Zawieszenie po śmierci strony bez ustalenia spadkobierców. Sąd oddalił skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2026 r. nr 105/2026 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako DWINB), po rozpatrzeniu zażalenia A. B. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej jako PINB) nr 87/2025 z dnia 4 grudnia 2025 r., którym z urzędu zawieszono postępowanie administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących przebudowę lokalu nr [...] na 2 piętrze budynku położonego przy ul. [...] w Miejscowości L. - w zakresie wykonania wentylacji na potrzeby tego lokalu z naruszeniem zasad wiedzy technicznej oraz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i przepisach, uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia DWINB wyjaśnił, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne, dotyczące wykonania robót budowlanych obejmujących przebudowę lokalu nr [...] na 2 piętrze budynku położonego przy ul. [...] w Miejscowości L. - w zakresie wykonania wentylacji na potrzeby tego lokalu z naruszeniem zasad wiedzy technicznej oraz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i przepisach (znak sprawy [...]).

W trakcie prowadzonego postępowania PINB uzyskał informację, że jedna ze stron postępowania zmarła, uzyskując przy tym odpis skróconego aktu zgonu.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2025 r. nr 87/2025, PINB z urzędu zawiesił postępowanie administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących przebudowę lokalu nr [...] na 2 piętrze budynku położonego przy ul. [...] w Miejscowości L. - w zakresie wykonania wentylacji na potrzeby tego lokalu z naruszeniem zasad wiedzy technicznej oraz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i przepisach, w związku ze śmiercią jednej ze stron postępowania do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie.

Uchylając to postanowienie po rozpoznaniu zażalenia skarżącej DWINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że artykuł 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa) wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania stanowiąc: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie". Organ zatem w razie wystąpienia jednej z wyliczonych podstaw obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu więc, w trakcie postępowania ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Katalog ten jest zamknięty a co za tym idzie, nie można zawiesić postępowania administracyjnego z innych, niż enumeratywnie wyliczonych przyczyn.

Zaskarżone postanowienie PINB wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105)".

Jak wyjaśnił DWINB oznacza to, iż zawieszenie postępowania w powyższych sytuacjach może nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) śmierć strony lub jednej ze stron nastąpiła w toku postępowania;

2) śmierć strony lub jednej ze stron nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1;

3) wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do

udziału w postępowaniu nie jest możliwe;

4) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5.

Obowiązkiem organu, który zawiesza postępowanie na ww. podstawie prawa jest ustalenie tych przesłanek i przede wszystkim ich uzasadnienie. DWINB przyznał przy tym, że dowodem śmierci strony jest akt zgonu sporządzany przez urząd stanu cywilnego na podstawie tzw. karty zgonu, zawierającej m.in. datę i godzinę śmierci, lub postanowienie sądu stwierdzające zgon. Z chwilą ustaloną jako chwila śmierci gasną niemajątkowe oraz niektóre majątkowe prawa i obowiązki zmarłego, pozostałe zaś prawa majątkowe przechodzą na inne osoby fizyczne lub prawne. W tych zatem przypadkach, gdy postępowanie dotyczy spraw ściśle osobistych, które gasną ze śmiercią strony, albo ściśle osobistej sytuacji strony, której zmiana po śmierci tej osoby jest niemożliwa, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i nie może być prowadzone, mimo że istnieją następcy prawni (spadkobiercy) tej osoby (por. Z. Resich [w:] Postępowanie cywilne, 1996, s. 195), co czyni niedopuszczalnym zawieszenie postępowania.

Dalej organ odwoławczy wywodził, że śmierć strony rodzi konieczność zawieszenia postępowania wyłącznie wtedy, gdy nie można ustalić kręgu spadkobierców, którzy na podstawie art. 30 § 4 Kpa z mocy prawa wstępują w prawa osoby zmarłej. Jeśli więc organ dysponuje postanowieniem sądu spadkowego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia, postępowanie jest kontynuowane, a zmiana podmiotowa odbywa się z mocy prawa. Co więcej, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym śmierć strony postępowania, która nastąpiła po jego wszczęciu, lecz przed jego formalnym zakończeniem, nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takich warunkach, jeśli tylko następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionował (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 3007/18).

