Powiat chciał wsteczną moc uchwały o dietach. Sąd oddalił skargę na nadzór wojewody

W dniu [...] stycznia 2026 roku Rada Powiatu w [...] działając na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1684), a także art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 roku w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1975) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet radnych.

Uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] lutego 2026 roku przy piśmie Wicestarosty [...], znak: [...]. Opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] lutego 2026 roku (poz. [...]). Uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Wojewoda [...] (dalej także jako: Organ), działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 z późn. zm., dalej: u.s.p.) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2026 r., znak: [...], stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części, tj. § 8 i § 10, w zakresie wyrażenia "i ma zastosowanie do ustalenia wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 roku".

W uzasadnieniu wskazano między innymi, że zgodnie z art. 21 ust. 4 u.s.p. na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z kolei w świetle art. 21 ust. 5 u.s.p. "Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1658)".

Wojewoda [...] wskazał również, że na podstawie art. 21 ust. 5a u.s.p. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców powiatów. Maksymalna wysokość diety radnego powiatu została wskazana w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu.

W § 2–5 uchwały Nr [...] Rada Powiatu w [...] określiła zasady ustalania diety dla radnych powiatu. Wysokość diety została zróżnicowana z uwzględnieniem pełnionej przez radnego funkcji (przewodniczący Rady, nieetatowy członek Zarządu, wiceprzewodniczący Rady, przewodniczący stałych komisji Rady, wiceprzewodniczący stałych komisji Rady, radny niepełniący żadnej funkcji). Ponadto, w § 6 uchwały ustalono zasady zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych.

W § 8 uchwały wskazano, że przepisy uchwały, zgodnie z art. 18 ustawy o zmianie ustawy o wynagrodzeniach osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw, mają zastosowanie do ustalania wysokości diet od dnia 1 sierpnia 2021 roku. Z kolei w § 10 uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i ma zastosowanie do ustalania wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 roku. W ocenie Organu, regulacja § 8 oraz § 10 uchwały, w zakresie w jakim postanowiono w nim, że uchwała ma zastosowanie do ustalania wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 roku, pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.).

W świetle art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skrócenie w akcie normatywnym ustawowego 14-dniowego terminu vacatio legis jest zawsze odstępstwem od reguły, które może mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych przez organ wydający ten akt. Jak stanowi art. 5 u.o.a.n., aktowi normatywnemu wyjątkowo można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Pismem z dnia [...] lutego 2026 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] – Organ w zawiadomieniu skierowanym do Rady Powiatu w [...] prosił o uzasadnienie, przyjętej w § 10 i § 8 uchwały, regulacji określającej tryb jej wejścia w życie.

W odpowiedzi na pismo Organu, tj. w piśmie z dnia [...] lutego 2026 roku, poinformowano, że poprzednia uchwała Rady Powiatu w [...], ustalająca wysokość diet radnych, została unieważniona w całości na skutek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 324/23 i zaistniała konieczność wypełnienia luki prawnej, na podstawie której wypłacano diety radnych.

Organ stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek uzasadniający nadanie wstecznej mocy przedmiotowej uchwale.

Regulacja § 8 i § 10 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] wprowadza tzw. retroaktywność właściwą (łac. lex retro non agit), polegającą na stosowaniu nowej normy do zdarzeń zakończonych przed jej wejściem w życie.

Zakaz retroakcji prawa należy rozpatrywać na gruncie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, czyli art. 2 Konstytucji RP. Z przywołanej zasady Konstytucji wywodzona jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki, pewności co do prawa i przewidywalności jego stanowienia. Pewność prawa oznacza przewidywalność działań władzy publicznej i ma gwarantować zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W niniejszym przypadku wprowadzanie w roku 2026 regulacji sięgającej skutkami do sierpnia 2021 roku, drastycznie narusza bezpieczeństwo prawne. Regulacja wynikająca z uchwały Nr [...] jest próbą sanowania skutków finansowych dla Powiatu, czyli uniknięcia zwrotu nienależnie pobranych diet lub potrzeby wypłaty kompensacji, po unieważnieniu przez NSA poprzedniej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że interes fiskalny organu władzy nie jest tożsamy "z ważnym interesem państwa" i nie uzasadnia łamania zasady lex retro non agit. Chęć skorygowania błędnej legislacji, przyjętej w wyeliminowanej przez Sąd uchwale, nie usprawiedliwia zastosowania zabiegu retroakcji.

