Ocena projektu wnioskodawcy naruszała prawo, protest trafi do ponownego rozpatrzenia

T. Spółka jawna z siedzibą w C. (zwana dalej: "wnioskodawcą", "spółką" lub "skarżącą spółką") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na informację Agencji Rozwoju Pomorza S.A. z siedzibą w Gdańsku (zwanej dalej także "organem" lub Instytucją Pośredniczącą) z dnia 16 czerwca 2026 r. o nieuwzględnieniu protestu dotyczącego oceny wniosku nr FEPM.01.01-IP.03.0018/25 o dofinansowanie projektu pt. "Utworzenie laboratorium badawczo-rozwojowego polimerów" .

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 22 maja 2025 r. (data złożenia wniosku) spółka wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie w ramach projektu pt.: "Utworzenie laboratorium badawczo-rozwojowego polimerów".

Pismem Instytucji Pośredniczącej z dnia 30 kwietnia 2026 r. spółka została poinformowana, że w wyniku rozstrzygnięcia naboru nr FEPM.01.03-001/25 przez Zarząd Województwa Pomorskiego uchwałą nr 566/185/26 z dnia 30 kwietnia 2026 r. przedmiotowy wniosek nie został wybrany do dofinansowania w związku z nieuzyskaniem minimum punktowego w trakcie oceny strategicznej. Z uzasadnienia informacji wynika, że projekt otrzymał łącznie 47 punktów. W ramach poszczególnych kryteriów punktowych oceny strategicznej wskazano:

- W odniesieniu do kryterium 2.3.1. - A.1 Profil Projektu: założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu wpisują się w wyzwania, zakres i ukierunkowanie celu szczegółowego 1 (i0 i działania 1.!, prowadzą do rozwoju działalności badawczo rozwojowej MŚP, tj w przypadku rozwoju infrastruktury B+R plan w zakresie jej wykorzystania (agenda badawcza) w wystarczającym stopniu uprawdopodabnia jej efektywne wykorzystanie. W ramach kryterium przyznano 1 pkt. o wadze punktowej 10 (maksymalna punktacja 2 pkt).

- W odniesieniu do kryterium 2.3.1. A.2.. Potrzeba realizacji projektu: Planowane rezultaty projektu charakteryzują się przeciętną konkurencyjnością względem rozwiązań istniejących na rynku na tle innych projektów z branż kluczowych (...) Proponowane rozwiązania nie stanowią istotnej zmiany na rynku, ani innowacji produktowej, nie prowadzą do powstania nowej niszy. Przyznano częściową punktację w ramach kryterium (1 pkt o wadze punktowej 12).

- W odniesieniu do kryterium 2.3.1. - A.3. Wkład w zakładane efekty: Planowane efekty wnoszą umiarkowany na tle innych projektów wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów realizacji celu szczegółowego 1 (...) stosunek dofinansowania z Programu do efektów w świetle celów projektu jest korzystny. Projekt charakteryzuje się dużym wkładem finansowym przy niskim stopniu innowacyjności. Przyznano częściową punktację (1 pkt o wadze punktowej 6).

Pismem z dnia 25 maja 2026 r. spółka wniosła protest, kwestionując ocenę Komisji Oceny Projektów w takich obszarach, jak: A.1 – Profil projektu, A.2 - Potrzeba realizacji projektu, A.3 - Wkład w zakładane efekty.

Rozpatrując protest Instytucja Pośrednicząca podtrzymała dokonaną wcześniej ocenę punktową w ramach poszczególnych kryteriów. Wskazała w uzasadnieniu, że projekt został oceniony zgodnie z obowiązującymi procedurami przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w oparciu o właściwe kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący FEP 2021 - 2027. W skład KOP każdorazowo wchodzą pracownicy Instytucji Pośredniczącej, Instytucji Zarządzającej oraz eksperci, posiadający stosowną wiedzę, umiejętności i doświadczenie w dziedzinie, w której dokonywany jest wybór projektów do dofinansowania. W celu zapewnienia obiektywnego wyniku oceny strategicznej KOP dokonuje oceny gremialnie na posiedzeniu dotyczącym danego ISP dla danego naboru. W każdym kryterium ocena dokonywana jest przez co najmniej trzech członków KOP (kworum) i jest to ocena kolegialna. Ocena strategiczna ma na celu m. in. porównanie projektów uczestniczących w danym naborze.

