NSA oddalił kasację o zaświadczenie służby celnej w szczególnych warunkach

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2023 r., II SA/Wa 619/23, po rozpoznaniu skargi R.M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 19 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 7 października 2020 r., skarżący, powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, dalej: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r.") oraz art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ pierwszej instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Służbie Celnej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w okresie od września 1999 r. do lipca 2009 r.

Dyrektor IAS postanowieniem z 13 października 2020 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

Na skutek zażalenia skarżącego Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji") postanowieniem z 8 stycznia 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z 29 marca 2021 r., nr [...], Dyrektor IAS ponownie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści.

Szef KAS postanowieniem z 19 maja 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 maja 2022 r., II SA/Wa 2467/21, uchylił zaskarżone postanowienie Szefa KAS oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora IAS.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Biorąc to pod uwagę, WSA w Warszawie podkreślił, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa oczekiwanie skarżącego, iż w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia właściwy organ przeprowadzi dowody z przesłuchania świadków lub oświadczeń byłych funkcjonariuszy Służby Celnej na okoliczność ustalenia, jakie zadania spoczywały na skarżącym podczas pełnienia służby, a następnie na podstawie tych dowodów wyda zaświadczenie potwierdzające, że wykonywał on czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zeznania świadków, czy też oświadczenia złożone przez byłych przełożonych skarżącego nie są innymi dokumentami potwierdzającymi pełnienie służby w szczególnych warunkach i nie stanowią źródła danych, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a.

Niezależnie do powyższego Sąd Wojewódzki stwierdził jednocześnie, że wobec konfrontacji uzasadnień postanowień organów obu instancji z argumentacją i wnioskami zawartymi w piśmie skarżącego z 23 lutego 2021 r. oraz zażaleniu z 9 kwietnia 2021 r., nie można stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w niezbędnym zakresie.

Formułując wytyczne co do dalszego postępowania WSA w Warszawie wskazał, że Dyrektor IAS, ponownie rozpatrując wniosek skarżącego powinien ustalić, czy wskazane przez skarżącego w ww. pismach bazy danych (systemy: CELINA, ALINA i NCTS) i dokumenty, w tym dzienniki służby, mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzania z 4 maja 2005 r., a także czy dysponuje tymi dokumentami, lub czy dysponują nimi podległe mu jednostki organizacyjne. Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, iż organ powinien mieć na uwadze, że zaświadczenie stanowi potwierdzenie danych wynikających wprost z istniejącej dokumentacji, która w realiach rozpoznanej sprawy musi jednoznacznie świadczyć o tym, że służba była pełniona przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie będzie więc uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i zastosowaniu się do wytycznych wynikających z powyższego wyroku, Dyrektor IAS postanowieniem z 24 listopada 2022 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia.

Na skutek zażalenia skarżącego Szef KAS postanowieniem z 19 stycznia 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji odnotował, że mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, Dyrektor IAS wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik") z prośbą o informację czy w bazach danych systemów informatycznych wykorzystywanych w toku kontroli celnej (m.in. CELINA, NCTS, P02) lub innych systemów wykorzystywanych w urzędzie celnym (m.in. ALINA) ewidencjonowane są informacje mogące potwierdzić zasadność wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Organ pierwszej instancji wystąpił również do Kierownika Referatu Archiwum Izby Skarbowej w [...] (dalej: "Kierownik Archiwum") z prośbą o udzielenie informacji, czy dysponuje książkami służb z okresu od 15 września 1999 r. do 31 lipca 2009 r. Oddziału Celnego Drogowego w [...], Oddziału Celnego Kolejowego w [...] oraz Oddziału Celnego w [...], oraz czy dysponuje protokołami do rejestru P02 prowadzonymi za okres od 15 września 1999 r. do 31 lipca 2009 r. Dyrektor IAS zwrócił się dodatkowo do Naczelnika z prośbą o informację czy [...]Urząd Celno-Skarbowy dysponuje książkami służb z ww. okresu. Ponadto organ pierwszej instancji skierował także pismo do Referatu Bezpieczeństwa i Ochrony Informacji o udzielenie informacji, czy jednostka ta dysponuje dokumentami potwierdzającymi zasadność żądania skarżącego.

