Sąd unieważnił część uchwały Rady Miejskiej w Śremie o komisjach konkursowych dla organizacji

Rada Miejska w Śremie, w dniu 30 października 2025 roku, podjęła uchwałę Nr 196/XX/2025 w sprawie rocznego programu współpracy gminy Śrem z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2026.

Prokurator Rejonowy w Śremie, pismem z dnia 15 maja 2026 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą uchwałę.

Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 10 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 tej uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 10 ust. 3 i 4 składu komisji konkursowej do opiniowania ofert oraz określenie w § 10 ust. 6 zasad wynagradzania członków komisji konkursowej do opiniowania ofert, podczas gdy w art. 5a ust. 4 ww. ustawy nie przewidziano, aby roczny plan współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego miał zawierać tego rodzaju zapisy.

W uzasadnieniu zgłoszonych żądań strona skarżąca podniosła, że przepis art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie stanowi podstawy prawnej do określania składu komisji konkursowej oraz trybu wyboru kandydata na członka tejże komisji, a także określania zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji poprzez wskazywanie, że uczestnictwo jest nieodpłatne.

W odpowiedzi na skargę Gmina Śrem wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Gmina wyjaśniła, że w jej ocenie zaskarżona uchwała został podjęta zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Organ podkreślił, że uchwała nie była kwestionowana przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Wielkopolskiego. Zakwestionowane przez Prokuratora uregulowania miały na celu zapewnienie transparentności przeprowadzanych konkursów w ramach programu współpracy gminy Śrem z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267)

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr 196/XX/2025 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 30 października 2025 roku w sprawie rocznego programu współpracy gminy Śrem z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2026.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 listopada 2025 roku pod pozycją 7847 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 21 listopada 2025 roku.

Uchwała nadal obowiązuje, ale została zmieniona na mocy uchwały Nr 266/XXVIII/2026 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 2 lipca 2026 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 13 lipca 2026 roku, pozycja 5443).

Zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, czy orzeczenia sądowoadministracyjnego.

W § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały postanowiono, iż "W skład komisji wchodzi trzech przedstawicieli Burmistrza Śremu jako organu wykonawczego oraz trzy osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie".

W świetle treści § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały "O składzie komisji konkursowej decyduje Burmistrz Śremu na podstawie nadesłanych przez organizacje pozarządowe propozycji zgłoszeń".

Zgodnie natomiast z § 10 ust. 6 zaskarżonej uchwały "Udział w pracach komisji konkursowej jest nieodpłatny i członkom komisji nie przysługuje zwrot kosztów podróży".

Stosownie do treści art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1338), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2.

W świetle zaś art. 5a ust. 4 powołanej ustawy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił stanowisko o istotnej wadliwości postanowień zawartych w § 10 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W świetle treści art. 5a ust 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie program współpracy winien określać tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Lokalny prawodawca upoważniony został zatem do określenia jedynie zasad działania oraz trybu powoływania komisji konkursowych.

Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 300) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Dostrzegać więc należy, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawarte zostały regulacje, zgodnie z którymi stwierdza się, że w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki (art. 15 ust. 2b ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). W skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie)

Zgodnie natomiast z art. 2da pkt 1-3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, jeżeli:

1) żadna organizacja nie wskaże osób do składu komisji konkursowej lub

2) wskazane osoby nie wezmą udziału w pracach komisji konkursowej, lub

3) wszystkie powołane w skład komisji konkursowej osoby podlegają wyłączeniu na podstawie art. 15 ust. 2d lub art. 15 ust. 2f.

W zakresie upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie da się pomieścić postanowień dotyczących składu komisji konkursowych. Przywołane regulacje ustawowe nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w już ustawowo oznaczoną sferę członkowstwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11.06.2013 r., III SA/Wr 124/13, LEX nr 1330073).

Z uwagi na powyższe przyjmuje się, że Rada Miejska nie została upoważniona, aby w uchwale dotyczącej rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy dokonywać określenia składu komisji konkursowej, jak również trybu wyboru kandydata na członka tejże komisji (por. wyrok NSA z 12.10.2017 r., I OSK 2687/16, LEX nr 2391605).

Podzielając powyższe poglądy Sąd uznał za konieczne stwierdzić nieważność § 10 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Zapisy tych jednostek redakcyjnych wkraczają bowiem w regulację ustawową i w sposób niedopuszczalny ją modyfikują.

W ewidentnej sprzeczności z regulacją ustawową pozostaje zapis § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który przyznaje Burmistrzowi Śremu kompetencje decyzyjne w odniesieniu do składu komisji konkursowej.

Natomiast treść § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały koliduje z przepisami art. 15 ust. 2da pkt 1-2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które przewidują, że komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy także wówczas, gdy żadna organizacja nie wskaże osób do składu komisji konkursowej lub wskazane osoby nie wezmą udziału w pracach komisji konkursowej.

Dostrzegać również należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2da pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie powołane w skład komisji konkursowej osoby podlegają wyłączeniu na podstawie art. 15 ust. 2f tej ustawy.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2025 r. w sprawie III OSK 2067/24 i w prawomocnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2026 r. w sprawie III SA/Po 533/26 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności. Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Co istotne, wynagrodzenie takich pracowników (członków komisji) podlega stosownemu reżimowi prawnemu – w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1135), wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, uznać więc należało, że Prokurator słusznie wnosił o stwierdzenie nieważności także postanowień zawartych w § 10 ust. 6 zaskarżonej uchwały. W myśl spornego zapisu organ ustalił zasadę, że "Udział w pracach komisji konkursowej jest nieodpłatny i członkom komisji nie przysługuje zwrot kosztów podróży". To z kolei – jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny – stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji wyroku.