Sąd uchylił odmowę pomocy dla matki, którą urząd uznał za niewspółpracującą

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, SKO, Kolegium) decyzją z dnia 11 czerwca 2026 r. nr SKO.PS/4110/314/2026 po rozpatrzeniu odwołania E. W. (dalej: Skarżąca) utrzymało w mocy wydaną przez Prezydenta Miasta Oświęcim (dalej: Organ I instancji) decyzję z dnia 29 kwietnia 2026 r. nr DS.5012.3.16.2026.IK.3 o odmowie przyznania pomocy finansowej przeznaczonej na zakup środków czystości, obuwia wiosenno-letniego dla syna oraz częściowe pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania.

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej przeznaczonej na zakup środków czystości, obuwia wiosenno-letniego dla syna oraz częściowe pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Złożyła oświadczenie o stanie majątkowym, przedłożyła dokumenty źródłowe.

Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy a następnie zawiadomił Skarżącą o możliwości wypowiedzenia się w sprawie informując Skarżącą, że ponieważ nadal nie złożyła wniosku o podwyższenie alimentów oraz nie poszukuje zatrudnienia, to wobec takiego braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej może spodziewać się decyzji odmownej.

Następnie opisaną na wstępie decyzją z 29 kwietnia 2026 r. organ I instancji odmówił Skarżącej przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego przeznaczonego zakup środków czystości, obuwia wiosenno-letniego dla syna oraz częściowe pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz.U.2026.1691. dalej "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 4 i 9, art. 14, art. 39, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.Dz.U.2025.1214 ze zm dalej "u.p.s.")

Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, że choć przeprowadzony wywiad środowiskowy wykazał, że Skarżąca spełnia przesłankę dotyczącą bezrobocia i bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych oraz prowadzenia gospodarstwa domowego w rodzinie niepełnej jak również kryterium dochodowe to jednak w ocenie organu I instancji Skarżąca nie podjęła współdziałania z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż nadal nie widzi zasadności złożenia wniosku o podwyższenie alimentów (oświadczyła, że zostały one podwyższone na podstawie ugody mediacyjnej, a ojciec dzieci ma dużo wydatków związanych z utrzymaniem samochodu oraz spłatą kredytu i nie ma możliwości finansowych a ponoszenie większych alimentów). Odnosząc się do tej argumentacji organ I instancji wskazał, że ustawodawca podwyższył kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego i istnieje zatem możliwość ubiegania się przez Skarżącą o podwyższone świadczenie i poprawę sytuacji życiowej. Ponadto podkreślił, że Skarżąca nie podejmuje aktywności zawodowej, mimo iż jej dzieci mają zapewnione miejsca w placówkach oświatowych, a w trakcie wywiadu środowiskowego była napastliwa. Tym samym zdaniem organu I instancji, skoro Skarżąca nie chce podwyższyć kwoty alimentów ani podjąć zatrudnienia, to nie współdziała z pracownikiem w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej.

Skarżąca odwołała się od tej decyzji podnosząc, że organ l instancji błędnie ocenił jej sytuację dochodową i życiową, w szczególności poprzez podważanie wysokości alimentów ustalonych prawomocnie przez sąd (ugoda mediacyjna została zatwierdzona i opatrzona klauzulą wykonalności). Zdaniem Skarżącej organ nie ma podstaw prawnych do kwestionowania wysokości zasądzonych alimentów ani do wywierania presji na stronę w celu wszczęcia kolejnego postępowania sądowego. Ponadto podniosła zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., albowiem przyjęto jedynie hipotetyczną możliwość podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia, pomijając rzeczywiste okoliczności, tj. częste choroby dzieci wymagające osobistej opieki, brak jakiegokolwiek wsparcia ze strony rodziny lub osób trzecich oraz konieczność stałej dyspozycyjności opiekuńczej. W ocenie Skarżącej jej sytuacja spełnia ustawowe przesłanki do udzielenia wnioskowanej pomocy, a odmowa jej przyznania stanowi naruszenie celu i funkcji ustawy. Natomiast działania organu polegające na wywieraniu presji na wystąpienie o ponowne podwyższenie alimentów pomimo, że istnieje aktualne i prawomocne rozstrzygnięcie sądu, a wysokość alimentów została ustalona z uwzględnieniem możliwości zarobkowych ojca dzieci, nie znajduje podstawy prawnej i nie może stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

