Opłata za śmieci z góry na przyszłe miesiące. NSA oddalił skargę komendanta policji

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 22 października 2025 r., I SA/Kr 546/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: ,,Komendant") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 czerwca 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/139/2025 oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Międzygminnego [...] w C. z 27 marca 2025 r., nr GO-D.3135.3.134.2024, wydaną w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że wydane w tej sprawie decyzje dotyczą określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], gdzie znajduje się Komenda Powiatowa Policji w T. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro strona skarżąca nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to organ pierwszej instancji był uprawniony na podstawie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733, z późn. zm., dalej: ,,u.c.p.g.") do określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniając prawidłowo ustalone elementy stanu faktycznego, mające wpływ na jej wysokość. Obowiązek ponoszenia opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości niezależnie od rodzaju wytworzonych odpadów, a istotne jest, że na danej nieruchomości w ogóle powstały odpady komunalne i zadeklarowano selektywną zbiórkę odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 6o ust. 1 u.c.p.g., przez jego błędne zastosowanie, jednakże z innych przyczyn niż to zostało podniesione w skardze. Zdaniem sądu, w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki wydania przez organ decyzji w części "na przyszłość" (poprzez posłużenie się w decyzjach terminem ,,nadal"), określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna odnosić się do tych miesięcy, za które powstał obowiązek jej uiszczenia, tym samym opłata ta powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca. Decyzja, o której mówi ustawodawca w art. 6o u.c.p.g. nie stanowi wprost "odpowiednika" deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., nie może zatem określać zobowiązania, które jeszcze nie powstało. Dalej sąd wskazał, że zgodnie z postanowieniami art. 6 ust. 12 u.c.p.g., do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosuje się przepisy działu III Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zatem nie można przyjąć właściwej wykładni treść przepisu art. 6o u.c.p.g., bez odpowiedniego uwzględnienia zapisu art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm., dalej: ,,o.p."). Do spraw opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zastosowanie będzie miała tylko część cytowanej regulacji prawnej, w kontekście przesłanki "niezapłacenia w całości lub w części" tejże opłaty. Natomiast z przesłanką "niezapłacenia w całości lub w części" danej opłaty mamy do czynienia jedynie w znaczeniu czynności – niezrealizowanej, wymagalnej. Wówczas, gdy upłynął termin wymagany przepisami prawa. Decyzja taka posiada charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający zaistnienie określonego zdarzenia (obowiązku uiszczenia opłaty w terminie, który upłynął). W kontekście powyższych rozważań, sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o u.c.p.g., w związku z przepisem art. 21 § 3 o.p., może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania ,,na bliżej nieokreśloną przyszłość".

Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 6o u.c.p.g., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji w związku z nieprawidłowym założeniem sądu, że ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6o u.c.p.g. nie może nastąpić na przyszłość, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że decyzja ustalająca wysokość opłaty obowiązuje aż do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, a co za tym idzie wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji określającej wysokość opłaty na dzień wydania decyzji oraz na przyszłość było prawidłowe i jako takie słusznie podtrzymane przez organ drugiej instancji.

W oparciu o ten zarzut autor skargi kasacyjnej wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie, zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w K. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutu kasacyjnego dotyczy charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 6o u.c.p.g., a w szczególności tego, czy decyzja ta może "na przyszłość" określać wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd pierwszej instancji wykluczył taką możliwość, powołując się między innymi na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 marca 2018 r., II FSK 2210/17.

