Wniosek o obywatelstwo bez czynności przez rok. Sąd stwierdził bezczynność, nie rażącą

V. S. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie uznania za obywatela polskiego.

W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności organu o rażącym charakterze; zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni; przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 8000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych w dniu 22 kwietnia 2024 r. skarżąca wniosła o uznanie za obywatela polskiego, a wniosek został zarejestrowany 24 kwietnia 2024 r. W dniu 7 czerwca 2024 r. organ zwrócił się do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stosowane odpowiedzi zwrotne organy przekazały w czerwcu i lipcu 2024 r. W tym samym dniu, Wojewoda zwrócił się też do skarżącej o uzupełnienie wniosku zakreślają termin 21 dni, na co skarżąca odpowiedziała w dniu 24 czerwca 2024 r.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w marca 2025 r. złożyła kolejne dokumenty. Natomiast w czerwcu tegoż roku Wojewoda wystąpił z kolejnym zapytaniem do służb o przekazanie informacji czy nabycie przez skarżącą obywatelstwa nie stanowi zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa albo ochrony porządku publicznego. W czerwcu 2025 r. organ zwrócił się też do Urzędu Skarbowego w Opolu z zapytaniem co do ewentualnych zaległości i ukarania mandatami. Pismem zaś z 20 czerwca 2025 r. wezwał kolejny raz skarżącą do uzupełnienia wniosku oraz poinformował, że przewidywany czas zakończenia postępowania to 31 grudnia 2025 r.

Skarżąca w lipcu i październiku przedłożyła kolejne dokumenty do sprawy, zaś w dniu 13 czerwca 2025 r. wystąpiła z ponagleniem.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc m.in., że w dniu 20 marca 2026 r. wydał decyzję w sprawie i wskazując na znaczny wpływ wniosków do organu, co wydłuża czas ich procedowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W myśl zaś art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W okolicznościach sprawy podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku stanowią przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1611, dalej: u.o.p.). Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 921, dalej: ustawa nowelizująca), do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań w sprawach wydania wiz krajowych w celu repatriacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji) w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). W sprawach, w których Pełnomocnik Rządu do Spraw Repatriacji przed dniem 1 stycznia 2026 r. wydał decyzje w sprawie udzielenia pomocy, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, a kwota pomocy nie została wypłacona przed tym dniem, do wypłaty kwoty pomocy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań innych niż wymienione w ust. 1 i 2, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Przepis ten stanowi o postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o repatriacji, a nie ustawy o obywatelstwie. Wobec braku uregulowania w ustawie nowelizującej kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami prowadzonymi w trybie u.o.p. kwestię stosowania nowego prawa w czasie należy rozstrzygnąć w oparciu o ogólne zasady prawa intertemporalnego. Zgodnie z zasadą tempus regit actum jeśli postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, nowe czynności procesowe powinny być dokonywane według nowych przepisów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.). Wobec powyższego przyjąć należy, że do spraw prowadzonych na podstawie przepisów u.o.p., a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2025 r. należy stosować przepisy nowe w sprawach, w których nawet jeśli wniosek o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu przed dniem 1 sierpnia 2025 r., ale skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została złożona po tej dacie.

W niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu 22 kwietnia 2024 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Stąd też stosując obowiązujący wówczas w sprawie przepis określający czas na załatwienie sprawy przez organ (art. 35 § 3 k.p.a.) przyjąć należy, że termin do załatwienia sprawy upływał organowi 22 maja 2024 r., a przy założeniu, że sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany w dniu 22 czerwca 2024 r. Tymczasem do tego dnia organ podjął zaledwie dwie czynności, tj. w dniu 24 kwietnia 2024 r. zarejestrował wniosek, a w dniu 7 czerwca 2024 r., a zatem po upływie 45 dni, od złożenia wniosku, wystąpił dopiero do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu zwrócił się też do skarżącej o uzupełnienie wniosku zakreślają termin 21 dni, na które to wezwanie skarżąca odpowiedziała w dniu 24 czerwca 2024 r. W konsekwencji w przewidzianym wówczas k.p.a. terminie, organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji przez co należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Natomiast w związku z tym, że skarga została złożona już po wejściu w życie wskazanego przepisu to ocenić należało, czy i w tym terminie organ ewentualnie dopuścił się zarzucanej bezczynności. Szczegółowa analiza materiału aktowego prowadzi do wniosku, że kolejne po czerwcu 2024 r., czynności w sprawie, organ podjął dopiero po roku, tj. w czerwcu 2025 r. zwracając się po raz kolejny do służb o udzielenie informacji. Nadto, wystąpił do Urzędu Skarbowego z zapytaniem oraz kolejny raz do skarżącej o uzupełnienie wniosku. W tej sytuacji, Sąd nie miał wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Jak zaś wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd wziął pod rozwagę podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z napływem dużej liczby wniosków o uznaniu za obywatela polskiego. Jak bowiem wskazano, że w 2025 r. zarejestrowano wpływ ponad 2000 wniosków o uznanie za obywatela polskiego, w 2024 r. wpłynęło ponad 1500 wniosków, 2023 r. złożono około 900 podań tego rodzaju, a w 2021 r. zarejestrowano około 560 takich spraw – oznacza to, że liczba wniosków z 2025 r. stanowi 357% ilości wniosków złożonych w 2021 r. Sąd dostrzega realne problemy organizacyjne związane z napływem masowej ilości spraw, a w takich okolicznościach nie sposób zarzucić Wojewodzie świadomego i celowego lekceważenia przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona opieszałość przybierała postać kwalifikowaną.

Dalej trzeba zauważyć, że z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Z uwagi jednak na fakt, że wniosek strony skarżącej został rozpoznany przed dniem wydania wyroku, tj. w dniu 20 marca 2026 r. poprzez wydanie decyzji w sprawie uznania za obywatela polskiego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.(pkt III sentencji wyroku).

Jak zaś stanowi art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności organu nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.