W ślad za odwołaniem Skarżąca przedłożyła dwa oświadczenia, w których wskazała, że ojciec dzieci regularnie płaci zasądzone alimenty, a zatem brak jest podstaw prawnych do wniesienia pozwu o ich podwyższenie (brak istotnej zmiany stosunków – sytuacja ojca nie uległa poprawie) oraz do otrzymania świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego (z uwagi na brak przesłanki bezskuteczności egzekucji). Podkreśliła również, że nie jest w stanie podjąć stałego zatrudnienia, gdyż najmłodsza córka cierpi na nawracające infekcje, o czym świadczą częste nieobecności w przedszkolu. Do oświadczeń Skarżąca przedłożyła faktury za dodatkowe zajęcia edukacyjne dzieci oraz informacje o wysokości opłat za przedszkole córki zawierające dane o liczbie nieobecności w danym miesiącu. Następnie Skarżąca przedstawiła pismo od Sądu Rejonowego w Oświęcimiu informujące o braku podstaw do podważania ugody mediacyjnej zatwierdzonej prawomocnie przez sąd.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i decyzją z 11 czerwca 2026 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej powołano art. 2, art. 3, art. 11, art. 39 u.p.s. oraz art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a.

Uzasadniając decyzję Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że Skarżąca nie realizuje obowiązku współdziałania, o którym mowa w art. 4 u.p.s., a obowiązywanie ugody mediacyjnej nie wyłącza możliwości żądania podwyższenia alimentów w razie zmiany okoliczności. W ocenie organu odwoławczego, odmowa skorzystania z tego uprawnienia oznacza niewykorzystanie instrumentów prawnych, które ustawodawca przewidział właśnie po to, aby rodzic mógł zapewnić dzieciom środki utrzymania adekwatne do ich potrzeb.

SKO podkreśliło, że fakt zawarcia ugody mediacyjnej zatwierdzonej przez sąd nie przekreśla możliwości wystąpienia przez Skarżącą z pozwem o podwyższenie alimentów. Ugoda sądowa nie ma charakteru trwałego i niezmiennego - zgodnie bowiem z art. 138 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego alimenty mogą zostać podwyższone, jeżeli zmianie ulegną usprawiedliwione potrzeby dzieci lub możliwości zarobkowe zobowiązanego. W sytuacji, gdy rodzina boryka się z trudnościami finansowymi, złożenie pozwu o podwyższenie alimentów stanowi w pełni legalne, powszechnie stosowane i przewidziane przez ustawodawcę narzędzie służące poprawie sytuacji małoletnich. To sąd - a nie organ pomocy społecznej - oceni, czy ojciec dzieci jest w stanie ponieść wyższe alimenty, czy też nie. W ocenie organu odwoławczego obowiązkiem matki, wynikającym z troski o dobro dzieci oraz z art. 2 ust. 1 u.p.s., jest wykorzystanie wszystkich dostępnych uprawnień, w tym złożenie pozwu, nawet jeśli nie ma pewności co do jego wyniku. Złożenie pozwu o podwyższenie alimentów nie jest równoznaczne z jego uwzględnieniem, ale świadczy o tym, że strona podejmuje właściwe działania zgodnie ze swoimi uprawnieniami, aby poprawić sytuację dzieci. Brak podjęcia takich działań oznacza niewykorzystanie własnych uprawnień, co pozostaje w sprzeczności z zasadą współdziałania określoną w art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s.

SKO zwróciło także uwagę, że Skarżąca – pomimo informowania jej o takie możliwości – nie złożyła wniosku o świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, mimo że dochód na osobę w rodzinie (705,34 zł) mieści się w kryterium uprawniającym do świadczenia (1209 zł), co świadczy o braku rzeczywistej woli poprawy sytuacji życiowej rodziny. Podkreśliło przy tym, że wskazanie konieczności wykorzystania własnych uprawnień - w tym złożenia pozwu o podwyższenie alimentów oraz wniosku o świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego - nie jest presją, lecz realizacją ustawowego obowiązku organu, który ma wspierać, a nie zastępować osobę w przezwyciężaniu trudności życiowych. W ocenie Kolegium przerzucenie odpowiedzialności na środki publiczne nie znajduje oparcia w ustawie o pomocy społecznej, która opiera się na zasadzie subsydiarności i zakłada, że osoba ubiegająca się o pomoc w pierwszej kolejności wykorzystuje własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Kolegium Skarżąca powinna podjąć zatrudnienie, albowiem znajduje się w wieku aktywności zawodowej i brak jest jakichkolwiek udokumentowanych przeciwwskazań zdrowotnych uniemożliwiających jej podjęcie pracy. Subiektywne przekonanie Skarżącej o braku możliwości zatrudnienia, wynikające z konieczności opieki nad dziećmi, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, z którego jednoznacznie wynika, że dzieci mają zapewnioną opiekę w placówkach oświatowych. Skoro Skarżąca nie podjęła żadnych działań zmierzających do aktywizacji zawodowej, nie wykazała inicjatywy w poszukiwaniu pracy, to stanowi to brak współdziałania z pracownikiem socjalnym i uzasadnia odmowę przyznania świadczenia fakultatywnego.

