Wójt przetrzymał wniosek o warunki zabudowy. Sąd stwierdził przewlekłość, ale grzywny nie nałożył

W. W., po uprzednim wystosowaniu ponaglenia, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] obr. N. sygn. akt [...]

W uzasadnieniu wyjaśniła, że w dniu 11 grudnia 2025 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i pomimo upływu ustawowych terminów sprawa nie została załatwiona. Postanowieniem z 18 marca 2026 r., nr SKO/GD/507/1118/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło, że Wójt dopuścił się przewlekłości postępowania.

W ocenie skarżącej przewlekłość postępowania organu ma charakter rażący, ponieważ Wójt zignorował przepisy nałożone przez ustawodawcę, co stanowi przejaw lekceważenia porządku prawnego i godzi w zaufanie obywateli do Państwa. Opieszałość urzędu jest oczywista, niewytłumaczalna i nieakceptowalna w państwie prawa.

Złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. wszczyna postępowanie z dniem doręczenia tego żądania organowi administracji. Ustawodawca przewidział czas na niezbędne uzgodnienia i weryfikacje dokonywane w ramach kompetencji, które w tym przypadku nie zostały zachowane.

W postępowaniu organu, mimo wielokrotnie składanych ponagleń, przejawia się całkowita bierność, co świadczy o złej woli lub całkowitej niewydolności organizacyjnej. Tymczasem sprawa skarżącej jest prosta, nie wymaga skomplikowanych opinii biegłych ani zbierania obszernego materiału dowodowego.

W oparciu powyższe skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie Wójta do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości 81.000 zł,

- przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 40.000 zł,

- zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Uzasadniając powyższe organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Urzędu w dniu 11 grudnia 2025 r. Z uwagi na szereg braków formalnych w dniu 19 stycznia 2026 r. zobowiązano skarżącą do ich usunięcia. W dniu 30 stycznia 2026 r. skarżąca częściowo wykonała zobowiązanie, informując jednocześnie o braku możliwości uzupełnienia wniosku o mapę zasadniczą, która została złożona w dniu 13 lutego 2026 r. Tym samym kompletny wniosek został złożony w dniu 13 lutego 2026 r., a w dniu 4 marca 2026 r. skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność organu.

Postanowieniem z 18 marca 2026 r. Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, przy czym nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa.

Zawiadomieniem z 15 kwietnia 2026 r. organ powiadomił skarżącą o braku możliwości zakończenia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz wskazał dzień 31 lipca 2026 r. jako przewidywany termin jej zakończenia.

Analizując stan faktyczny sprawy organ wskazał, że przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. określającym termin wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) dalej – u.p.z.p. w myśl którego termin wydania decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni i jest liczony od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. stosowanym odpowiednio na skutek odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych.

We wskazanym 90-dniowym terminie organ winien zgromadzić i przeanalizować niezbędną dokumentację oraz rozpatrzyć wniosek. Przy czym nie oznacza to, że zdarzenia wynikłe w toku czynności, zwłaszcza takie których organ nie mógł przewidzieć oraz wynikłe z winy strony wliczają się do ww. terminu, ponieważ nie wlicza się do niego okresów na dokonanie uzgodnień, czy też dodatkowego terminu na uzupełnienie dokumentacji.

Tym samym, w ocenie organu, brak podstaw do uznania, że nastąpiła przewlekłość postępowania. Przy czym w razie odmiennego uznania przez Sąd, to uznać należy, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ podejmował czynności w sprawie, tj.: zobowiązał skarżącą do uzupełnienia wniosku, w dniu 17 lutego 2026 r. przekazał wniosek do analizy, 15 kwietnia 2026 r. poinformował skarżącą o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie m.in. ze względu na szczególną złożoność postępowań planistycznych prowadzonych obecnie przez Urząd oraz dużą liczbę spraw oczekujących na konieczność uzyskania niezbędnych uzgodnień zewnętrznych.