Odnosząc się do Kryterium A..1 Profil projektu wskazano:

Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów dla Działania 1.1 FEP w ramach przedmiotowego kryterium projekt może uzyskać 0,1 lub 2 punkty (waga 10). Komisja Oceny Projektów przyznała 1 punkt ponieważ, założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu wpisują się w wyzwania, zakres i ukierunkowanie celu szczegółowego 1 (i) i Działania 1.1., prowadzą do rozwoju działalności badawczo-rozwojowej MŚP, tj. w przypadku rozwoju infrastruktury B+R plan w zakresie jej wykorzystania (agenda badawcza) w wystarczającym stopniu uprawdopodobnia jej efektywne wykorzystanie.

W proteście Wnioskodawca zarzucił, iż przyznanie 1 punktu prawdopodobnie jest pochodną kwestionowania innowacyjności rezultatów prac B+R oraz wynika z faktu, iż jest to 3 typ projektu. Po ponownym zapoznaniu się z dokumentacją aplikacyjną stwierdzić należy, że projekt, o dofinansowanie którego Wnioskodawca się ubiega, jest 3 typem projektu, tj. Rozwój infrastruktury B+R w przedsiębiorstwach rozumianej jako: a. budowa, rozbudowa, przebudowa laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach, b. zakup wyposażenia, w tym aparatury badawczej, sprzętu i urządzeń laboratoryjnych, technologii i innej niezbędnej infrastruktury służącej tworzeniu innowacyjnych produktów i usług. Celem projektu jest rozwój infrastruktury B+R firmy T., poprzez utworzenie laboratorium badawczo-rozwojowego polimerów. Przedmiotem projektu nie jest prowadzenie prac B+R a zakup aparatury i sprzętu badawczego oraz roboty budowlane. Zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący FEP 2021 - 2027 projekt może uzyskać 2 punkty, jeżeli przewiduje realizację prac badawczo-rozwojowych wraz z komercjalizacją i wdrożeniem ich wyników i wskazuje na innowacyjny charakter rezultatów prac B+R.

Co do zarzutu dotyczącego innowacyjności projektu IP poinformowała, że stopień jego innowacyjności nie był czynnikiem decydującym o przyznanej liczbie punktów. Zwrócono jednak uwagę, iż fakt otrzymania przez wnioskodawcę dofinansowania na inny projekt realizowany w ramach instrumentu Ścieżka Smart (FENG) nie oznacza, że projekt, o którego dofinansowanie wnioskodawca ubiega się w ramach programu FEP również jest innowacyjny. Są to dwa różne projekty, których porównanie nie jest możliwe. Po pierwsze projekty w ramach Ścieżki Smart są projektami dotyczącymi prac badawczo-rozwojowych, a projekt, którego dotyczy protest jest projektem infrastrukturalnym. Po drugie członkowie KOP nie są w stanie odnieść się do projektu, do dokumentacji którego nie mają wglądu.

W odniesieniu do Kryterium A.2 Potrzeba realizacji projektu wskazano:

Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów dla Działania 1.1 FEP w ramach przedmiotowego kryterium projekt może uzyskać 0,1 lub 2 punkty (waga 12). Komisja Oceny Projektów przyznała punkt, ponieważ potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana, projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom, planowane rezultaty projektu charakteryzują się przeciętną konkurencyjnością względem rozwiązań istniejących na rynku na tle innych projektów z branż kluczowych mających istotne znaczenie dla rozwoju poszczególnych obszarów województwa. Proponowane rozwiązania nie stanowią istotnej zmiany na rynku, ani innowacji produktowej, nie prowadzą też do powstania nowej niszy. Równolegle są realizowane podobne procesy, mające na celu zapewnienie ekologicznych rozwiązań dla branży meblowej, czy też tworzyw sztucznych. W proteście Wnioskodawca nie zgodził się z dokonana oceną wskazując na innowacyjny charakter projektu oraz niewłaściwe porównanie przedmiotowego projektu z innymi projektami. Po ponownym zapoznaniu się z projektem IP stwierdziła, że w ramach analizowanego kryterium zostały spełnione dwie przesłanki, tj. potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana oraz projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom. KOP uznała, że przedmiotowy projekt charakteryzuje się przeciętną konkurencyjnością względem rozwiązań istniejących na rynku na tle innych projektów w danym obszarze ISP lub branż kluczowych mających istotne znaczenie dla rozwoju poszczególnych obszarów województwa. W proteście wnioskodawca utożsamił ze sobą dwa pojęcia, tj. innowacyjność oraz konkurencyjność. Są to pojęcia powiązane, ale nie tożsame. Innowacyjność oznacza wprowadzenie nowego lub znacząco ulepszonego rozwiązania, natomiast konkurencyjność to zdolność do osiągania lepszych wyników niż inni. Ponadto, w ramach oceny dokonywanej przez KOP badanie "konkurencyjności na tle innych projektów" oznacza ocenę, na ile dany projekt wyróżnia się spośród innych projektów ubiegających się o wsparcie w tym samym obszarze. Analizowana jest nie tylko nowatorskość rozwiązania, ale też efektywność kosztowa, skala i trwałość rezultatów, wpływ na region, jakość przygotowania projektu, unikalność, czyli co odróżnia dany projekt od innych.