SKO podkreśliło także, że Skarżąca nie została pozostawiona bez wsparcia, albowiem otrzymuje zasiłek okresowy oraz posiłki w szkole dla córki.

Oceniając natomiast sposób przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, Kolegium uznało, że został zgromadzony pełny materiał dowodowy (oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a.), a ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Kończąc organ odwoławczy wyjaśnił, że zasiłek celowy przyznawany jest w oparciu o uznanie administracyjne. Oznacza ono m.in. prawo organu pomocowego do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej. Jest to konieczne, gdyż możliwości finansowe organów pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez całkowite zignorowanie oceny prawnej i wytycznych zawartych w wiążącym organy wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2026 r. (sygn. akt III SA/Kr 1572/25), w którym Sąd uznał tożsamą argumentację organów za bezprawną,

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rażąco powierzchowną ocenę materiału dowodowego, ukrycie i nieprzekazanie przez organ I instancji kluczowych oświadczeń Skarżącej do SKO oraz ponowne oparcie rozstrzygnięcia na fikcyjnych ustaleniach faktycznych,

c) art. 4 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez bezprawne uznanie, że niezależne od Skarżącej bariery życiowe (ciągłe infekcje młodszego dziecka) oraz brak kolejnego pozwu o alimenty stanowią zawiniony brak współdziałania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu Skarżąca zwróciła przede wszystkim uwagę na treść uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1572/25) i podniosła, że ponowne powielenie przez organy tych samych, "prawomocnie zmiażdżonych" przez Sąd zarzutów o "braku współdziałania z powodu alimentów", drastycznie łamie art. 153 p.p.s.a. Ponadto zdaniem Skarżącej w sposób oderwany od rzeczywistości została oceniona jej sytuacja zawodowa. Bowiem młodsza córka zmaga się z ciągłymi infekcjami – z załączonych rachunków przedszkolnych wynika, że w rozliczeniu za marzec 2026 r. opuściła 13 z 22 dni, a w rozliczeniu za kwiecień -11 z 20 dni. Żaden pracodawca nie zaakceptuje tak potężnej absencji pracownika, opieka nad chorym dzieckiem w domu uniemożliwia podjęcie stałej pracy. Z kolei starsza córka Z. kończy lekcje już o 12:00, co wyklucza pracę w pełnym wymiarze godzin bez pozostawienia dziecka bez opieki. Skarżąca podkreśliła, że same opłaty za wynajem mieszkania wynoszą 1300 zł miesięcznie plus opłaty za media, a ponadto sytuacja finansowa rodziny w ostatnim czasie uległa drastycznemu pogorszeniu. W kwietniu 2026 r. całkowicie odmówiono przyznania wnioskowanego zasiłku celowego, a wypłacany dotychczas zasiłek okresowy został zmniejszony do rażącego minimum. Końcowo Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie przekazał złożonych w ślad za odwołaniem pism do SKO, na skutek czego zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego,

Do skargi załączyła kopię złożonego w ślad za odwołaniem oświadczenia z dnia 5 maja 2026 r.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo odniósł się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. i zaznaczył, że organ nie kwestionował ani ważności ugody mediacyjnej, ani faktu jej zatwierdzenia przez sąd. SKO nie podważało również ustalonej wysokości alimentów. Nie wymagał także wszczęcia nowego postępowania sądowego, lecz jedynie skorzystania z istniejącego instrumentu prawnego, który ma na celu zabezpieczenie interesów dzieci. Ponadto ww. wyrok WSA dotyczył odmiennego stanu faktycznego i nie obejmował kwestii Funduszu Alimentacyjnego, dlatego nie może być traktowany jako wiążący w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących rzekomego pominięcia oświadczenia z dnia 5 maja 2026 r., Kolegium wskazało, że jego treść była znana, jednakże nie zawierała żadnych przekonujących argumentów, które - w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - mogłyby podważyć dotychczasowe ustalenia organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.; dalej: u.p.s.), w szczególności art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 oraz art. 11 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, odzieży czy niezbędnych przedmiotów użytku domowego (ust. 2). Użyty przez ustawodawcę zwrot "może być przyznany" przesądza, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Spełnienie kryterium dochodowego i wystąpienie jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 u.p.s. nie rodzi zatem po stronie wnioskodawcy roszczenia o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości i formie. Organ jest uprawniony do oceny charakteru i pilności zgłoszonych potrzeb, zakresu już udzielonego wsparcia, możliwości wykorzystania przez stronę własnych uprawnień i zasobów, a także stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. do dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności sprawy i własnych możliwości finansowych. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem stałe dostarczanie środków utrzymania, lecz wsparcie osób i rodzin w ich własnych wysiłkach i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.).

Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia determinuje zakres jego sądowej kontroli, lecz jej nie wyłącza. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, a także czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Swoboda wyboru konsekwencji prawnych nie obejmuje swobody w ustalaniu faktów ani w pomijaniu dowodów przemawiających na korzyść strony. Przeciwnie – im szerszy luz decyzyjny, tym większe znaczenie mają rzetelne wyjaśnienie sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niedowolna ocena dowodów (art. 80 k.p.a.) i uzasadnienie pozwalające skontrolować, czy uznanie nie przerodziło się w dowolność (art. 107 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie przesłanki pozytywne przyznania pomocy nie były sporne. Organy obu instancji ustaliły, że dochód rodziny Skarżącej (705,34 zł na osobę) mieści się w kryterium dochodowym, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a jej sytuacja odpowiada okolicznościom wymienionym w art. 7 pkt 4 i 9 u.p.s., tj. bezrobociu oraz bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego w rodzinie niepełnej. Nie kwestionowano również, że potrzeby objęte wnioskiem a więc środki czystości, obuwie sezonowe dla dziecka i częściowe koszty utrzymania mieszkania należą do niezbędnych potrzeb bytowych w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Jedyną podstawą odmowy był zarzucony Skarżącej brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, który organy wiązały z trzema zachowaniami tj. niewystąpieniem z pozwem o podwyższenie alimentów, niezłożeniem wniosku o świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz niepodejmowaniem aktywności zawodowej. Istota sporu sprowadza się zatem do wykładni i zastosowania art. 4 i art. 11 ust. 2 pkt 1 u.p.s., przy czym żadnego z tych przepisów Organ I instancji – choć na nich oparł rozstrzygnięcie – nie powołał w podstawie prawnej swojej decyzji (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Punktem wyjścia musi być art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przepisu tego wynika zasada pomocniczości. Pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem systemu zabezpieczenia społecznego i nie zastępuje własnej aktywności zainteresowanego. Jej korelatem jest art. 4 u.p.s., nakładający na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, oraz art. 11 ust. 2 pkt 1 u.p.s., w myśl którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy jego przyznania, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych.

Sąd podziela stanowisko, że osoba korzystająca ze wsparcia publicznego nie może bez uzasadnionej przyczyny rezygnować z dostępnych jej możliwości poprawy własnej sytuacji i oczekiwać, że zostaną one zastąpione świadczeniami z pomocy społecznej oraz, że bierne niewykorzystywanie własnych uprawnień może być kwalifikowane jako postać braku współdziałania. Z tego ogólnego założenia nie wynika jednak, że brakiem współdziałania jest każde zaniechanie podjęcia jakiegokolwiek działania, które w ocenie pracownika socjalnego mogłoby obiektywnie wpłynąć na poprawę sytuacji materialnej wnioskodawcy. Przesłanka z art. 11 ust. 2 pkt 1 u.p.s. ma charakter sankcyjny i jako wyjątek od zasady udzielania pomocy osobom spełniającym przesłanki pozytywne nie może być interpretowana rozszerzająco. Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie, zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny", odczytywany łącznie z pozostałymi okolicznościami wymienionymi w art. 11 ust. 2 u.p.s., oznacza zachowanie nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją i celowym utrudnianiem; nie jest zatem brakiem współdziałania każde zaniechanie, lecz wyłącznie takie, które cechuje świadoma odmowa podjęcia rozsądnych i uzasadnionych działań wskazanych przez pracownika socjalnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2008 r., IV SA/Po 442/07, oraz wyrok tutejszego Sądu z 24 marca 2026 r., III SA/Kr 1572/25). Brak współdziałania musi przy tym odnosić się do rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej strony, a nie do samej rozbieżności ocen co do tego, jaka droga wyjścia z tej sytuacji jest właściwa. Znamienne, że w sprawach, w których Naczelny Sąd Administracyjny aprobował odmowę świadczenia z tej przyczyny, chodziło o zachowania aktywnie uniemożliwiające organowi ustalenie rzeczywistej sytuacji strony, takie jak odmowa poddania się wywiadowi środowiskowemu czy zatajenie źródeł utrzymania (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2024 r., I OSK 582/23, i z 28 października 2016 r., I OSK 431/15).

