NSA uchylił wyrok WSA i oddalił skargę Warszawy na przydział lokalu policyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2023 r., II SA/Wa 280/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "m. st. Warszawa") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "Komendant GP", "organ drugiej instancji") z 30 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z 9 maja 2022 r., nr [...], a także zasądził od Komendanta GP na rzecz m. st. Warszawy kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Stołeczny Policji (dalej: "Komendant SP", "organ pierwszej instancji") decyzją z 23 lipca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, dalej: "ustawa o Policji") oraz § 1 ust. 1, § 2 pkt 2, § 4 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 947, dalej: "rozporządzenie MSWiA") przydzielił T.S. (dalej: "uczestnik postępowania") lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] (dalej: "sporny lokal mieszkalny").

Powyższa decyzja została doręczona Burmistrzowi Dzielnicy [...], który działając w imieniu m. st. Warszawy złożył od niej odwołanie, wskazując że brak jest podstaw do dysponowania przez Komendanta SP spornym lokalem mieszkalnym, gdyż jego właścicielem jest m. st. Warszawa.

Postanowieniem z 5 listopada 2020 r., nr [...], Komendant GP stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez m. st. Warszawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił je wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wa 539/21. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazał, że w postępowaniu o przydział lokalu mieszkalnego konieczne jest dokonanie oceny, czy dany lokal pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. WSA w Warszawie zwrócił ponadto uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu organ drugiej instancji w ogóle nie rozważył kwestii legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.").

Wykonując powyższe orzeczenie Komendant GP decyzją z 22 grudnia 2021 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Komendanta SP z 23 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania, Komendant SP decyzją z 9 maja 2022 r., nr [...], przydzielił uczestnikowi postępowania sporny lokal mieszkalny.

Po rozpoznaniu odwołania m. st. Warszawy, Komendant GP decyzją z 30 listopada 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta SP.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podkreślił, że regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań służbowych stanowią rozwiązania szczególne wobec zasad ogólnych prawa lokalowego. Wychodząc z tego założenia, Komendant GP wyjaśnił, że dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, posiadania czy innego stanu władania prawem. W jego ocenie oznacza to, że dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. Prawo to jest bowiem przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu.

Biorąc to pod uwagę, organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że lokal mieszkalny stanowił od daty przydziału (tj. 1 sierpnia 1979 r.) kwaterę stałą dla funkcjonariusza służb podległych MSW i taki stan rzeczy był zgodny z ówcześnie obowiązującymi, jak i kolejnymi przepisami. W takiej sytuacji, w ocenie Komendanta GP, nie ma podstaw do kwestionowania obecnie prawa jego dalszego dysponowania przez ograny Policji.

W konsekwencji, Komendant GP wskazał, że skoro dyspozycja lokalami służbowymi wynika nie z faktu prawa własności m.st. Warszawy, lecz z możliwości faktycznego dysponowania nimi na potrzeby instytucji podległych MSWiA, to słusznie Komendant SP zagospodarował lokal mieszkalny na potrzeby uczestnika postępowania.

Na powyższą decyzję m. st. Warszawa złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 5 grudnia 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił znaczenie art. 153 p.p.s.a., który stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd Wojewódzki zwrócił zatem uwagę, że zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny były związane zarówno wykładnią prawa, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wa 539/21.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Komendant SP i Komendant GP zasadnie uznali, że m. st. Warszawa legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie przydziału lokalu będącego jego własnością. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji nie wywiązały się jednak z obowiązku ustalenia czy sporny lokal mieszkalny znajduje się w dyspozycji MSWiA lub podległych mu organów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż organy nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego na okoliczność przekazania spornego lokalu do dyspozycji organów spraw wewnętrznych i jego dalszego pozostawania w tej dyspozycji. Oparły się jedynie na domniemaniu, że do takiego przekazania doszło, skoro wydana została decyzja z 1 sierpnia 1979 r. o przydziale lokalu na kwaterę stałą dla funkcjonariusza służb podległych MSW. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, tego rodzaju dokument nie stanowił jednak wystarczającego potwierdzenia omawianej okoliczności.