W odniesieniu do Kryterium A.3 Wkład w zakładane efekty wskazano:

Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów dla Działania 1.1 FEP w ramach przedmiotowego kryterium projekt może uzyskać 0,1 lub 2 punkty (waga 6). Komisja Oceny Projektów przyznała punkt stwierdzając, że planowane efekty projektu wnoszą umiarkowany, na tle innych projektów, wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów realizacji celu szczegółowego 1 (i) i Działania 1.1. (w tym wskaźników produktu i rezultatu), a stosunek dofinansowania z Programu do efektów w świetle celów projektu jest korzystny. Projekt charakteryzuje się dużym wkładem finansowym przy niskim stopniu innowacyjności. W proteście Wnioskodawca wskazał, na innowacyjny charakter projektu oraz fakt dokonania korekty wskaźników zgodnie z wezwaniem KOP.

Po ponownym zapoznaniu się z dokumentacją aplikacyjną stwierdzić należy, że korekta wskaźników była konsekwencją pozytywnego rozpatrzenia protestu na etapie oceny wykonalności i była warunkiem, aby uznać projekt za wykonalny. KOP przyznała 1 punkt, ponieważ przedmiotowy projekt charakteryzuje się wysokimi nakładami ze środków publicznych (kwota dofinansowania) w stosunku do planowanych efektów, na tle innych projektów ubiegających się o dofinasowanie w danym naborze. Odnośnie innowacyjności projektu, Wnioskodawca ponownie powołał się na projekt realizowany w ramach Ścieżki Smart. Jak wskazano powyżej, utożsamienie tych dwóch projektów jest błędnym podejściem. W ramach Ścieżki Smart dofinansowanie otrzymują projekty dotyczące prowadzenia badań przemysłowych i prac rozwojowych w celu opracowania nowego rozwiązania, natomiast przedmiotowy projekt dotyczy zakupu infrastruktury i prac budowalnych, które mają służyć realizacji przedstawionej Agendy badawczej.

W uzasadnieniu swej skargi skierowanej do WSA w Gdańsku skarżąca spółka wskazała, że ocena projektu została dokonana przez Instytucję Pośredniczącą w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a efektem powyższego było niezasadne nieuwzględnienie protestu, co skutkować winno uwzględnieniem skargi i skierowaniem projektu do ponownej oceny strategicznej.

Przepisy ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1733 z późn. zm., dalej zwanej "Ustawą wdrożeniową") nakładają na organy przeprowadzające procedury konkursowe obowiązki w zakresie sposobu przygotowania i przeprowadzenia projektów wybieranych do dofinansowania. Podstawowym obowiązkiem jest zachowanie w przeprowadzanych procedurach wyboru projektów zasad rzetelności, bezstronności i przejrzystości. Organy obowiązane są do stosowania tych zasad na każdym etapie konkursu. Z podstawowych zasad wyprowadza się szczegółowe obowiązki, które znajdują również odzwierciedlenie w poszczególnych przepisach ustawy wdrożeniowej.