Taki kierunek wykładni znajduje dodatkowe potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 11 ust. 2 u.p.s.. Ustawodawca uporządkował katalog przesłanek negatywnych, wyodrębniając obok braku współdziałania (pkt 1) odmowę zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień (pkt 2), zawinione niepodjęcie lub przerwanie realizacji formy pomocy albo odmowę bez uzasadnionej przyczyny propozycji prac społecznie użytecznych w przypadkach określonych w art. 65 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (pkt 3) oraz nieuzasadnioną odmowę podjęcia leczenia odwykowego (pkt 4). Z katalogu tego zniknęła natomiast dawna, ogólnie ujęta "nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną". Skoro ustawodawca wiąże obecnie negatywne konsekwencje w sferze aktywizacji zawodowej z konkretnie zdefiniowanymi zachowaniami, to tym bardziej nie można przez rozszerzającą wykładnię pkt 1 obejmować sankcją każdej, ocenianej in abstracto, bierności zawodowej wnioskodawcy.

Z powyższego wynikają trzy warunki prawidłowego zastosowania art. 11 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Po pierwsze, działanie, którego organ oczekuje od strony, musi być skonkretyzowane i pozostawać w racjonalnym związku z rozwiązaniem jej trudnej sytuacji życiowej. Po drugie, działanie to musi być dla strony realnie dostępne – zarówno w sensie prawnym (musi jej przysługiwać dane uprawnienie), jak i faktycznym. Po trzecie, niepodjęcie tego działania musi być nieusprawiedliwione, co oznacza, że organ ma obowiązek rozważyć przyczyny, dla których strona go nie podjęła. Ciężar wykazania tych okoliczności spoczywa na organie, który z nich wywodzi skutek w postaci odmowy pomocy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Żadna z trzech postaci braku współdziałania, które przypisano Skarżącej, nie została w tym świetle należycie wykazana.

W odniesieniu do kwestii alimentów Kolegium zasadnie zauważyło, że zatwierdzenie ugody mediacyjnej przez sąd nie nadaje ustalonej w niej wysokości alimentów charakteru trwałego i niezmiennego. Z art. 138 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o.) wynika, że w razie zmiany stosunków można żądać zmiany orzeczenia lub umowy dotyczącej obowiązku alimentacyjnego, a zakres świadczeń alimentacyjnych zależy stosownie do art. 135 § 1 k.r.o. od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska Skarżącej, która z samego istnienia zatwierdzonej ugody wywodzi bezwzględną niedopuszczalność kolejnego powództwa, ani jej twierdzenia, że organ "podważa" prawomocne orzeczenie. Organy nie kwestionowały bowiem ani ważności ugody, ani ustalonej w niej kwoty, a jedynie wskazywały na prawną możliwość jej zmiany. Nie jest również rozstrzygające samo regularne wykonywanie obowiązku przez ojca dzieci, gdyż okoliczność ta nie przesądza, że ustalona kwota pozostaje adekwatna do aktualnych potrzeb dzieci i możliwości zobowiązanego.

Trafność tych ogólnych uwag nie oznacza jednak zasadności wyprowadzonego z nich wniosku o braku współdziałania. Organy nie ustaliły bowiem, jaka zmiana stosunków w rozumieniu art. 138 k.r.o. nastąpiła po zawarciu ugody i dlaczego uzasadniałaby oczekiwanie ponownego wystąpienia o podwyższenie alimentów. Brak jest jakiegokolwiek porównania potrzeb dzieci oraz możliwości zarobkowych i majątkowych ojca w dacie zawarcia ugody i w dacie orzekania. Tymczasem – jak podkreślił tutejszy Sąd w wyroku III SA/Kr 1572/25 – warunkiem uznania bierności wnioskodawczyni w tej kwestii za brak współdziałania jest uprzednie wykazanie przez organ, że alimenty są istotnie zaniżone w stosunku do aktualnych potrzeb dzieci i możliwości zarobkowych zobowiązanego rodzica. Żądanie złożenia pozwu bez takiego ustalenia ma charakter abstrakcyjny i nie może stanowić podstawy negatywnej oceny postawy strony. Sama prawna dopuszczalność zainicjowania postępowania sądowego nie jest bowiem równoznaczna z istnieniem realnego uprawnienia, którego niewykorzystanie uzasadnia odmowę pomocy społecznej; w przeciwnym razie obowiązek współdziałania sprowadzałby się do podejmowania czynności procesowych jedynie dla wykazania formalnej aktywności.