Wojewoda [...] w dalszej części uzasadnienia wskazuje, iż warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, ustanowionym art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest ich właściwe ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). W przypadku określenia innego, niż przyjętego przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. trybu wejścia w życie aktu prawa miejscowego, od prawodawcy lokalnego należy wymagać, by przedstawił przekonujące uzasadnienie wyjątku dopuszczającego skrócenie okresu vacatio legis. Jedynie sytuacja wyjątkowa może uzasadniać akceptację retroaktywnej normy prawnej. Odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji.

Na temat roli, jaką pełni zakaz retroakcji w prawodawstwie państwa prawa, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. P 4/99: "Zasada zakazująca nadawania prawu mocy wstecznej nie ma – na co Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę – charakteru bezwzględnego. Odstępstwo od niej jest dopuszczalne w szczególności wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Niemniej jednak zasada ta, mimo że nie została wprost wyrażona w tekście Konstytucji, należy do fundamentalnych elementów koncepcji państwa prawnego, przyjętej w art. 2 Konstytucji".

Organ w uzasadnieniu podniósł, iż Rada Powiatu nie wykazała dla zastosowania retroakcji, przyjętej postanowieniami § 8 i 10 uchwały, "ważnego interesu państwa", a jedynie interes procesowy i fiskalny Powiatu. Zastosowanie art. 5 u.o.a.n. jest uzasadnione jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie w rutynowej działalności uchwałodawczej j.s.t., dlatego kwestionowane postanowienia uchwały należy ocenić za sprzeczne z art. 5 u.o.a.n.

Przede wszystkim, na skutek unieważnienia przez Sąd uchwały Nr [...] z dnia 25 listopada 2021 r., w mocy pozostała regulacja określona przepisami uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2000 r., zmienionej uchwałą Nr [...], której wygaszenie przewidziano w § 9 uchwały Nr [...]. W sytuacji, gdy została unieważniona uchwała Nr [...], w obrocie prawnym, pozostała poprzednia regulacja Rady Powiatu w [...], wynikająca z uchwał Nr [...] i Nr [...].

Przepisy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw, wprowadziły zmianę art. 21 ust. 5 u.s.p., tj. zmianę wysokości maksymalnej miesięcznej diety przysługującej radnemu. Wysokość diet przysługujących radnemu, określona na podstawie ww. ustawy, nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1658). Poprzednio, w stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 17 września 2021 r., maksymalna wysokość diet radnych przewidziana w art. 21 ust. 5 u.s.p. nie mogła przekroczyć 1,5-krotności kwoty bazowej. Nowelizacja ustawy nie wprowadziła natomiast zmiany przepisu art. 21 ust. 4 u.s.p. stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia diet radnym powiatu. W rezultacie uchwały podjęte przez wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 17 września 2021 r. pozostały w mocy.

Po drugie, Organ wskazał w uzasadnieniu, że regulacja, wprowadzona przepisem art. 18 ustawy o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw, miała charakter jednorazowy (incydentalny). Przepis ten miał umożliwić organom j.s.t. jednorazowe "przesunięcie" daty obowiązywania nowych diet, wynagrodzeń i uposażeń od dnia 1 sierpnia 2021 roku.

Kompetencja do skorzystania z nadzwyczajnego trybu retroaktywnego została przez Radę Powiatu wykorzystana (skonsumowana) z chwilą podjęcia pierwszej uchwały, tj. uchwały Nr [...]. Późniejsze unieważnienie uchwały Nr [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny usuwa skutki prawne tej uchwały, ale nie przywraca Radzie statusu organu działającego w roku 2021. Przepis art. 18 ustawy nie stanowi zatem stałej podstawy do nadawania uchwałom mocy wstecznej. Przyjęcie tezy o "odżyciu" tego przepisu, według Organu, prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której organ mógłby nieskończoną ilość razy poprawiać wadliwe prawo z mocą wsteczną, co jest niedopuszczalne w państwie prawa.