Organ drugiej instancji odnotował, że w odpowiedzi Naczelnik wskazał, że informacje na temat czynności dochodzeniowo-śledczych były i są ewidencjonowane nie w systemach transakcyjnych, służących do obsługi zgłoszeń celnych (CELINA, NCTS) lub analitycznostatystycznych (ALINA), a w rejestrach spraw karnych skarbowych, systemie ESKS, w książce służb, a w zakresie czynności niejawnych w rejestrach kancelarii tajnej. Jednocześnie z informacji zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wynika, że ewidencjonowanie spraw karnych skarbowych w systemie elektronicznym ESKS rozpoczęte zostało od stycznia 2009 r. W 2008 r. w Izbie Celnej w [...] system ten był jedynie testowany. Za okresy wcześniejsze brak jest systemów elektronicznych, w których ewidencjonowano sprawy karne skarbowe. Jedynym raportem systemu ESKS, który agreguje dane po danych personalnych jest raport ZST0046d-POD - prezentujący sprawy zadekretowane na konkretną osobę. Z raportu tego wynika, iż nie było w okresie od stycznia do 4 sierpnia 2009 r. żadnej sprawy zadekretowanej na skarżącego. Nadto, jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, podejmowane przez skarżącego czynności dochodzeniowo-śledcze były zwykłymi działaniami wykonywanymi w normalnych warunkach pełnienia służby. Naczelnik wskazał również, że nie posiada w swoich zasobach książek służb z okresu 15 września 1999 r. do 31 lipca 2009 r. oraz, że w tamtym czasie były używane papierowe książki służb, które zostały przekazane do archiwum. Natomiast dokumentacja potwierdzająca wykonanie rewizji celnych oraz pobór próbek towarów oraz protokoły z czynności wykonywanych poza miejscem i czasem urzędowania, zgodnie z instrukcją kancelaryjną, zostały przekazane do archiwum zakładowego. W odniesieniu do czynności dochodzeniowo-śledczych Naczelnik poinformował, że były ewidencjonowane w "Rejestrze Karnym" prowadzonym w formie papierowej, który został zgodnie z instrukcją kancelaryjną przekazany do archiwum zakładowego.

Z kolei Kierownik Archiwum poinformował, że książki służb za lata 1999-2009 oraz dokumentacja dot. protokołów czynności wykonywanych poza miejscem lub czasem urzędowania (tj. protokoły do rejestru P02) stanowiły załącznik dokumentu odprawy celnej OGL. Okres przechowywania przedmiotowych dokumentów przez archiwum zakładowe wynosił 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym zostały wytworzone, a więc ww. dokumenty zostały wybrakowane.

Także Pełnomocnik ds. Ochrony Informacji Niejawnych IAS w [...] (dalej: "Pełnomocnik") poinformował, że w zasobach kancelarii tajnej nie występują dokumenty, których nadawcą była Straż Graniczna, dotyczące rewizji celnych oraz poboru próbek towaru w okresie 15 września 1999 r. - 31 lipca 2009 r.