Organ pomocy społecznej nie jest, rzecz jasna, uprawniony do rozstrzygania o wysokości alimentów i nie musi przewidywać wyniku ewentualnego procesu. Jeżeli jednak uzależnia ocenę współdziałania od wniesienia pozwu, to powinien wskazać konkretne, wynikające z akt okoliczności przemawiające za celowością tego kroku. Samo odwołanie się do kompetencji sądu rodzinnego nie zwalnia go z obowiązku wyjaśnienia podstaw własnej decyzji. Kolegium pominęło przy tym, że Skarżąca podjęła działania zmierzające do uregulowania kwestii alimentacyjnej, zakończone zawarciem w postępowaniu mediacyjnym ugody podwyższającej alimenty, zatwierdzonej następnie przez sąd. Nie można zatem oceniać jej zachowania tak, jak gdyby w sprawie zapewnienia dzieciom środków utrzymania pozostawała całkowicie bierna. Oczekiwanie dalszych kroków wymagało odniesienia do stanu istniejącego po zawarciu tej ugody. Nie oznacza to, że organy miały obowiązek bezkrytycznie przyjąć wyjaśnienia Skarżącej o możliwościach finansowych ojca dzieci jego wydatki na samochód i kredyt nie przesądzają o niemożności ponoszenia wyższych alimentów, a deklarowany poziom wynagrodzenia nie musi wyczerpywać możliwości zarobkowych w rozumieniu art. 135 § 1 k.r.o. Twierdzenia te wymagały jednak oceny i weryfikacji, a nie zastąpienia ogólnym stwierdzeniem, że Skarżąca powinna wnieść pozew nawet jeśli nie ma pewności co do jego wyniku.

Wreszcie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku o sygn. akt III SA/Kr 1572/25, że decyzja o wytoczeniu powództwa alimentacyjnego przeciwko drugiemu z rodziców należy do sfery autonomii jednostki, rodzicielskiego rozumienia dobra dziecka i relacji rodzinnych. Pracownik socjalny może o takiej możliwości informować i do niej zachęcać. Uczynienie jednak z wniesienia pozwu bezwzględnego warunku udzielenia pomocy publicznej zwłaszcza przy braku ustaleń co do realności jego powodzenia wykracza poza granice dopuszczalnej ingerencji organu w sferę osobistą wnioskodawczyni i stanowi nadużycie przesłanki braku współdziałania. Kolegium, przekonując, że nie wymagano wszczęcia nowego postępowania sądowego, lecz jedynie skorzystania z istniejącego instrumentu prawnego, nie dostrzega, że skorzystanie z tego instrumentu polega właśnie na wszczęciu postępowania sądowego przeciwko ojcu dzieci.

Odrębnej oceny wymaga argumentacja dotycząca funduszu alimentacyjnego, Kolegium powołało się na okoliczność, że dochód na osobę w rodzinie (705,34 zł) mieści się w kryterium uprawniającym do świadczenia (1209 zł). Pominęło jednak, że kryterium dochodowe nie jest jedyną ani nawet podstawową przesłanką prawa do świadczeń z funduszu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej: u.p.o.u.a.) świadczenia te przysługują osobie uprawnionej, którą – w myśl art. 2 pkt 11 tej ustawy – jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna, to jest – stosownie do art. 2 pkt 2 u.p.o.u.a. – nie doprowadziła w okresie ostatnich dwóch miesięcy do wyegzekwowania pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Fundusz alimentacyjny jest więc instytucją zastępczą, uruchamianą wówczas, gdy zobowiązany nie płaci alimentów, a nie mechanizmem uzupełniania alimentów płaconych w pełnej, prawomocnie ustalonej wysokości. Tymczasem Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że ojciec dzieci regularnie płaci zasądzone alimenty, a organy w żadnym miejscu nie ustaliły, aby istniały niewyegzekwowane należności alimentacyjne. W takim stanie rzeczy wniosek o świadczenia z funduszu byłby z góry skazany na niepowodzenie, a jego złożenie stanowiłoby czynność pozorną. Wniosek o braku współdziałania wyprowadzono zatem wyłącznie z faktu niezłożenia podania, bez zbadania, czy proponowane działanie było rzeczywiście dostępnym sposobem poprawy sytuacji rodziny. Wada ta ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, skoro niezłożenie wniosku do funduszu Kolegium uczyniło jednym z podstawowych argumentów negatywnej oceny postawy Skarżącej, a jej odnoszące się do tej kwestii oświadczenia pozostawiło bez rozważenia.

