Ekshumacja ojca wykonana bez zawiadomienia córki. Sąd oddalił skargę na decyzję o jej zezwoleniu

Decyzją nr 6/2025 z 11 września 2026 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: MPWIS lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu (dalej: PPIS) z 16 czerwca 2025 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa własnej, ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 28 września 2020 r. zezwalającej M. N. (dalej: uczestniczka) na ekshumację zwłok E. N. w celu ich przeniesienia i pochowania w grobie rodzinnym w obrębie tego samego cmentarza (pkt 1 decyzji PPIS). W decyzji tej w pkt 2 PPIS stwierdził jednocześnie, że brak było możliwości uchylenia dotychczasowej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 września 2020 r. uczestniczka zwróciła się do PPIS o wydanie pozwolenie na ekshumację zwłok E. N. zmarłego w dniu 4 lipca 2014 r. i pochowanego na cmentarzu komunalnym w N.

Decyzją z 28 września 2020 r. PPIS zezwolił uczestniczce na przeprowadzenie ekshumacji zwłok męża w celu ich przeniesienia i pochowania w grobie rodzinnym w obrębie tego samego cmentarza, pod następującymi warunkami:

1. że ekshumacja zwłok/szczątków zostanie przeprowadzona w okresie od 16 października 2020 r. do 15 kwietnia 2021 r. we wczesnych godzinach rannych, z zachowaniem środków ostrożności i zasad (wymienionych dalej przez PPIS);

2. zawiadomienia PPIS o terminie przeprowadzenia ekshumacji na 7 dni przed ustalonym terminem, celem umożliwienia sprawowania nadzoru nad ekshumacją.

Ekshumacja została przeprowadzona 21 listopada 2020 r. Zwłoki E. N. zostały przeniesione do kwatery [...] na tym samym cmentarzu komunalnym w N.

Pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. córka zmarłego – L. B. (dalej: skarżąca) zwróciła się do PPIS o wydanie kopii dokumentacji dotyczącej ekshumacji ojca. Jednocześnie odrębnym pismem z 9 grudnia 2020 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zezwolenia na ekshumację, podnosząc, że również jest osobą uprawnioną do decydowania o ekshumacji oraz i nie wiedziała o toczącym się postępowaniu w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r. PPIS wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację.

Postanowieniem z 17 marca 2021 r. PPIS zawiesił postępowanie w związku z zaistnieniem sporu pomiędzy osobami uprawnionymi do ekshumacji, do czasu rozstrzygnięcia go przez właściwy sąd powszechny oraz wezwał uczestniczkę do wystąpienia w terminie do 30 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia do właściwego Sądu Okręgowego o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu.

Na skutek powództwa o ochronę dóbr osobistych, wniesionego przez skarżącą przeciwko uczestniczce, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., [...] Sąd Okręgowy w Nowym Targu oddalił żądanie skarżącej nakazania uczestniczce ekshumacji zwłok ojca oraz zasądził od skarżącej na rzecz uczestniczki kwotę 5 000 zł tytułem zadośćuczynienia. Zdaniem Sądu Okręgowego, wskazany przez skarżącą sposób usunięcia skutków naruszonego dobra był nieadekwatny do sposobu i okoliczności jego naruszenia.

Sąd Apelacyjny w Krakowie, I Wydział Cywilny, wyrokiem z 16 maja 2024 r. [...] oddalił apelację w części żądania nakazania ponownej ekshumacji zwłok.

Postanowieniem z dniu 21 lutego 2025 r. PPIS podjął zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie, a dniu 16 czerwca 2025 r. wydał decyzję stwierdzającą wydanie decyzji ostateczniej z dnia 28 września 2020 r., zezwalającej na ekshumację ojca skarżącej, z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą brak możliwości uchylenia ww. decyzji ze względu na okoliczności wynikające z art. 146 § 2 k.p.a. tj. fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. PPIS podał, że wyrok [...] i utrzymujący go w mocy wyrok [...] rozstrzygnęły spór między stronami.

W odwołaniu skarżąca podała, że PPIS popełnił błąd nie zawiadamiając jedynej spadkobierczyni zmarłego o toczącym się postępowaniu w sprawie ekshumacji oraz że wola zmarłego jest niepodważalna wobec prawa.

