieszkaniowe, zaś analiza cen zawartych transakcji sprzedaży lokali mieszkalnych nie wykazała by sprzedawane były one po niższych cenach niż mieszkania w innych częściach miasta. Rzeczoznawca podtrzymał ocenę lokalizacyjna dla wycenianej nieruchomości jako korzystną. Wskazał ponadto, że analizował także takie walory funkcjonalno-użytkowe nieruchomości jak: stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej czy stan prawny. Organy obu instancji wyjaśnienia te przyjęły i prawidłowo - zdaniem Sądu - uznały za wystarczające.

Skarżąca mając zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu miała możliwość zwrócenia się, stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu - na co również wskazywało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Brak jest podstaw by oceny operatu szacunkowego z dnia 22 lipca 2025 r. dokonywać przez pryzmat sporządzonego wcześniej w toku postępowania operatu z dnia 2 lipca 2024 r. Operat ten stracił ważność i nie ma wartości dowodowej.

Fakt, że skarżąca kwestionuje operat szacunkowy nie oznacza automatycznie obowiązku po stronie organu zlecenia sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Odnosząc się w tym miejscu do wniosku skarżącej o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości i faktycznych przyczyn wzrostu jej wartości należy wyjaśnić, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola (ocena) działalności organu odnośnie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony, co do zasady, do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń odnośnie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy, a do tego w istocie zmierzał wniosek skarżącej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie ma powodów, aby uznać, że zostały naruszone reguły ustalania opłaty planistycznej i wyceny nieruchomości. Ustalając wysokość opłaty planistycznej, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym. Organy orzekające w sprawie dokonały oceny kompletności i spójności sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji. Jednocześnie skarżąca nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. ani nie przedłożyła innego operatu szacunkowego, określającego inną wartość nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego.

Konkludując, w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.