WSA w Warszawie nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ wziął pod uwagę, że prawo dysponowania lokalem nie może być przedmiotem domniemania, lecz musi zostać wykazane stosownymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie spornego lokalu mieszkalnego do dyspozycji.

Od powyższego wyroku uczestnik postępowania wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 90 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na bezpodstawne stwierdzenie, iż organy obu instancji nie wykazały, czy lokal mieszkalny znajduje się w dyspozycji Komendanta SP, a wcześniej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji,

2. art. 7 ust. 2 ustawy z 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, dalej: "przepisy wprowadzające"), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a zgodnie z którym przejście mienia na gminę nie naruszało praw osób trzecich, nie narusza też zatem praw organów Policji do dysponowania tymi lokalami, które pozostały w jej zasobie, jak też praw do dysponowania takimi lokalami przysługującymi innym podmiotom, w tym Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji,

3. art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 2023 r. poz. 1550, dalej: "k.p.c."), poprzez:

- bezzasadne pominięcie skutków prawnych wynikających z prawomocnego wyroku z Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie I Wydział Cywilny z 28 października 2014 r., I C 1742/14, nakazującego opróżnienie i opuszczenie spornego lokalu mieszkalnego,

- a także zasady związania sądu administracyjnego (jak i innych organów administracji publicznej) prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego wynikającej z ww. przepisu (a będącego odpowiednikiem art. 170 p.p.s.a.),

4. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie, iż "organy obu instancji (...) nie wykonały wskazań sądu co do dalszego postępowania i nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, czy sporny lokal mieszkalny został faktycznie przekazany do dyspozycji właściwym organom i czy w dyspozycji tej pozostawał w dniu wydania decyzji o przydziale", w sytuacji w której:

a) w aktach sprawy znajdują się dokumenty urzędowe, tj. ostateczna decyzja administracyjna o przydziale kwatery stałej nr [...] z 1 sierpnia 1979 r., wydana przez Dowództwo Wojsk Ochrony Pogranicza oraz informacja o prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie I Wydział Cywilny z 28 października 2014 r., I C 1742/14, które jednoznacznie potwierdzają, iż:

- 1 sierpnia 1979 r. przedmiotowy lokal pozostawał w dyspozycji MSWiA,

- 28 października 2014 r. organem właściwym do wystąpienia z pozwem "o eksmisję" przeciwko najemcy był Skarb Państwa - Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej: "ZZM MSW"), co jednoznacznie potwierdza fakt istnienia prawa do dysponowania ww. lokalem,

- a po tej dacie nie nastąpiły żadne zdarzenia, które mogłyby powodować utratę prawa do dysponowania lokalem przez MSWiA lub następnie przez Komendanta SP,

b) Komendantowi SP przysługuje prawdo do dysponowania ww. lokalem w rozumieniu przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, z uwagi na fakt, iż przedmiotowy lokal do 10 lutego 2020 r., pozostawał w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a pismem z 13 lutego 2020 r., Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA poinformował Komendanta SP, że zgodnie z powiadomieniem Biura Administracyjno- Finansowego MSWiA z 10 lutego 2020 r., nr [...], Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraził zgodę na przekazanie ww. lokalu z zasobów mieszkaniowych, będących w dyspozycji ZZM MSW, dla potrzeb Komendy SP, na czas nieoznaczony,

c) przekazanie dyspozycji ww. lokalem na rzecz Komendanta SP nie wymagało zgody właściciela lokalu (m.st. Warszawa), ponieważ żaden przepis prawa nie przewiduje takiego wymogu,

5. art. 76 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie skutków prawnych jakie wywołują ww. dokumenty urzędowe, tj. ostateczna decyzja administracyjna o przydziale kwatery stałej z 1 sierpnia 1979 r., nr [...], wydana przez Dowództwo Wojsk Ochrony Pogranicza oraz prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie I Wydział Cywilny z 28 października 2014 r., I C 1742/14,

6. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia w oparciu o przepisy prawa materialnego czy prawo do dysponowania lokalem funkcyjnym wygasa w przypadku braku zgody właściciela (m.st. Warszawa) na dalsze dysponowanie tym lokalem oraz czy przeniesienie prawa do dysponowania spornym lokalem mieszkalnym przez MSWiA na rzecz Komendanta SP (lub innych organów podległych MSWiA) wymaga zgody tego właściciela, co jednak do chwili obecnej nie nastąpiło ani w zaskarżonym wyroku w sprawie II SA/Wa 280/23, ani w poprzedzającej go sprawie II SA/Wa 539/21.

W konsekwencji ww. naruszeń uczestnik postępowania zarzucił ponadto naruszenie:

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji,

8. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie ze względu na zaniechanie oddalenia skargi w całości.

Z uwagi na powyższe zarzuty Komendant GP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną m. st. Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy w szczególności precyzyjne oznaczenie zakwestionowanych przepisów (z podaniem ich dokładnej jednostki redakcyjnej), przyporządkowanie poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Uczestnik postępowania nie w pełni wywiązał się z tej powinności. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku, bowiem lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na odczytanie intencji uczestnika postępowania, który przede wszystkim kwestionuje wykładnię art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, a w szczególności interpretację pojęcia "dysponowania" lokalem, a w dalszej kolejności powiązane z tym niewłaściwe zastosowanie przepisów procedury dowodowej.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga zatem, że użyte w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji sformułowanie "w dyspozycji" jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy też innego stanu władania. Jest oderwane zwłaszcza od własności, a zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. Ponadto dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych (por. wyroki NSA z: 5 lipca 2016 r., I OSK 1292/15, 11 kwietnia 2023 r., III OSK 2013/21, 14 listopada 2023 r., III OSK 2636/21). Jak wyraził Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., I CKN 683/00, lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Prawo do jego dysponowania jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu. Podkreślenia wymaga także, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowania lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, jak i w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 lipca 2024 r., III OSK 2554/22).

Przy prawidłowej wykładni omawianego artykułu należy także uwzględnić orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 28 maja 1991 r., K 1/91 oraz 18 września 2008 r., K 7/07. Sąd konstytucyjny wskazał w nich, że art. 90 ustawy o Policji ustanawia istotne, trwałe ograniczenie uprawnień właścicieli wypływających z prawa własności, dotyczące zarówno sfery korzystania, jak i sfery rozporządzania. Włączenie bowiem takiego lokalu do zasobu mieszkaniowego MSW wyłącza go z gestii właściciela aż do śmierci technicznej budynku, a więc na stałe. Wychodząc z tego założenia Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność ówczesnej wersji przepisu, w zakresie w jakim odnosił się on do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną. Przepis ten stanowił bowiem formę niedopuszczalnego przerzucenia na obywateli ciążącego na państwie obowiązku zapewnienia mieszkania funkcjonariuszom służb mundurowych. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny nie wyraził zastrzeżeń co do zgodności z ustawą zasadniczą przepisu, w zakresie w jakim odnosi się on do dysponowania przez organy lokalami uzyskanymi w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiących własność gminy lub zakładów pracy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że obowiązek zapewnienia lokali mieszkalnych funkcjonariuszom Policji spoczywa na państwie i jego organach, a dla realizacji tego obowiązku państwo powinno tak kształtować zasoby lokalowe resortu spraw wewnętrznych, aby potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji w wystarczającym stopniu zaspokajały lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej organów tego resortu albo terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy. Tym samym sąd konstytucyjny dopuścił możliwość aby, dla realizacji potrzeb mieszkalnych funkcjonariuszy Policji, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, w określonych przypadkach w znacznym stopniu ograniczyć prawo własności gmin.