Wskazaną na wstępie decyzją z 11 września 2025 r. MPWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia 16 czerwca 2025 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu istotnie wpłynął na przebieg postępowania, bowiem, po uzyskaniu zgody na ekshumację, uczestniczka dokonała przeniesienia zwłok męża, na co nie wyrażała zgody córka zmarłego, tj. skarżąca - niebiorąca udziału w postępowaniu administracyjnym, bez własnej winy. Faktem było również, że organ I instancji, mając informację, że skarżąca jest stroną postępowania nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania oraz nie przesłał jej ww. decyzji z 28 września 2020 r. zezwalającej na przeprowadzenie ekshumacji. Powyższe nie podlegało wątpliwości i było podstawą do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Jednocześnie MWPIS stwierdził, że skoro decyzja zezwalająca na ekshumację została już wykonana to organ I instancji nie mógł postąpić inaczej, niż stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie została ona uchylona. Brak możliwości uchylenia decyzji w przedmiotowej sprawie wynikał z faktu, że została ona już wykonana, a znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu, [...] oddalił żądanie nakazania uczestniczce ekshumacji zwłok E. N. Zatem organ I instancji nie mógł w postępowaniu wznowieniowym uchylić decyzji zezwalającej na ekshumację gdyż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co miałoby miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powyższe znajdowało odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 25 września 2024 r., III OSK 4050/21). Organ odwoławczy podkreślił, że ewentualny spór pomiędzy rodziną, a wolą zmarłego pozostawał poza zakresem kompetencyjnym PPIS i winien zostać rozstrzygnięty na drodze sądowej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji MPWIS oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 33 § 2 i 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu za skutecznie udzielone pełnomocnictw M. N., B. N. oraz N., przedłożonych do wniosku o wydanie zezwolenia na ekshumację, podczas gdy zakres umocowania wnikający z tych pełnomocnictw pozostawał nieokreślony, w szczególności z uwagi na brak wskazania danych osoby zmarłej, której zwłok miałaby dotyczyć ekshumacja, co uniemożliwia ustalenie rzeczywistego zakresu udzielonego umocowania,

b) art. 64 § 2 k.p.a. polegające na uwzględnieniu wniosku i wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pomimo braków formalnych wniosków, w szczególności braku skutecznie udzielonych pełnomocnictw M. N., B. N. i P. N. oraz barku uzasadnienie żądania ekshumacji,

c) art. 146 § 2 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

d) art. 151 § 2 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i stwierdzenie, że nie można uchylić decyzji PPIS z 28 września 2020 r., wobec błędnego ustalenia, że zachodzi przesłanka przewidziana w art. 146 § 2 p.p.s.a.,

e) art. 1 w zw. 7. art. 77 § 1 w zw. 7. art. 80 k.p.a. przez wadliwą i dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów, co w rezultacie skutkowało niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego spraw i błędnym ustaleniem, że:

- złożone do wniosku o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok E. N. pełnomocnictwa B. N., M. N. oraz P. N. zostały skutecznie udzielone,

- przedłożony do akt postępowania wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie [...] rozstrzygnął o sporze między osobami uprawnionymi do pochowania zwłok E. N.,

- uczestniczka dopełniła obowiązku wynikającego z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, podczas gdy okoliczność ta nie ma oparcia w zgromadzonych w sprawie dowodach, albowiem w aktach spraw brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o zawiadomieniu przez nią PPIS w Nowym Targu o terminie ekshumacji,

f) art. 97 § 2 w zw. z art. 1 pkt 4) k.p.a. przez uznanie wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie [...] za rozstrzygającego "zagadnienie wstępne’' i podjęcie postępowania mimo braku rozstrzygnięcia o sporze między osobami uprawnionymi do pochowania E. N.,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1590) dalej "ustawy o cmentarzach" - przez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że wniosek złożony przez skarżącą spełnia określone w nim wymogi, w tym w szczególności, że został umotywowany, podczas gdy nie zawiera on żadnego uzasadnienia,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pochodzi od wszystkich uprawnionych do pochowania zwłok osób, w tym od M. N., B. N. oraz P. N., gdy tymczasem jego treść i przedłożone do niego dokumenty pozwalają wnioskować, że jedyną osobą żądającą ekshumacji jest skarżąca.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie została uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja odmawiająca uchylenia decyzji zezwalającej na ekshumację, została wydana nie z powodu braku naruszenia prawa przy poprzednio wydawanej zgodzie na ekshumację, ale z powodu związania organu, wydanymi w sprawie, prawomocnymi wyrokami sądów powszechnych w zakresie prawa skarżącej i uczestniczki do decydowania o miejscu pochówku zmarłego.

Na wstępie Sąd podkreśla, a ma to znaczenie w sprawie, że nie było sporne naruszenie postępowania administracyjnego przez PPIS, który decyzją z 28 września 2020 r. zezwolił uczestniczce na przeprowadzenie ekshumacji zwłok męża w celu ich przeniesienia i pochowania w grobie rodzinnym z pominięciem strony (skarżącej) czy też pozostałych stron (z uwagi na ewentualne nieprawidłowości w udzielonych pełnomocnictwach). Postępowanie administracyjne z tego względu zostało wznowione 29 stycznia 2021 r, (k. 18 akt administracyjnych).