Trzeba jednak zauważyć, że stanowisko judykatury nie jest w tym względzie jednolite i podlega pewnej ewolucji. W późniejszym wyroku z 9 grudnia 2021 r., III FSK 4527/21, NSA zwrócił uwagę, że w art. 6o ust. 2 u.c.p.g. (obowiązuje od 1 lutego 2015 r.) ustawodawca wyraźnie wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji wydanej na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g., obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Tym samym, organ wydający deklaratoryjną decyzję podatkową bierze pod uwagę już zrealizowany podatkowy stan faktyczny. Jednocześnie jednak w oparciu o dyrektywę art. 6o ust. 2 u.c.p.g. przyjmuje on, że zdarzenia, które już miały miejsce, w niezmienionym kształcie będą realizowane w przyszłości. W związku z tym, z woli ustawodawcy wyrażonej we wspomnianym przepisie, określając wysokość daniny publicznej czyni to również na przyszłość, tj. do czasu zmiany treści realizowanego stanu faktycznego, wymagającego złożenia nowej deklaracji na opłatę od gospodarowania odpadami komunalnymi. Podobny pogląd wyrażony został także w wyrokach NSA z 17 stycznia 2024 r., III FSK 3595/21 oraz z 16 października 2025 r., III FSK 825/24. Podziela go również skład orzekający w tej sprawie.

Skoro w art. 6o ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca wyraźnie stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, to nie można twierdzić, że decyzja określająca wysokość opłaty powinna odnosić się wyłącznie do tych miesięcy, za które powstał już obowiązek uiszczenia opłaty. Twierdzeniu temu przeczy również treść art. 6o ust. 3 u.c.p.g., z którego wynika, że po doręczeniu decyzji, określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty.

Obie przywołane regulacje prawne pozwalają na stwierdzenie, że decyzja, o której mowa w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. obejmuje stany faktyczne zamknięte na dzień jej wydania (okresy przeszłe, za które opłata nie została uiszczona w należnej wysokości), ale także stany faktyczne otwarte (okresy przyszłe). W przypadku tych drugich decyzja stanowi podstawę do uiszczania należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tak długo, jak nie nastąpi zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty.

Tym samym decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi różni się od decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w rozumieniu art. 21 § 3 o.p. Decyzja, o której mowa w art. 21 § 3 o.p., ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, potwierdzający zaistnienie określonego stanu faktycznego, z którym wiązał się obowiązek zapłaty podatku w terminie, który już upłynął. Z kolei decyzja, o której mowa w art. 6o ust. 1 u.c.p.g., dotyczy zarówno obowiązków, które nie zostały wykonane, a także obowiązków, które mają być realizowane w przyszłości aż do czasu, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Tej konstatacji nie zmienia treść art. 6q ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy o.p. Zastosowanie art. 21 § 3 o.p. do decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi uwzględniać przepisy art. 6o ust. 2 i 3 u.c.p.g., które stanowią w tym zakresie uregulowania szczególne.

Z tych względów w pełni zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 6o u.c.p.g., poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie tego przepisu nie może nastąpić na przyszłość.

Odrębną natomiast kwestią jest sposób, w jaki organ wyjadający decyzję na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. powinien uwzględnić treść z art. 6o ust. 2 i 3 u.c.p.g. W tej sprawie organ pierwszej instancji w sentencji wydanej decyzji posłużył się zwrotem cyt. "(...) w kwocie 376,00 zł miesięcznie za miesiące od maja 2024 r. do nadal". Określenie "do nadal" może budzić wątpliwości co do czasowych granic obowiązywania tego rozstrzygnięcia. Dlatego właściwszym byłoby użycie ustawowego określenia, tj. "do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty" (art. 6o ust. 2 u.c.p.g.). Wadliwość ta, sama w sobie, nie uzasadniała jednak uchylenia decyzji organów obu instancji. W treści pouczenia decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie bowiem wskazano, że po doręczeniu tej decyzji złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (art. 6o ust. 3 u.c.p.g.).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i stosując art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Komendant Wojewódzki Policji w K. nie złożył skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji i nie podważył wyrażonego przez ten sąd stanowiska, że objęcie na mocy art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym, wyłącza całkowicie możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób, niż przez ten, jaki zorganizowała gmina.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej (327 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego, należne w postępowaniu kasacyjnym (2700 zł – 75% x 3600 zł).

SNSA Jacek Pruszyński SNSA Sławomir Presnarowicz SNSA Wojciech Stachurski