Należy także zwrócić uwagę, że proces komunalizacji mienia państwowego prowadził do przeniesienia własności nieruchomości. Co do zasady nie wpływał on jednak na zmianę ustalonego wcześniej przeznaczenia lokalu mieszkalnego. Uprawnienie do dysponowania lokalem przez odpowiednie organy stanowi bowiem specyficzny rodzaj obciążenia prawa własności nieruchomości. Uczestnik postępowania słusznie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 2 przepisów wprowadzających przejście mienia na gminę nie naruszało praw osób trzecich, a zatem, co do zasady, nie miało także wpływu na wygaśnięcie prawa do dysponowania lokalem.

Powyższe twierdzenia prowadzą do wniosku o niezasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który wykazanie faktu dysponowania spornym lokalem mieszkalnym przez organy Policji uzależnił od przedstawienia konkretnego dokumentu potwierdzającego taką okoliczność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na szczególną specyfikę omawianej regulacji, a w szczególności transformację ustrojową i związaną z tym zmianę fundamentalnych zasad prawa, możliwe jest wystąpienie sytuacji, w której brakuje formalnej dokumentacji stanowiącej źródło przekazania lokalu do dyspozycji. Niemniej jednak szereg okoliczności prawnych i faktycznych takich jak przede wszystkim wydawane w przeszłości decyzje administracyjne o przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, mogą świadczyć o istnieniu prawa do dysponowania nim przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległe mu organy.

Przechodząc do kwestii wywiązania się przez organy Policji z wytycznych przedstawionych w wyroku WSA w Warszawie z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wa 539/21, należy odnotować, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy obu instancji niewątpliwie były zobligowane do precyzyjnego wykonania wskazań sądu. Celem tej regulacji jest bowiem zapobieżenie w przyszłości ponownym błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Biorąc to pod uwagę należy zwrócić uwagę, że w prawomocnym orzeczeniu Sąd Wojewódzki nakazał organom Policji dokonanie oceny, czy sporny lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Jednocześnie nie wyraził jednak wiążących wytycznych dotyczących koniecznych do przeprowadzenia w tym celu dowodów, pozostawiając w tym zakresie organowi swobodę. WSA w Warszawie nie przedstawił także wiążącej wykładni art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, w szczególności dotyczącej interpretacji pojęcia "dysponowania". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy obu instancji zgodnie oceniły, że ich zdaniem sporny lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta SP oraz przedstawiły związaną z tym argumentację. Prawidłowość tej oceny może być przedmiotem polemiki, natomiast organom Policji nie sposób zarzucić niedostatecznego wywiązania się z wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku, które zostały wyznaczone w sposób ogólny. Fakt, że Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z przedstawioną w zaskarżonych decyzjach oceną oraz uznał, że nie została ona wykazana przy użyciu odpowiednich metod, nie oznacza, że organy Policji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Co się zaś tyczy merytorycznej oceny argumentacji zaprezentowanej w treści zaskarżonych decyzji należy odnotować, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Jednocześnie zakres postępowania dowodowego, jakie powinno zostać przeprowadzone przez organ administracji, zdeterminowany jest treścią oraz wykładnią mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Oznacza to, że jak zostało to już powyżej wykazane, w niniejszym postępowaniu zadaniem organów Policji było wykazanie, że sporny lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta SP, a zatem jest on właściwy do decydowania kto jest uprawniony do jego zamieszkiwania. Jednocześnie dla realizacji tego celu nie było konieczne przedstawienie dokumentu stanowiącego źródło obciążenia nieruchomości tym prawem, ale możliwe było wykazanie tej kwestii poprzez inne okoliczności pośrednio świadczącego o jego faktycznym istnieniu.