Wskazał dalej, że organ administracji publicznej ustalając, iż prawa, o których rozstrzyga się w postępowaniu, mają charakter dziedziczny lub zbywalny, musi wykazać się aktywnością w zakresie poszukiwania osób, które ipso iure wejdą do postępowania w miejsce zmarłej strony. Mogą być nimi spadkobiercy, których należy wezwać do udziału w postępowaniu. Kodeks postępowania administracyjnego zakłada więc, że organ poweźmie informację co do kręgu spadkobierców i zawiadomi ich, że uzyskali przymiot strony postępowania. Wezwanie spadkobierców jest możliwe przede wszystkim wtedy - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 901/16 - gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, iż jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Dopiero gdy powyższe działania okażą się nieskuteczne, organ może wydać z urzędu postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku z wystąpieniem przyczyny, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 Kpa.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ I instancji ustalił jedynie jedną przesłankę warunkującą możliwość zawieszenia postępowania, tzn. na podstawie aktu zgonu ustalił, że jedna ze stron zmarła. Jednocześnie przedmiotowe postępowanie nie było takim, które ściśle związane byłoby z osobą zmarłego, dlatego nie podlegałoby umorzeniu. Pomimo tego PINB nie ustalił pozostałych przesłanek umożliwiających zawieszenie postępowania, tj. braku możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu oraz nie wyjaśnił, czy zachodzą lub też nie okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 Kpa (czy w sprawie nie działa lub nie może działać osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest zobowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku).

W związku z powyższym, jak skonstatował DWIB, zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, a przesłanki warunkujące jego wydanie na ten moment w sprawie nie występują, gdyż PINB nie podjął żadnych działań w celu ustalenia spadkobierców lub tego czy ktoś, może sprawować zarząd majątkiem wchodzącym w masę spadkową po spadkodawcy, w szczególności w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie nie jest ściśle związane ze zmarłą stroną w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że oceniał zaskarżone postanowienie jedynie w kontekście wystąpienia przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania, przedmiotem rozstrzygnięcia nie była natomiast sprawa administracyjna, którą PINB zawiesił, w związku z czym tut. organ nie może odnieść się do argumentów dotyczących przedmiotu sprawy.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną interpretację przepisów prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi szeroko opisana przebieg oględzin jej mieszkania z dnia 21 października 2021 r. i podniosła, że wobec przeprowadzenia tej czynności, postępowanie administracyjne w sprawie powinno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 30 marca 2026 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).

Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprawę w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uznając, że charakter sprawy tego nie wymaga. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA)

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga w całości nie odnosi się do w ogóle do materii prawnej objętej kontrolowanym rozstrzygnięciem. Skarżąca zarówno w złożonym zażaleniu jak i wniesionej skargi, domaga się zakończenia postępowania administracyjnego, w toku którego zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie wpadkowe. Sąd wyjaśnia zatem jedynie pokrótce, że takie zarzuty i takie żądanie strony nie mogło zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem jedynie rozstrzygnięcie w kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania w związku ze śmiercią jednej z jego stron. Nie zapadło jeszcze natomiast orzeczenie kończące całe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej przebudowy lokalu należącego do skarżącej, zatem na obecnym etapie postępowania Sąd nie może oceniać czy powinno ono zostać umorzone czy tez zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem.

Jednakże, pomimo braku zarzutów odnoszących się do zaskarżonego postanowienia, Sąd – kierując się dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozpoznał sprawę, nie będąc związanym zarzutami sformułowanymi w skardze. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie DWINB z dnia 28 stycznia 2026 r., uchylające postanowienie organu pierwsze instancji o zawieszeniu postępowania, jest prawidłowe.

Jak wynika z akt sprawy organy uzyskały w toku prowadzonego postępowania potwierdzoną informację o śmierci jednej ze stron postępowania (akt zgonu). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105)".

Słusznie zatem DWINB wskazał, że zawieszenie postępowania przed podjęciem przez organ pierwszej instancji czynności zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców i wezwania ich do udziału w postepowaniu jest przedwczesne.

Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone postępowanie nie dotyczy wyłącznie praw osobistych zmarłego, nie zachodzą zatem przesłanki do umorzenia postępowania w wyniku śmierci strony.

Dodatkowo Sąd podnosi, że co do zasady, orzeczenia nie tamujące postępowania (jak w przypadku zaskarżonego postanowienia), są orzeczeniami wydanymi w interesie stron postępowania, albowiem nie zmierzają do przedłużenia postępowania.

W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.