Organ zaznaczył, że w związku z nowelizacją u.p.z.p. liczba wniosków, które wpłynęły w 2025 r. wzrosła o ok. 400 %.

Dodał, że z zestawienia terminów podejmowanych czynności wynika, że działania i zaniechania nie mają cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. i w tym zakresie skarga winna zostać oddalona.

Z tego powodu za bezzasadne organ uznał również żądanie orzeczenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4.

Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, a także stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość prowadzenia przez Wójta Gminy postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb N., sygn. [...]

Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 11 grudnia 2025 r. Organ dopiero w dniu 19 stycznia 2026 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku. Skarżąca częściowo wykonała to zobowiązanie w dniu 30 stycznia 2026 r., wskazując jednocześnie na brak możliwości wcześniejszego przedłożenia mapy zasadniczej. Dokument ten został następnie złożony w dniu 13 lutego 2026 r. W konsekwencji od tej daty organ dysponował kompletnym wnioskiem umożliwiającym merytoryczne prowadzenie postępowania.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że obowiązek organu prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki wynika z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić co do zasady nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

W odniesieniu do postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajduje ponadto szczególny termin przewidziany w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio art. 51 ust. 2 u.p.z.p., przewidujący termin 90 dni na wydanie decyzji. Jednocześnie, zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Powyższa regulacja nie oznacza jednak, że organ może pozostawać bezczynny w okresach, w których nie zachodzą przeszkody prawne lub faktyczne uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Wyłączeniu z ustawowego terminu podlegają bowiem jedynie okresy odpowiadające rzeczywistym przeszkodom wskazanym w ustawie. Sam fakt znacznej liczby spraw pozostających w referacie organu, zwiększonego wpływu wniosków, czy też trudności organizacyjnych urzędu nie stanowi co do zasady podstawy do wyłączenia danego okresu z terminu załatwienia sprawy.

W realiach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Wójta, że brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Ocena ta pozostaje w sprzeczności z oceną wyrażoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w postanowieniu z dnia 18 marca 2026 r., nr SKO/GD/507/1118/2026, którym stwierdzono, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Powyższą ocenę Sąd podziela. Po uzupełnieniu przez skarżącą wniosku w dniu 13 lutego 2026 r. organ zobowiązany był do sprawnego i konsekwentnego prowadzenia postępowania zmierzającego do jego merytorycznego zakończenia. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w dniu 17 lutego 2026 r. wniosek został przekazany do analizy, a następnie przez dalszy okres nie doszło do podjęcia czynności pozwalających na zakończenie postępowania. Co istotne, dopiero zawiadomieniem z dnia 15 kwietnia 2026 r. organ poinformował skarżącą o braku możliwości zakończenia sprawy w terminie oraz wyznaczył przewidywany termin jej załatwienia na dzień 31 lipca 2026 r.

Taki sposób procedowania nie odpowiada standardowi wynikającemu z art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

Przewlekłość postępowania zachodzi bowiem nie tylko wówczas, gdy organ pozostaje całkowicie bezczynny, lecz również wtedy, gdy prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w znacznych odstępach czasu, podejmując czynności pozorne albo nieadekwatne do rzeczywistych potrzeb postępowania. Dla stwierdzenia przewlekłości istotna jest zatem nie tylko liczba podjętych czynności, lecz także ich częstotliwość, charakter, celowość oraz rzeczywisty wpływ na możliwość zakończenia sprawy.

W niniejszej sprawie fakt podejmowania przez organ poszczególnych czynności nie eliminuje przewlekłości postępowania. Przekazanie sprawy do analizy w dniu 17 lutego 2026 r. oraz późniejsze zawiadomienie z dnia 15 kwietnia 2026 r. nie świadczą bowiem o takim tempie procedowania, które można byłoby uznać za sprawne i odpowiadające ustawowym standardom.