Biorąc to pod uwagę, Szef KAS ocenił, że Dyrektor IAS dokonał wszechstronnej analizy zgormadzonego materiału dowodowego oraz zgodnie z dyspozycją art. 218 k.p.a., prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Zdaniem organu drugiej instancji zebrane materiały stanowiły wystarczającą podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 19 października 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 10 maja 2022 r., II SA/Wa 2467/21 w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z tym Sąd Wojewódzki zaznaczył, że był związany wydanym orzeczeniem, co oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność ponownie zaskarżonego aktu administracyjnego winien ograniczyć się tylko do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz do oceny ewentualnych nowych okoliczności faktycznych, które zaistniały już po wydaniu tego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji ocenił, że Dyrektor IAS w [...] zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku. Sąd Wojewódzki odnotował, że organ ten uzyskał obszerne wyjaśnienia od Naczelnika, Kierownika Archiwum oraz Pełnomocnika, a analiza tych informacji i dostępnych danych (akt osobowych, zakresów obowiązków, regulaminów organizacyjnych) nie dała podstaw do stwierdzenia, że w okresie od września 1999 r. do lipca 2009 r., skarżący wykonywał zadania służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W konsekwencji postępowanie wyjaśniające nie dało podstaw do wydania zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach uprawniających do podwyższenia świadczeń emerytalnych.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, WSA w Warszawie podkreślił także, że postępowanie wyjaśniające w trybie zaświadczeniowym, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest tożsame z postępowaniem dowodowym uregulowanym w rozdziale 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za powyższym stanowiskiem przemawia fakt zamieszczenia przez ustawodawcę w art. 218 § 2 k.p.a. sformułowania "w koniecznym zakresie", co wskazuje na zawężenie w tym przypadku postępowania wyjaśniającego, a co zostało podyktowane tym, aby nie rozszerzać ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji (zaświadczenia) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje).

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 218 § 2 w zw. z art 7 k.p.a. oraz art 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "w koniecznym zakresie" powoduje zawężenie postępowania jedynie do sprawdzenia danych, rejestrów i dokumentów, będących w posiadaniu organu, pomimo istnienia szeroko rozumianego "błędu systemowego" polegającego na faktycznym uniemożliwieniu przez ustawodawcę uzyskania potrzebnych do wydania wnioskowanego zaświadczenia, stosownych dokumentów i danych, przez ich przedwczesne brakowanie, co w konsekwencji powoduje niewykonalność uzyskania zaświadczenia w przewidzianym przez ustawodawcę trybie "postępowania uproszczonego o charakterze administracyjnym". Sytuacja ta wymaga zaś zastosowania właściwej wykładni prawa, uwzględniającej zasady praworządności i słusznego interesu strony oraz zasadę sprawiedliwościowi społecznej. Wykładnia ta powinna polegać na rozszerzeniu zastosowania określonego w art 218 § 2 k.p.a. "postępowania wyjaśniającego", o możliwe do przeprowadzenia dowody, a więc wszelkie inne dowody prócz nieistniejących już dowodów z dokumentów i innych danych i rejestrów,

2. art 7, 75 § 1 i 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie (w okolicznościach opisanych w punkcie 1 powyżej) dowodów możliwych do przeprowadzenia, w tym dowodu z zeznań świadków.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Należy zatem zwrócić uwagę, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Rozpoznanie przedstawionych przez skarżącego zarzutów musi ponadto zostać poprzedzone uwagą, że w niniejszej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r., II SA/Wa 2467/21. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 18 września 2024 r., I GSK 661/24, wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., I OSK 403/19, wyrok NSA z 19 października 2007 r., II FSK 1128/06). Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 896/19, wyrok NSA z 8 października 2019 r., I OSK 4083/18, wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Co warte podkreślenia, ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, uchylającym zaskarżoną decyzję (w tym przypadku postanowienie), wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. wyrok NSA z 7 września 2018 r., II OSK 1283/17, wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., I OSK 1926/15, wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., I OSK 1712/15, wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06).

W świetle powyższej uwagi podkreślenia wymaga, że kwestie związane z wykładnią art. 218 § 2 k.p.a. oraz zakresem zastosowaniem art. 7, 75 § 1 i 77 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia były już przedmiotem rozważań WSA w Warszawie, którego wyrok z 10 maja 2022 r., nie został poddany kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i stał się prawomocny.