Wojewoda [...] zaznaczył również, że celem ustawodawcy dla ustanowienia przepisu art. 18 ustawy o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw, była szybka implementacja w 2021 roku podwyżek diet radnych. Zastosowanie tego przepisu w uchwale przyjętej w 2026 roku, po kilku latach od jego wejścia w życie, jedynie w celu sanowania błędów legislacyjnych organu, które doprowadziły do unieważnienia w całości uchwały podjętej w 2021 roku, stanowi nadużycie prawa. Prawodawca lokalny, który wydał akt nieważny, ponosi ryzyko legislacyjne. Ponowne zastosowanie retroakcji przewidzianej w art. 18 ustawy w nowej uchwale, jest próbą obejścia skutków wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 324/23.

Ponadto, kwestionowanie regulacji uchwały Nr [...] narusza również przepisy §12 pkt 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: z.t.p.). Wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie uchwały w terminie krótszym niż 14 dni od dnia jej ogłoszenia powinno zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do uchwały. W przypadku uchwały Nr [...] jej uzasadnienie zostało przesłane na skutek poinformowania Powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Mimo, że przepisy u.s.p. nie formułują wprost obowiązku uzasadniania uchwał, takowy obowiązek wynika z z.t.p. i statutów j.s.t.

Brak uzasadnienia do uchwały, która wymaga wyważenia interesów majątkowych radnych (ustalenia ich diet), przez zastosowaniu retroakcji aktu prawnego, stanowi istotne naruszenie prawa. Przyjęcie uchwały bez uzasadnienia, a dopiero potem następcze uzupełnienie argumentacji na "żądanie" Organu nadzoru, stanowi istotne naruszenie procedury uchwałodawczej. Uzasadnienie do uchwały w tym przypadku nie jest jedynie technicznym dodatkiem, ale integralną częścią procesu uchwałodawczego. Brak uzasadnienia uchwały powoduje trudności w kontroli nadzorczej i ewentualnej kontroli sądowej. Wyjaśnienia składane ex post mają charakter następczy i nie eliminują wady formalnej polegającej na niewskazaniu motywów przyjęcia postanowień aktu w momencie jego uchwalania.

Wojewoda [...] podsumował, że sytuacja, w której zasady przyznawania diet radnym ustalone uchwałą Nr [...] w 2026 roku będą stosowane do diet należnych od 1 sierpnia 2021 roku, nie może być akceptowalna w demokratycznym państwie prawa. Nadanie mocy wstecznej, tj. obowiązywanie przepisów uchwały Nr [...], należy ocenić w tym przypadku za istotne naruszenie prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działając na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2026 roku w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], wywiódł Powiat [...] (dalej także jako: Skarżący).

Skarżący wyżej wymienionemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2021 r., poz. 1834) poprzez uznanie że ww. przepis miał charakter incydentalny i został już wykorzystany w ramach podejmowania uchwały Nr [...] z [...] listopada 2021 r., nie zważając na fakt, iż została ona w całości uznana za nieważną na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 470/22;

2. art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sytuacji istnienia wyraźnej normy rangi ustawowej umożliwiającej nadanie mocy wstecznej uchwale w sprawie diet radnych;

3. art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 z późn. zm.) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący, w myśl art. 148 p.p.s.a., wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody [...] w [...] kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że:

Rada Powiatu w [...] w dniu [...] listopada 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych. Uchwała ta nie zawierała zapisów dotyczących publikacji w dzienniku urzędowym Województwa [...] w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2022 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 470/22 stwierdził jej nieważność. Wyrok WSA w Warszawie uprawomocnił się na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 15 stycznia 2026 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 324/23 oddalającego skargę kasacyjną Powiatu [...].

W związku z usunięciem z obrotu prawnego ex tunc uchwały z 2021 roku, Rada Powiatu w [...] w dniu [...] stycznia 2026 roku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet radnych. Uchwała ta treścią odpowiadała uregulowaniom zawartym w uchwale z 2021 roku. Dodatkowo, zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych, wprowadzono obowiązek jej opublikowania w Dzienniku Wojewódzkim Województwa [...]. Powiat na skutek unieważnienia uchwały z 2021 roku skorzystał z dyspozycji art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834).