Nie została również dostatecznie wyjaśniona kwestia możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia. Sąd podziela ogólne stanowisko, że osoba zdolna do pracy, korzystająca z pomocy społecznej, powinna podejmować dostępne działania prowadzące do zawodowego usamodzielnienia, a opieka nad dziećmi objętymi opieką instytucjonalną nie wyklucza sama przez się aktywności zawodowej. W rozpoznawanej sprawie nie wystarczało jednak stwierdzenie, że Skarżąca znajduje się w wieku aktywności zawodowej, nie wykazała własnych przeciwwskazań zdrowotnych, a dzieci mają zapewnione miejsca w placówkach oświatowych. Skarżąca nie uzasadniała bowiem swojej sytuacji własnym stanem zdrowia, lecz koniecznością osobistej opieki nad często chorującym młodszym dzieckiem, brakiem wsparcia ze strony rodziny lub innych osób oraz ograniczonym czasem zajęć starszego dziecka. Na poparcie tych twierdzeń przedłożyła rozliczenia opłat za przedszkole, z których wynika, że córka opuściła w marcu 2026 r. 13 z 22 dni, a w kwietniu 2026 r. 11 z 20 dni. Dokumenty te nie przesądzają o całkowitej niemożności podjęcia pracy, nie pozwalają jednak przyjąć bez dalszych ustaleń, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż dzieci mają zapewnioną opiekę, a przekonanie Skarżącej jest wyłącznie subiektywne. Ocena możliwości zatrudnienia wymagała odniesienia do rzeczywistego zakresu obowiązków opiekuńczych Skarżącej, godzin funkcjonowania placówek, do których uczęszczają dzieci, możliwości uzyskania pomocy ze strony ojca dzieci lub innych osób oraz dostępności rozwiązań pozwalających pogodzić te obowiązki z aktywnością zawodową. Co istotne, z akt nie wynika, aby pracownik socjalny przedstawił Skarżącej jakąkolwiek konkretną ofertę pracy, propozycję formy aktywizacji czy szkolenia, ani aby zaproponował jej zawarcie kontraktu socjalnego (art. 108 u.p.s.), w którym określono by uzgodnione działania obu stron i terminy ich realizacji. Zarzut "braku inicjatywy w poszukiwaniu pracy" pozostaje więc równie abstrakcyjny jak zarzut niezłożenia pozwu. Dopiero na tle takich ustaleń możliwa byłaby ocena, czy bierność zawodowa Skarżącej jest nieusprawiedliwiona, czy też – przynajmniej przejściowo – wynika z sytuacji opiekuńczej, którą same organy zakwalifikowały jako okoliczność z art. 7 pkt 9 u.p.s. uzasadniającą udzielenie pomocy. Sąd nie przesądza, że obowiązki opiekuńcze wyłączają wszelką aktywność zawodową Skarżącej, ani nie przyjmuje za udowodnione jej twierdzenia, że żaden pracodawca nie zaakceptowałby wynikających z nich ograniczeń. Stwierdza natomiast, że organy nie wyjaśniły tych ograniczeń w sposób pozwalający uznać niepodejmowanie zatrudnienia za nieusprawiedliwiony brak współdziałania.

Przedstawione uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie nie doprowadziło do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny zachowania Skarżącej, a uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśniają, z jakich przyczyn przedstawione przez stronę dowody i twierdzenia nie wpłynęły na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu nieprzekazania Kolegium oświadczeń złożonych w ślad za odwołaniem, należy odróżnić kompletność akt od prawidłowości rozpatrzenia ich zawartości. Samo twierdzenie Skarżącej nie pozwala przypisać Organowi I instancji celowego zatajenia dokumentów, a Kolegium oświadczyło, że treść oświadczenia z 5 maja 2026 r. była mu znana. Deklaracja ta nie dowodzi jednak należytej oceny tego pisma: z uzasadnienia decyzji odwoławczej powinno wynikać, dlaczego informacje o regularnym płaceniu alimentów, braku bezskuteczności egzekucji i przeszkodach opiekuńczych nie wpłynęły na rozstrzygnięcie, a ogólna ocena, że pisma te "nie zawierały przekonujących argumentów", przedstawiona dopiero w odpowiedzi na skargę, tego wymogu nie spełnia. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), obowiązany był samodzielnie ocenić jej stan faktyczny i prawny, a w razie potrzeby uzupełnić materiał dowodowy (art. 136 k.p.a.) a nie poprzestać na aprobacie wniosków Organu I instancji, skoro odwołanie i jego uzupełnienia wskazywały na okoliczności te wnioski podważające.