Obowiązek zapewnienia rzetelności i bezstronności materializuje się przykładowo w obowiązkach organu do przygotowania dokumentacji konkursowej, w tym regulaminu, w taki sposób by kryteria wyboru projektów i opis procedury oceny projektów były jasne i czytelne dla uczestników procedury konkursowej (art. 51 ust. 1 i 2 Ustawy wdrożeniowej). Celem takiej regulacji jest zapewnienie równych szans uczestnikom procedury konkursowej, tak by z jednej strony uczestnik przed przystąpieniem do procedury miał świadomość, czego instytucja prowadząca procedurę może wymagać od uczestnika i co będzie oceniać i by uczestnik nie był zaskakiwany dodatkowymi obowiązkami, z drugiej zaś - ogranicza instytucję w dowolnym kształtowaniu obowiązków po stronie uczestników po przystąpieniu do procedury konkursowej. Podkreślenia wymaga, że Regulamin Wyboru Projektów (wraz z dokumentacją konkursową) mają charakter wiążący dla uczestnika jak i dla Instytucji przeprowadzającej procedurę.

Z kolei zasady przejrzystości i bezstronności znajdują odzwierciedlenie przede wszystkim w obowiązku dokonania oceny projektów w oparciu o przejrzyste, czytelne procedury i w oparciu o jawne dokumenty, a następnie - ujawnienia wyników przeprowadzonej procedury uczestnikom i organom kontrolującym. W tym zakresie szczególny obowiązek dotyczy uzasadnienia negatywnej oceny wniosku (art. 56 ust. 7 Ustawy wdrożeniowej). Uzasadnieniu negatywnej oceny przypisuje się w literaturze i orzecznictwie szczególną wagę z uwagi na to, że jest to w zasadzie jedyny sposób, by nie tylko wnioskodawca, ale przede wszystkim instytucje kontrolujące prawidłowość przeprowadzania procedury poznały i mogły poddać kontroli sposób działania organu.

W sytuacji, gdy organ nie uzasadni w sposób wyczerpujący i szczegółowy przesłanek jakimi kierował się dokonując takiej, a nie innej oceny poszczególnych kryteriów - nie będzie możliwe dokonanie kontroli tak dokonanej oceny w kontekście wymogu zachowania rzetelności i bezstronności.

Procedura konkursowa w ramach naboru FEPM.01.01-IP.03-001/25 przeprowadzona została z naruszeniem zasad rzetelności, bezstronności i transparentności.

Zasadniczą wadą procedury przeprowadzonej przez IP, jest nieujawnienie faktycznych powodów przyznania punktacji oceny strategicznej w określonej wysokości, w ramach poszczególnych kryteriów, co skutkowało niezakwalifikowaniem projektu do dofinansowania. W informacji o wyniku oceny strategicznej i rozstrzygnięciu naboru z dnia 30 kwietnia.2026 r. Instytucja Pośrednicząca ogranicza się do zacytowania treści dokumentu "Kryteria wyboru projektów dla działania 1.1. Badania i innowacje w przedsiębiorstwach w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021-2027 w zakresie projektów dotyczących prac badawczo-rozwojowych" stanowiącego Załącznik do uchwały nr l/VII/25 Komitetu Monitorującego program regionalny Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021-2027 z dnia 31 stycznia 2025 r (dalej: "Kryteria Wyboru Projektu"). Bez wątpienia nie stanowi uzasadnienia punktacji cytat z dokumentacji konkursowej. Tego rodzaju uzasadnienie nie odnosi się do specyficznych elementów projektu i uniemożliwia zrekonstruowanie toku rozumowania IP, który doprowadził do przyznania projektowi określonej punktacji i sprawia, że dokonana w ten sposób ocena wymyka się całkowicie spod jakiejkolwiek kontroli.

Uzasadnienie Instytucji Pośredniczącej ogranicza się do zacytowania treści dokumentacji konkursowej. Instytucja nie adresuje do projektu w poszczególnych kryteriach konkretnych uwag, a cytaty z dokumentami konkursowej uzupełnia jedynie ogólnymi sformułowaniami, o charakterze całkowicie ocennym i subiektywnym, a także technicznymi uwagami dotyczącymi przebiegu procedury. Tego rodzaju uzasadnienie nie pozwala na ocenę spełnienia kryteriów rzetelności i bezstronności, a jednocześnie - wprost przesądza o naruszeniu zasady transparentności postępowania. Wpływ tego rodzaju naruszenia na wynik procedury wyraża się w tym wypadku w braku możliwości poddania oceny dokonanej przez organ kontroli. Instytucja pośrednicząca nie ujawniła w uzasadnieniu jakichkolwiek argumentów przemawiających za przyznaniem projektowi określonej punktacji. Ani Sąd, ani tym bardziej wnioskodawca nie są w stanie, w oparciu o uzasadnienie, zweryfikować czy ocena dokonana przez IP jest prawidłowa i ma usprawiedliwione podstawy.