Pomiędzy uchwaleniem spornej uchwały w 2021 roku, a jej uchyleniem w dniu [...] stycznia 2026 roku, Rada Powiatu w [...] nie podejmowała innych uchwał dotyczących diet radnych.

W ocenie Skarżącego osią sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja normy intertemporalnej zawartej w art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw w zestawieniu z normą zawartą w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) zawierającą odstępstwo od zasady lex retro non agit.

W pierwszej kolejności Skarżący nawiązuje do skutków, jakie spowodowało prawomocne orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w sprawie diet z 2021 roku. Stwierdzenie nieważności uchwały rady przez sąd administracyjny powoduje utratę mocy wiążącej tej uchwały ex tunc – czyli od chwili jej podjęcia. Uchwała ta jest traktowana tak, jakby w ogóle nie była podjęta. W praktyce oznacza to, że wszystkie czynności prawne podjęte na podstawie tej uchwały – jak również jej skutki prawne – tracą ważność od momentu podjęcia uchwały, a nie od chwili prawomocnego wyroku sądu. Nieważność może dawać podstawę do obowiązkowego obalenia aktu ze skutkiem wstecznym, tzn. ex tunc (nieważność względna). Stwierdzenie nieważności ma charakter aktu deklaratoryjnego, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Akt stwierdzający nieważność uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt.

Skarżący podnosi, że sprawa, która była przedmiotem aktu uznanego za nieważny, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jego wydaniem. Powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02 42, który w odpowiedzi na pytanie prawne w innej sprawie wyraził pogląd, że "stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, według Skarżącego, iż stwierdzenie nieważności uchwały niweczy również skutki skorzystania z norm o charakterze incydentalnym.

W następstwie unieważnienia uchwały z 2021 roku w sprawie diet zaistniała konieczność wypełnienia luki prawnej na podstawie której wypłacano diety radnym przez ponad 4 lata. Drogę do wypełnienia luki, powstałej po stwierdzeniu z mocą wsteczną nieważności uchwały w sprawie diet, stanowiło skorzystanie z delegacji ustawowej zawartej w dyspozycji przepisu art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw. Rada Powiatu podejmując nową de facto i de iure pierwszą od 2000 roku uchwałę w sprawie diet postanowiła, iż przepisy nowej uchwały w sprawie diet obowiązują począwszy od dnia 1 sierpnia 2021 roku. Przywołany przepis ustawy nowelizującej stanowi, że przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 5 (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet, i uposażeń należnych od dnia 1 sierpnia 2021 roku.

O retroaktywnym skutku obowiązywania nowo uchwalonej uchwały w sprawie diet wspomniano w § 8 i 10 uchwały, powołując wprost art. 18 ustawy nowelizującej zasady ustalania wysokości diet radnych rady powiatu. Rozwiązanie to jest zbieżne z treścią uchwał uchwalanych przez inne samorządy w następstwie orzecznictwa sądów administracyjnych w analogicznych stanach faktycznych. Dla przykładu, Skarżący wskazuje uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie diet radnych, uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2022 r. w sprawie wysokości diet radnych, uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych, uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie ustalenia diet radnych Powiatu [...] oraz uchwałę Nr [...] rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. w sprawie ustalenia zasad wypłaty diet radnym.

Według art. 5. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) przepisy art. 4 (regulujące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Przepis ten jest zgodny z zasadą lex retro non agit wywiedzioną przez Trybunał Konstytucyjny z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, o której traktuje art. 2 Konstytucji RP. Odstępstwa od ww. zasady może wynikać również z przepisu rangi ustawowej, który korzysta z domniemania legalności. W wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). W wyroku z dnia 25 września 2001 r., K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Z tego, że zasada lex retro non agit traktowana jest współcześnie jako zasada wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika, że prawodawca wyjątkowo może od niej odstąpić, gdy jest to niezbędne do realizacji innej zasady konstytucyjnej, przy czym, jeśli zmiana normatywna dotyczyłaby praw lub wolności konstytucyjnych, możliwość jej przeprowadzenia należy oceniać zgodnie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust 3 Konstytucji RP (podobnie np. T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji..., s. 73).