Teoretycznie, w wyniku wznowienia postępowania – mogła zapaść decyzja uchylająca poprzednio wydaną decyzję zezwalającą na ekshumację, ale jak słusznie organy zauważyły w postanowieniu z 17 marca 2021 r. zawieszającym postępowanie administracyjne (k. 20 akt administracyjnych), skoro na obecnym etapie ujawniony został spór pomiędzy stronami (tj. m.in. uczestniczką i skarżącą) należącymi do kręgu osób uprawnionych do decyzji o pochówku lub ekshumacji zmarłego (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach) to spór ten mógł rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny jako właściwy do rozstrzygania w przedmiocie ochrony dóbr osobistych.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela jednolicie reprezentowane w orzecznictwie sądów powszechnych stanowisko, że prawo do decydowania o miejscu pochówku i ekshumacji zmarłego jest prawem osobistym wszystkich żyjących osób najbliższych zmarłemu, a ewentualny spór w tym zakresie rozstrzyga wyłącznie sąd powszechny. Nadal orzekające sądy administracyjne odwołują się do ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego, że prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2024 r., II SA/Bd 640/24 i wskazane tam: wyrok SN z 25 kwietnia 1966 r., II CR 106/66 oraz z 7 czerwca 1966 r., I CR 346/65). Zgodnie z powoływanym tamże stanowiskiem, art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa pochowania zwłok z pierwszeństwem przed prawem innych osób. Także z art. 15 ust. 1 tejże ustawy takie zastrzeżenie nie wynika. Powołany wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy słusznie podsumowywał, w uzasadnieniu ww. wyroku: "Jak trafnie wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 728/05 «(...) pozostawiając poza przedmiotem rozważań kwestię czy kolejność uprawnionych do pochowania zwłok wymieniona w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jest równoznaczna z ustaleniem pierwszeństwa prawa małżonka i zstępnych przed pozostałymi krewnymi, należy wskazać, że nie ma wątpliwości co do tego, że ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji (bo art. 15 ust. 1 pkt 1 odsyła do art. 10 ust. 1 ustawy), nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny cywilny»". W konsekwencji, niezasadny był zarzut skargi naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 k.p.a. Jak już Sąd powtarzał za przytoczonymi wyżej wyrokami sądów administracyjnych, rozstrzygnięcie sądu powszechnego w przedmiocie prawa do grobu (rozumianego jako dobro osobiste) jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o sporną ekshumację.

Sąd podkreśla, że samo wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie jednej ze stron w postępowaniu o zezwolenie na ekshumację (por. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., II GSK 1996/23), nie oznacza, że decyzja zezwalająca na ekshumację zostanie uchylona. W przypadku ujawnienia na etapie wznowionego postępowania o zezwolenie na ekshumację, sporu pomiędzy stronami uprawnionymi o decydowaniu o ekshumacji – organ administracyjny nie może samodzielnie, bez oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sądu powszechnego, decydować o takiej ekshumacji, a w konsekwencji – ostatecznym miejscu pochówku zmarłego.

Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z tych to powodów Sąd uznał podniesione w skardze, i popierane przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu, za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 § 2 i 3 k.p.a oraz art. 64 §2 k.p.a w zakresie braku zbadania przez organ prawidłowości udzielonych uczestniczce pełnomocnictw do złożenia wniosków o ekshumację czy też reprezentowania pozostałych uczestników w postępowaniu administracyjnym. Na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że uczestnicy ci zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (przesłano im odpisy skarg) i nie tylko faktycznie nie uczestniczyli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale też nie poparli twierdzeń skarżącej. Niezależnie od tego faktu, gdyby pozostali uczestnicy rzeczywiście chcieli podważyć miejsce aktualnego pochówku zmarłego, to jedyną drogą procesową byłoby (analogicznie jak w przypadku skarżącej) wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem o ochronę ich dóbr osobistych.

Z podobnych przyczyn niezasadne były zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach. Jak już Sąd uzasadniał powyżej orzekające w sprawie sądy powszechne, prawomocnie rozstrzygnęły brak uprawnienia skarżącej do ponownej ekshumacji. Niezasadne były również zarzuty naruszenia art. 1 w zw. 7. art. 77 § 1 w zw. 7. art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy (pierwotnie wydana decyzja z pominięciem skarżącej) nie budził wątpliwości. Zdaniem Sądu, nawet gdyby pozostali uczestnicy zostali uznani za nieprawidłowo reprezentowanych w toku postępowania administracyjnego, to i tak, jak już Sąd wskazywał powyżej, zagadnieniem wstępnym, było rozstrzygnięcie sporu przez sąd powszechny.

Reasumujące, wydane w sprawie decyzje zostały wydane w niebudzącym wątpliwości stanowię faktycznym, a uzasadnienie i zastosowana w sprawie interpretacja ww. art. 146 § 2 k.p.a odpowiadała prawu.

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.).