W tym zakresie Sąd Wojewódzki podkreślił, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma ono na celu zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Jednocześnie WSA w Warszawie jednoznacznie przesądził, że oczekiwanie skarżącego, aby w toku postępowania w sprawie wydania zaświadczenia przeprowadzić dowody z przesłuchania świadków lub oświadczeń byłych funkcjonariuszy Służby Celnej jest niemożliwe. Już z przyczyn formalnych, zarzut nakierowany na zakwestionowanie tej oceny, nie może okazać się skuteczny.

Rozwijając argumentację przedstawioną w prawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie, podkreślenia wymaga, że uregulowane w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie ma odrębny charakter względem ogólnego (jurysdykcyjnego) postępowania administracyjnego. Jego istotą nie jest załatwienie sprawy indywidualnej i rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, a jedynie potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Celem tego postępowania jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70–71). Oznacza to, że zaświadczenie jest przejawem wiedzy, nie woli organu. Wystawienie zaświadczenia lub postanowienie o odmowie jego wydania nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest jedynie to, czy w ewidencji, rejestrach, bazach są dane, które mogą być podstawą potwierdzenia określonego faktu.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie prowadzi się typowego postępowania dowodowego oraz nie znajdują w nim zastosowania liczne zasady ogólne postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2524/18). Przede wszystkim nie ma w nim podstaw do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 oraz 77 § 1-4 k.p.a. i nie stosuje się w pełnym wymiarze, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady prawdy materialnej (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 218). W art. 7 k.p.a. ustawodawca wyraźnie stanowi o potrzebie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego "wyjaśnienia stanu faktycznego" oraz "załatwienia sprawy". Natomiast, jak zostało to już powyżej wskazane, wydanie zaświadczenia sprowadza się jedynie do przeniesienia niebudzących wątpliwości interpretacyjnych danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych na dokument zaświadczenia. W postępowaniu tym nie następuje kompleksowe wyjaśnianie stanu faktycznego, a tym bardziej nie dochodzi do załatwienia jakiejkolwiek sprawy (por. wyrok NSA z 30 września 2026 r., III OSK 1048/24).

Podkreślić należy przy tym, że czynności sprawdzające nie mogą polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, gdyż stanowiłoby to kształtowanie prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 218). Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Nie może ono bowiem rozstrzygać żadnych kwestii dyskusyjnych. Zaświadczenie musi być oparte na dokumentach, a to co ma potwierdzać powinno być oczywiste, wynikające z nich w sposób bezsporny. Dokument wydaje się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23).

W świetle powyższych wskazań, ocenę Sądu pierwszej instancji, co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, należy uznać za prawidłową. Dyrektor IAS zastosował się do wytycznych przedstawionych przez WSA w Warszawie. W szczególności zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości do Naczelnika, Referatu Bezpieczeństwa i Ochrony Informacji oraz Kierownika Archiwum. Poczynione ustalenia ponad wszelką wątpliwość wykazały, że prowadzone ewidencje, rejestry lub innego rodzaju bazy danych, nie pozwalają na wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Kwestii tej nie kwestionuje także skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznał, że "ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż organ nie dysponuje stosownymi dokumentami i danymi potrzebnymi do wydania wnioskowanego zaświadczenia, ze względu na zniszczenie tych dokumentów".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniałej sytuacji nie można odczytywać jako "luki prawnej" lub "błędu systemu", która wymaga przeprowadzenia systemowej wykładni art. 218 § 2 k.p.a., zgodnej z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadą sprawiedliwości społecznej. Ponownie podkreślić należy bowiem, że odmawiając wydania zaświadczenia organ nie rozstrzygnął żadnej sprawy, a postanowienie to nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wynika to z tego, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, celem postępowania o wydanie zaświadczenia nie było ustalenie czy skarżącemu należy się podwyższenie podstawy wymiaru emerytury o określony w ustawie współczynnik, czy też nie. Odmowa wydania zaświadczenia nie oznacza, że nie może on dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373) organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia (por. wyrok NSA z 21 listopada 2025 r., III OSK 2322/22).

W świetle powyższych wywodów należy uznać, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.