Regulacja zawarta w 18 ustawy nowelizującej przepisy w sprawie diet jest zbieżna z art. 5 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwsze skorzystanie z ww. przepisu ustawy nowelizującej, wyraźnie wskazanego w treści podstawy prawnej uchwały z 2026 roku, jak również w § 8 uchwały, nie wymagało szczegółowego odniesienia się do treści art. 5 u.o.a.n. bowiem przepis ten z jednej strony korzystał i korzysta nadal z domniemania zgodności z Konstytucją RP, a także stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Uchwała w sprawie diet z 2026 roku w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2026 roku stanowi przy tym pierwszą uchwałę wydaną po nowelizacji przepisów dotyczących wynagradzania radnych. Nowelizacja zawarta w ustawie dnia 17 września 2021 r., jak podnosi Skarżący, nie działa "z automatu", ale wymaga podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która ma ustalić nowe diety zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym z mocą od 1 sierpnia 2021 r. Jeżeli nowe zasady ustalania spowodowały podwyższenie diet, to należało uwzględnić także ewentualną konieczność wyrównania diet za okres od 1 sierpnia 2021 r. do dnia wejścia w życie nowych zasad ustalania diet. W związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały przez NSA, taką uchwałę, dotyczącą wyrównania należności z tytułu diet, Rada Powiatu w [...] podjęła dopiero teraz. Nie można zatem uznać, według Skarżącego, aby jednorazowa regulacja ustawowa została już uprzednio zrealizowana.

Skarżący podnosi, że przedmiotowa uchwała z 2026 roku nie stanowi niedopuszczalnego powtórzenia przy podejmowaniu kolejnej uchwały w sprawie diet.

W tym stanie rzeczy Skarżący wnosi i wywodzi jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będących aktami prawa miejscowego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Stosownie do art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się a contrario, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały oraz naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21, publ. cbosa).

W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1–2, s. 101–102; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, publ. cbosa).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie u.o.a.n., która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 348/18: Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu.

Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1540/16, wskazał, iż zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

Zdaniem Sądu, które to zdanie jest zbieżne z oceną Organu, nadanie mocy wstecznej uchwale podjętej na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw, a także § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 roku w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu jest niedopuszczalne.

Regulowanie diet radnych z mocą wsteczną godzi w zasady demokratycznego państwa prawa (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Wszelkie regulacje w tym zakresie mogą być stanowione jedynie na przyszłość, z zachowaniem 14-dniowego vacatio legis. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, że osoby funkcjonujące w ramach szeroko rozumianego aparatu organizacyjnego powiatu (np. radni) mogłyby uczestniczyć w procesie, który zapewniałby nieograniczoną możliwość modyfikacji wysokości otrzymywanych diet, nawet z mocą wsteczną. Działania takie nie mogą być z kolei akceptowane w demokratycznym państwie prawa, wobec czego nadanie mocy wstecznej niniejszej uchwale należy ocenić jako niezgodne z prawem.

Zaznaczyć należy, iż zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niej odstąpić, np. gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Jednak możliwość skorzystania z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych powinna mieć charakter nadzwyczajny i ograniczać się do sytuacji wyjątkowych, a jednocześnie akty takie muszą być należycie uzasadnione.

W zaistniałej sytuacji organ stanowiący w żaden sposób nie uzasadnił takiego zabiegu legislacyjnego. Jak wynika z wyjaśnień Powiatu [...], podjęcie przedmiotowej uchwały Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet radnych miało na celu sanowanie skutków finansowych związanych z wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez Sąd wadliwej uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 roku.

Rada Powiatu [...] w ocenie Sądu, która to ocena jest zbieżna z oceną Organu nie wykazała dla zastosowania retroakcji, przyjętej postanowieniami § 8 i 10 uchwały, "ważnego interesu państwa", a jedynie interes procesowy i fiskalny Powiatu. Zastosowanie art. 5 jest uzasadnione jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie w rutynowej działalności uchwałodawczej j.s.t., dlatego kwestionowane postanowienia uchwały należy ocenić za sprzeczne z art. 5 u.o.a.n.

Sąd uznał, że Organ nadzoru w sposób prawidłowy stwierdził nieważność § 8 i § 10, w zakresie wyrażenia "i ma zastosowanie do ustalenia wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 roku".

Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

-----------------------

2