Uzasadnienie oceny przedstawione przez organ wskazuje również na naruszenie zasad rzetelności, z uwagi na naruszenie w toku oceny przepisów Regulaminu Wyboru Projektów oraz Kryteriów Wyboru Projektów. Wnioskodawca wskazuje w tym zakresie na następujące zapisy:

1) Ocena strategiczna projektów wybieranych do dofinansowania w sposób konkurencyjny ma na celu porównanie projektów uczestniczących w danym naborze i dokonywana jest przy wykorzystaniu m.in. statystycznych metod pomiaru. Wynik oceny strategicznej wyrażany jest punktowo z uzasadnieniem. (Regulamin wyboru projektów - część 6.3.2.1).

2) Ocena konkurencyjności w ramach kryterium 2.3.1. A.2 ma być dokonywana: względem rozwiązań istniejących na rynku na tle innych projektów w danym obszarze ISP (Kryteria Wyboru Projektów, Definicja kryterium 2.3.1 A-2).

3) Ocena dokonywana jest na podstawie danych pochodzących z projektów podlegających ocenie oraz FEP 2021-2027, SZOP35 i RPS w zakresie gospodarki, rynku pracy, oferty turystycznej i czasu wolnego (Kryteria Wyboru Projektów, Definicja kryterium 2.3.1 A-3).

Dokumentacja konkursowa - w tym Regulamin Wyboru Projektów i Kryteria Wyboru Projektów nakładają na instytucję pośredniczącą obowiązek wykorzystania określonych narzędzi i metod w celu ustalenia kryteriów punktowych w ramach oceny strategicznej. Narzędziami wymaganymi przez dokumentację są (i) statystyczne metody pomiaru celem porównania poszczególnych projektów oraz (ii) konieczność odniesienia konkurencyjności względem rozwiązań istniejących na rynku na tle innych projektów w danym obszarze ISP (iii) dokonanie analizy w oparciu o dane pochodzące z innych projektów podlegających ocenie. W uzasadnieniu oceny strategicznej oraz w informacji w przedmiocie nieuwzględnienia protestu brak jest informacji o wykorzystaniu wymaganych narzędzi i zastosowaniu wskazanych metod do ustalenia punktacji w ramach kryteriów strategicznych.

Zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia. Sposób zorganizowania i przeprowadzenia procedury przez Instytucję Pośredniczącą w ramach naboru nr FEPM.01.01-IP.03-001/25 cechował się bezsprzecznie istotnymi naruszeniami zasad bezstronności, rzetelności i przede wszystkim transparentności w toku procedury, a także naruszeniem zasady równego traktowania wnioskodawców. Najbardziej jaskrawe naruszenia dotyczą bez wątpienia zasady prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty. Rodzaj i charakter naruszeń obejmujący m.in. nieujawnianie dokumentów stanowiących źródło oceny (protokoły z posiedzeń, na których oceniany jest wniosek), zastępowanie uzasadnienia oceny treścią dokumentacji konkursowej bez odwołania do treści konkretnego wniosku, a przede wszystkim - nieujawnienie przyczyn przyznania oceny na określonym poziomie - znamionuje istotny wpływ na prawidłowość przeprowadzonej procedury, a w szczególności - na możliwości poddania tak przeprowadzonej procedury jakiejkolwiek kontroli lub weryfikacji. Z kolei naruszenia obejmujące dokonanie oceny z pominięciem wymogów określonych regulaminem (obowiązek wykorzystania narzędzi statystycznych, porównania danych z innymi projektami ocenianymi w ramach danej specjalizacji), a także dokonanie oceny z pominięciem części dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem stanowią o rażącym naruszeniu zasad rzetelności i równego traktowania wnioskodawców, co dyskwalifikuje ocenę dokonaną w procedurze dotkniętej tego rodzaju wadami.

Szczególnie jaskrawym przejawem naruszenia zasad przeprowadzania procedury konkursowej jest jej skonstruowanie w sposób, który pozwala na różnicowanie ocen kryteriów punktowych w zależności od subiektywnych odczuć oceniającego ("istotny", "przeciętny"), w połączeniu z lakonicznym, pozbawionym odniesienia do treści wniosku uzasadnieniem. Dokonana w tak skonstruowanej procedurze ocena w pełni uzasadnia zarzuty naruszenia zasad przejrzystości, bezstronności równego traktowania, a wspiera możliwości dokonywania oceny w sposób kierunkowy.