Wykonując prawomocne orzeczenie organy Policji wyraziły stanowisko, według którego sporny lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta SP. Zostało ono poparte wykładnią przepisów ustawy o Policji, odwołaniem się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przede wszystkim przedstawieniem sięgającej 1 sierpnia 1979 r. historii prawnej spornego lokalu mieszkalnego, w trakcie której nieprzerwanie stanowił on kwaterę stałą przeznaczoną dla funkcjonariuszy służb podległych MSW. Organy obu instancji zwróciły w szczególności uwagę, że decyzją nr [...], lokal został przydzielony funkcjonariuszowi Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza. Następnie pozostawał on w jego posiadaniu do momentu wykonania prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa Wydział I Cywilny z 28 października 2014 r., I C 1742/14, w którym uwzględniając powództwo ZZM MSW nakazano funkcjonariuszowi opróżnienie i opuszczenie lokalu mieszkalnego. W toku powyższego postępowania przed sądem powszechnym nie kwestionowano legitymacji ZZM MSW do występowania w tej sprawie. Protokołem z 10 marca 2020 r., ZZM MSW przekazał lokal mieszkalny do dyspozycji Komendantowi SP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności świadczą o tym, że w toku postępowania administracyjnego organy Policji w dostatecznym stopniu wykazały, że sporny lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych, a w konsekwencji Komendant SP był uprawniony do przydzielenia go uczestnikowi postępowania. Sprzeciw właściciela nieruchomości – m. st. Warszawy nie mógł mieć w tym zakresie decydującego znaczenia, gdyż wynikające z art. 90 ustawy o Policji prawo do dysponowania lokalem oraz przydzielenia go uprawnionemu do tego funkcjonariuszowi jest niezależne od uprawnień właściciela nieruchomości. Powyższe oznacza, że na usprawiedliwionej podstawie oparte zostały zarzuty przedstawione w pkt 1, 2 i 4 skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługują natomiast zarzuty naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. (zarzut nr 3), art. 76 § 1 k.p.a. (zarzut nr 5) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut nr 5).

Prawdą jest, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy jednak wyjaśnić, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a ponadto granice mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia należy oceniać według reguł przyjętych w art. 366 k.p.c., tj. w odniesieniu do przedmiotowych granic powagi rzeczy osądzonej. Objęte jest nią tylko to, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W tym ujęciu moc wiążąca dotyczy rozstrzygnięcia o żądaniu w połączeniu z jego podstawą faktyczną, nie rozciąga się natomiast ani na kwestie prejudycjalne, które sąd przesądził, dążąc do rozstrzygnięcia o żądaniu, i których rozstrzygnięcie znajduje się poza sentencją jako element jej motywów, ani na ustalenia faktyczne i poglądy interpretacyjne stojące u podstaw prawomocnego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2026 r., II GSK 851/26). Oznacza to, że organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji nie mogły być związane wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie I Wydział Cywilny z 28 października 2014 r., I C 1742/14, w rozumieniu art. 365 § 1 k.p.c., gdyż orzeczenie to dotyczyło innego przedmiotu i zostało wydane w postępowaniu pomiędzy innymi stronami. Nie stoi to jednak na przeszkodzie aby wnioski wynikające z tego orzeczenia zostały uznane za jedną z przesłanek przemawiających za stwierdzeniem pozostawania spornego lokalu mieszkalnego w dyspozycji organów Policji.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 76 § 1 k.p.a., należy wskazać, wbrew zastrzeżeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował dowodów wynikających z wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie I Wydział Cywilny z 28 października 2014 r., I C 1742/14 oraz decyzji z 1 sierpnia 1979 r., nr [...], wskazał jedynie że nie są one wystarczające dla uznania dysponowania lokalem mieszkalnym przez organy Policji. Twierdzenie to okazało się nieuprawnione, ale nie świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 76 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut ten może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, z 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, z 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, z 3 marca 2015 r., II GSK 56/14, z 11 marca 2015 r., II GSK 810/14 oraz z 27 sierpnia 2021 r., II GSK 1417/18). Wskazuje się również, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2023 r., III OSK 3035/23).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., II SA/Wa 280/23 niewątpliwie nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia prawomocnego wyroku z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wa 539/21. Co się zaś tyczy treści zaskarżonego wyroku, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza jego uzasadnienia pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.

Rozważając końcowo zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (zarzut nr 7) oraz art. 151 p.p.s.a. (zarzut nr 8), należy wskazać, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania mają charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Podobnie naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Wynikająca z tego przepisu norma nie dotyczy bowiem uprawnień procesowych stron, lecz odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny. Kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10).

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zakażony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.