Niezależnie od powyższego organy nie wykazały, że należycie rozważyły konsekwencje całkowitej odmowy pomocy dla małoletnich dzieci Skarżącej. Obowiązek taki wynika wprost z art. 11 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis ten nie oznacza, że wychowywanie dzieci wyklucza odmowę pomocy, lecz wymaga zbadania, czy i w jakim zakresie odmowa dotknie zaspokojenia ich podstawowych potrzeb, oraz czy zastosowany środek pozostaje proporcjonalny do stwierdzonych uchybień strony. Art. 11 ust. 2 u.p.s. pozostawia bowiem organowi wybór pomiędzy ograniczeniem wysokości lub rozmiaru świadczenia a odmową jego przyznania, a sięgnięcie po najdalej idącą konsekwencję wymaga odrębnego uzasadnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet w razie stwierdzenia braku współdziałania organ nie jest automatycznie uprawniony do odmowy przyznania świadczenia w całości i powinien rozważyć jego miarkowanie, albowiem całkowita odmowa środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych pozostaje w sprzeczności z celem pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 sierpnia 2019 r., II SA/Gl 644/19), a rodzina, w której wychowują się dzieci, wymaga ze strony organów szczególnej ochrony. Wniosek Skarżącej obejmował wydatki na środki czystości, obuwie sezonowe dla syna oraz częściowe koszty utrzymania mieszkania, a więc potrzeby pozostające w bezpośrednim związku z warunkami życia dzieci. Wymagały one konkretnej oceny, także pod kątem możliwości udzielenia pomocy w części lub w formie niepieniężnej. Stwierdzenie, że rodzina otrzymuje zasiłek okresowy oraz posiłki w szkole dla córki, nie rozstrzyga tej kwestii tym bardziej że Skarżąca podnosi, iż zasiłek okresowy został ostatnio obniżony gdyż korzystanie z jednej formy pomocy nie wyklucza przyznania innej. Również ogólne odwołanie się do ograniczonych środków finansowych i rosnącej liczby osób potrzebujących nie uzasadnia rozstrzygnięcia: organy nie wykazały, w jaki sposób konkretne możliwości finansowe ośrodka przemawiały za całkowitą odmową akurat tego świadczenia, a rozważania tego rodzaju nie mogą zastąpić wadliwie ustalonej przesłanki braku współdziałania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., Sąd nie podzielił go w kształcie nadanym mu w skardze. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to dotyczy sprawy, w której orzeczenie zapadło, a więc dalszego postępowania w przedmiocie tego samego wniosku. Wyrok w sprawie III SA/Kr 1572/25 został wydany 24 marca 2026 r. i dotyczył kontroli decyzji z 2025 r., wydanych na skutek wcześniejszego, odrębnego wniosku Skarżącej o zasiłek celowy na inne potrzeby. Sama tożsamość Skarżącej i organów oraz podobieństwo argumentacji nie czynią z obecnego postępowania "tej samej sprawy" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Również powaga rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku obejmuje tylko to, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.).

Nie oznacza to jednak, że wcześniejszy wyrok pozostaje dla niniejszej sprawy bez znaczenia. Po pierwsze, zawarta w nim ocena prawna dotycząca konieczności wykazania realnych, a nie abstrakcyjnych podstaw oczekiwanych od strony działań oraz granic ingerencji organu w sferę stosunków rodzinnych odnosi się do problemu występującego również w niniejszej sprawie, a jej trafność Sąd przyjmuje w wyniku własnej kontroli zaskarżonych decyzji. Po drugie, organy obu instancji znały stanowisko Sądu w dacie wydawania kontrolowanych obecnie decyzji, a mimo to powieliły tę samą konstrukcję, nie podejmując z argumentacją Sądu żadnej polemiki. Takie postępowanie nawet jeżeli nie narusza art. 153 p.p.s.a. trudno pogodzić z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uwzględnienie skargi nie opiera się zatem na założeniu, że poprzedni wyrok przesądził wynik obecnego postępowania, lecz na ustaleniu, że także obecnie kontrolowane decyzje oparto na niewyjaśnionych należycie możliwościach poprawy sytuacji rodziny i na wadliwym utożsamieniu niewykonania zaleceń pracownika socjalnego z brakiem współdziałania.

Sąd podkreśla zarazem, że niniejszy wyrok nie zwalnia Skarżącej z obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym i podejmowania dostępnych jej działań prowadzących do usamodzielnienia, w tym jeżeli organ wykaże ku temu realne podstawy działań w sferze alimentacyjnej i zawodowej, ani nie przesądza, że wnioskowana pomoc powinna zostać przyznana w żądanym zakresie. Obowiązkiem organów jest jednak formułowanie wobec strony oczekiwań odpowiadających prawu i jej rzeczywistym możliwościom, a następnie indywidualna ocena przyczyn ich niewykonania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Ustali aktualny zakres i pilność potrzeb objętych wnioskiem, stopień ich zaspokojenia oraz znaczenie innych form już udzielonego wsparcia. Wyjaśni sytuację opiekuńczą Skarżącej w tym prz