Odpowiadając na skargę Instytucja Pośrednicząca wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego artykułu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1733 ze zm. – dalej zwaną "ustawą wdrożeniową"), która w art. 73 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", ustawodawca przewidział jednocześnie w art. 59 tej ustawy, że do postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to zasadniczo weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 76 ustawy wdrożeniowej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., dotyczące aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Wskazania ponadto wymaga, że ustawa wdrożeniowa określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.

Art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Stosownie do art. 50 ust. 2 ustawy wdrożeniowej warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest:

1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz

2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom.

Przepis art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że regulamin wyboru projektów określa m.in.: kryteria wyboru projektów (pkt 3) oraz wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opis (pkt 4).

Zgodnie zaś z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy, komisja oceny projektów ocenia projekty w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że kontrola sądowoadministracyjna stanowiska organu nieuwzględniającego protestu sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wyżej przedstawionych reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (także ukształtowanym na podstawie analogicznych instytucji prawnych uregulowanych w poprzednio obowiązujących "ustawach wdrożeniowych" za lata 2014-2020 czy 2007-2013) zwracano uwagę, że wymienione zasady: przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17). Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości.

Już w tym miejscu należy wskazać, że odpowiedź na złożoną skargę w żadnym wypadku nie może zastępować rozstrzygnięcia organu, gdyż jest pismem procesowym, sporządzonym po zakończenia postępowania w sprawie naboru, zawierającym stanowisko odnośnie zarzutów skargi.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej (pośredniczącej) nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości co do przyjmowanych i stosowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny – a w konsekwencji wyboru projektów do dofinasowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko dowolności. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, zaś zasada bezstronności oznacza zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; z dnia 21 marca 2018 r.; sygn. akt I GSK 154/18 oraz z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1135/19).

Wynikające z art. 45 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości w dostępie do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz w traktowaniu wnioskodawców, realizują się też poprzez stworzenie takich mechanizmów oceny projektów, które spowodują, że ocena projektu zostanie dokonana w oparciu o obiektywne, a nie subiektywne przesłanki i kryteria. Służą temu m.in. rozwiązania prawne przewidziane w przepisach art. 53, art. 71 i art. 80 ustawy wdrożeniowej, jak również w art. 24 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy wdrożeniowej. Mają one na celu zagwarantowanie pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny i wyboru projektów do dofinansowania oraz eliminowanie ryzyka zaistnienia dowolności stosowanych kryteriów oceny projektów, niweczącej w istocie przywołane powyżej zasady (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17; z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2856/18).

Rzetelność postępowania, do zachowania której zobowiązuje instytucję zarządzająca lub instytucję pośredniczącą art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nawiązuje do pojęcia rzetelnego procesu, na co szeroko wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 20 marca 2026 r. sygn.. akt I GSK 257/26), podnosząc jednocześnie, że wymóg ten wyraża konkretne powinności organu procesowego, to jest respektowania wartości dla postępowania podstawowych, takich jak uczciwość, transparentność, bezstronność, równe traktowanie, informowanie o postępowaniu oraz należyte motywowanie podejmowanych działań.

O obowiązku motywowania podejmowanych wobec jednostki przez organy działań wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście wykładni przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który wprawdzie nie podlega zastosowaniu w niniejszym postępowaniu, ale podstawowe wymagania stawiane motywom podejmowanych wobec jednostki działań administracji mają charakter uniwersalny. Zaliczyć doń należy zawarcie argumentacji faktycznej i prawnej, adekwatnej w konkretnej sprawie, jasne i jednoznaczne wyjaśnienie obiektywnych przyczyn odmowy uwzględnienia żądania (zob. wyroki NSA z 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14; z 30 maja 2023 r., III OSK 7638/21).

W orzecznictwie akcentuje się, że przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje instytucję zarządzającą (IZ) czy pośredniczącą (IP) do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Niedopuszczalne jest zatem posługiwanie się nie tylko ogólnymi sformułowaniami dla uzasadnienia dokonanej oceny, ale kryteriami, które nie były wcześniej wskazane w regulaminie konkursu. Podkreślenia wymaga również i to, że swobodna ocena nie może oznaczać dowolności, gdyż wówczas – jako arbitralna – powinna być uznana za niezgodną z prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3705/17).

Uzasadnienie rozstrzygnięcia odnoszącego się do wyniku oceny wyboru złożonego wniosku o dofinasowanie (zakwalifikowania bądź niezakwalifikowania projektu) ma szczególnie istotne znaczenie na etapie rozpoznawania przez instytucję zarządzającą czy pośredniczącą złożonego przez wnioskodawcę protestu. Zgodnie bowiem z art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, informuje wnioskodawcę o wyniku rozpatrzenia jego protestu, a informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; zaś 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 73. Z powyższego wynika, że na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście) wnioskodawca powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, które w sposób jasny będzie informowało, czy protest został uwzględniony, czy też nie został uwzględniony i z jakich powodów. Jednocześnie skarżący powinien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą uwzględniającą zarzuty zawarte w złożonym środku odwoławczym oraz uwagi (błędy) wskazane przez osoby oceniające projekt. Zatem informacja o rozstrzygnięciu protestu musi zawierać uzasadnienie, które to pełni szczególnie ważną funkcję w przypadku, gdy ocena ta skutkuje brakiem możliwości otrzymania dofinansowania. Rozstrzygnięcie protestu powinno więc zawierać wyczerpującą, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem argumentacji zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie co do wniesionego protestu podlegające kontroli sądu nie może być dowolne, lecz musi przytaczać zrozumiałe powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu. Ocena projektu powinna być swobodna, ale nie dowolna, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł. Wynik takiej oceny powinien w uzasadnieniu wyjaśnienia okoliczności, które zadecydowały o dokonanym rozstrzygnięciu np. o przyznanej w ramach tej oceny ilości punktów. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł (por. wyrok NSA z dnia z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17). Innymi słowy, omawiana kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz IZ czy IP w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki wyboru dokonanej oceny oraz przyznanej w obszarach poszczególnych kryteriów punktacji. Tym samym zatem rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu – z rozważeniem zarzutów oraz uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Reasumując, rozstrzygnięcie podlegające kontroli sądu musi przytaczać zrozumiałe powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 172/17).

W rozpoznawanej sprawie zarówno uzasadnienie negatywnej oceny projektu jak i informacji o nieuwzględnieniu protestu nie czynią zadość przedstawionym wyżej wymogom.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość dokonanej oceny wyboru oraz nieuwzględnienia złożonego protestu w zakresie odnoszącym się do następujących kryteriów: A.1 - Profil projektu; A.2 - Potrzeba realizacji projektu; A.3 Wkład w zakładane efekty.

Punktem odniesienia dla oceny były kryteria wyboru - wynikające z Regulaminu wyboru projektów dla naboru wniosków o dofinasowanie projektów dla Działania 1.1 "Badania i innowacje w przedsiębiorstwach" w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021-2027 w zakresie projektów dotyczących prac badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach FEPM.01.01-IP.03-001/25 (załącznik do uchwały nr 485/86/25 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2025 r.) oraz Kryteria wyboru projektu dla ww. Działania 1.1 (załącznik do uchwały nr 1/VII/25 Komitetu Monitorującego program regionalny Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021-2027 z dnia 31 stycznia 2025 r.).

W ocenie Sądu wniesiona skarga i podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie, albowiem w istocie przeprowadzona przez organ ocena projektu nie znalazła odzwierciedlenia w formie uzasadnienia poddającego się kontroli sądowej. W uzasadnieniu oceny i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu brak jest odniesienia się Instytucji Pośredniczącej do treści i znaczenia poszczególnych obszarów (kryteriów oceny strategicznej) w kontekście przedstawionej przez skarżącą argumentacji i całościowej dokumentacji konkursowej.

I tak, w zakresie kryterium A.1 - Profil projektu, należało podzielić zarzuty skarżącej. Skoro w Regulaminie naboru przewidziano 3 typy projektów objętych tym naborem to punktacja przynależna ocenie przewidziana w Kryteriach wyboru projektów (od 0 do 2 pkt) odnosić się w pełni musi do jej przyznania w toku oceny w odniesieniu do każdego z przewidzianych typów projektów objętych naborem. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 lipca 2026 r. (sygn.. akt III SA/Gd 216/26).

Skoro więc skarżąca spółka do realizacji wybrała projekt typu 3 (tj. Rozwój infrastruktury B+R w przedsiębiorstwach rozumianej jako zakup wyposażenia, w tym aparatury badawczej, sprzętu i urządzeń laboratoryjnych, technologii i innej niezbędnej infrastruktury służącej tworzeniu innowacyjnych produktów i usług), to Kryteria muszą być interpretowane w taki sposób, by nie pozbawiać projektów infrastrukturalnych możliwości uzyskania maksymalnej oceny – 2 punktów. Kategorii pojęciowej "realizacji prac badawczo-rozwojowych wraz z komercjalizacją i wdrożeniem ich wyników i wskazaniem na innowacyjny charakter rezultatów prac B+R", powinny podlegać także potencjalnie osiągalne rezultaty wdrożenia projektu (w tym przedstawione w dokumentacji konkursowej działania będące efektem badań przedsięwziętych w oparciu o stworzone i wyposażone laboratorium). W informacji o nieuwzględnieniu projektu organ natomiast wskazał, że: "przedmiotem projektu nie jest prowadzenie prac B+R, a zakup aparatury i sprzętu badawczego oraz roboty budowlane". Takie wnioskowanie oceniających, ograniczające możliwość uzyskania maksymalnej punktacji co do projektu typu 3 jest nieprawidłowe i wskazuje na to, że z samej istoty projektu tego typu wynikałby brak możliwości uzyskania przez wnioskodawcę maksymalnej ilości przysługujących w tym kryterium punktów. Prowadziłoby to do nieuzasadnionej dyskryminacji podmiotów ubiegających się o dofinansowanie tego rodzaju projektów. Skarżąca w dokumentacji konkursowej wskazała w jaki sposób, jej zdaniem, projekt prowadzi do rozwoju B+R wraz z komercjalizacją i wdrożeniem ich wyników oraz na innowacyjny charakter rezultatów prac B+R jednakże organ nie odniósł się w ogóle do przedstawionej argumentacji, poprzestając na generalnym wyłączeniu możliwości uzyskania najwyższej liczby punktów przez projekt typu 3 (infrastrukturalny). Równocześnie wskazano, że innowacyjność nie była czynnikiem decydującym o przyznanej liczbie punktów i że uzyskanie przez stronę skarżącą dofinansowania na inny projekt badawczo – rozwojowy realizowany w ramach instrumentu Ścieżka Smart nie ma wpływu na stwierdzenie innowacyjności projektu, o dofinansowanie którego strona wnosi. Jest to argumentacja związana z przyjętym ograniczeniem maksymalnej ilości punktów do 1 i nie może być przyjęta w sytuacji dopuszczenia możliwości uzyskania 2 punktów przez projekt, gdyż w tym przypadku innowacyjność ma znaczenie dla zastosowania takiej punktacji.

W odniesieniu do dokonanej przez organ oceny wniosku, tak w obszarze kryterium A.2 - Potrzeba realizacji projektu, jak też w obszarze kryterium A.3 - Wkład w zakładane efekty, należało - w ocenie Sądu - zgodzić się z podniesionym zarzutem odnoszącym się do wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia, z którego wynika, że oceniany projekt "nie charakteryzuje się ponad przeciętną konkurencyjnością względem rozwiązań istniejących na rynku na tle innych projektów" (tak co do kryterium A.2) czy też "planowane efekty projektu wnoszą umiarkowany, na tle innych projektów, wkład w osiągnięcia spodziewanych efektów realizacji celu szczegółowego Działania 1.1" (tak co do kryterium A.3). Projekt charakteryzuje się dużym wkładem finansowym przy niskim stopniu innowacyjności.

W ocenie obu kryteriów Instytucja Pośrednicząca – stosownie do brzmienia opisu kryterium – dokonuje oceny przedmiotowego projektu w danym obszarze w odniesieniu do "innych projektów", niemniej jednak w żaden sposób nie wskazuje, jakie to projekty i czego dotyczą. W ocenie Sądu jest to działanie nieprawidłowe w świetle treści sformułowanej przesłanki oceny wypełnienia przez projekt wskazanych kryteriów.

W przypadku oceny projektu "na tle innych projektów", w uzasadnieniu dokonanej oceny - czy tym bardziej w informacji o nieuwzględnieniu projektu - należy przedstawić porównanie tych projektów, zaś brak takiego wskazania (uzasadnienia) sk