Nie można również zaakceptować stanowiska organu, że uzasadnieniem dla prowadzenia postępowania w tak długim okresie jest szczególna złożoność postępowań planistycznych prowadzonych przez Urząd oraz znaczny wzrost liczby wpływających wniosków. Okoliczności te mogą mieć znaczenie przy ocenie stopnia zawinienia organu oraz charakteru stwierdzonej przewlekłości, nie mogą natomiast prowadzić do wyłączenia obowiązku organu terminowego załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Problemy organizacyjne organu, w tym zwiększony wpływ spraw, pozostają bowiem w sferze jego organizacji i co do zasady nie mogą być przerzucane na stronę postępowania.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb N., sygn. [...]

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przy ocenie, czy przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa, należy uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, w szczególności czas trwania opóźnienia, charakter podejmowanych przez organ czynności, stopień ich intensywności, przyczyny opóźnienia oraz to, czy organ podejmował działania zmierzające do zakończenia postępowania. Rażące naruszenie prawa nie może być utożsamiane z każdym, nawet znacznym, przekroczeniem terminu ustawowego. Konieczne jest ustalenie kwalifikowanego charakteru naruszenia, wskazującego na oczywistą i znaczną dysproporcję pomiędzy ustawowym obowiązkiem organu a sposobem jego realizacji.

W niniejszej sprawie nie można wprawdzie uznać sposobu prowadzenia postępowania przez organ za prawidłowy, jednak zgromadzony materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że opóźnienie miało charakter kwalifikowany, świadczący o oczywistym lekceważeniu przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ podejmował bowiem określone czynności w toku postępowania, w tym wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, po jego uzupełnieniu skierował sprawę do analizy, a następnie zawiadomił stronę o przyczynach niemożności zakończenia postępowania w dotychczasowym terminie i wskazał przewidywany termin jego zakończenia.

Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że część początkowego okresu postępowania związana była z koniecznością usunięcia braków wniosku przez skarżącą. Organ nie pozostawał zatem przez cały okres całkowicie bierny, a przewlekłość nie przybrała postaci wielomiesięcznego, całkowitego zaniechania podejmowania jakichkolwiek czynności.

W konsekwencji Sąd uznał, że zachowanie organu uzasadnia stwierdzenie przewlekłości postępowania, lecz nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie wyrażone w postanowieniu z dnia 18 marca 2026 r.

Stwierdzenie przewlekłości postępowania obligowało ponadto Sąd do zastosowania środka określonego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do załatwienia sprawy.

Mając na uwadze charakter sprawy, zakres koniecznych do wykonania czynności oraz etap, na jakim znajduje się obecnie postępowanie, Sąd uznał za odpowiedni termin 60 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten jest wystarczający do dokonania niezbędnych czynności postępowania i jego merytorycznego zakończenia, a jednocześnie zapewnia realną ochronę prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z tych względów Sąd zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia dalej idących żądań skargi.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd może, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania tych dodatkowych środków. Ich zastosowanie ma charakter fakultatywny i wymaga uwzględnienia wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Skoro stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a organ podejmował w toku postępowania określone czynności zmierzające do jego prowadzenia i zakończenia, brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że zachodzi potrzeba zastosowania wobec organu sankcji w postaci grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej.

W szczególności okoliczność, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie, sama przez się nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny w żądanej przez skarżącą wysokości 81.000 zł ani przyznania jej sumy pieniężnej w wysokości 40.000 zł. Środki te nie mają bowiem charakteru automatycznej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości, lecz stanowią instrumenty dyscyplinujące organ oraz, w przypadku sumy pieniężnej, rekompensujące stronie skutki niewłaściwego działania organu. W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, że zachodzi potrzeba ich zastosowania.

Z tych względów Sąd, uwzględniając skargę w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz zobowiązania organu do jego zakończenia w wyznaczonym terminie, w pozostałym zakresie skargę oddalił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Mając na uwadze częściowe uwzględnienie skargi, w tym stwierdzenie przewlekłości postępowania i zobowiązanie organu do jego zakończenia, Sąd zasądził od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji.