Właściciele działki chcieli zjazdu z przebudowywanej drogi wojewódzkiej. Skarga oddalona

Przedmiotem rozpatrzenia jest skarga A. K., L. S., S. S., zwanych dalej Stroną lub Skarżącymi na decyzję 13 marca 2026 r. Ministra Finansów i Gospodarki, zwanego dalej Ministrem lub Organem, utrzymującą w mocy wobec Skarżących decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku L. – T.(od km 52+197,20 do km 65+606,46)", sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...].

Zaskarzaona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), zwanej dalej "kpa", oraz art. lig ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), zwanej dalej "specustawą drogową"

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 7 maja 2019 r., uzupełnionym i skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Zarząd Województwa [...], zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku L.- T. (od km 52+197,20 do km 65+606,46)". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku L. – T. (od km 52+197,20 do km 65+606,46)" i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Zaś postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...], organ I instancji sprostował oczywistą omyłkę w decyzji Wojewody [...].

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosła [...] sp. z o. o. z siedzibą w W.[pismo z dnia 18 stycznia 2022 r. nadane tego samego dnia w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366 z późn. zm.)]. W odwołaniu (wniesionym w terminie) skarżąca spółka podniosła zarzuty dotyczące decyzji Wojewody [...], jak i postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego do organu II instancji wpłynęło pismo Pana L. S., Pani A. K. i Pana S. S.z dnia 17 czerwca 2022 r" uzupełniane w toku postępowania, które zostało potraktowane przez organ odwoławczy jako skarga wniesiona w trybie art. 234 pkt 1 kpa.

Po przeprowadzeniu właściwego postępowania odwoławczego, Minister utrzymał wobec Skarżących decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał m.in. Skarżący domagali się wykonania zjazdu z projektowanej drogi wojewódzkiej nr [...] na powstałą - po podziale działki nr [...], obręb [...] [...] - działkę nr [...], pozostającą własnością skarżących. Jak wskazali skarżący, dotychczas dojazd do działki nr [...] odbywał się po drodze gminnej przebiegającej po działkach nr [...] i [...]. Znaczna różnica poziomu działki nr [...] względem drogi wojewódzkiej nr [...] w śladzie dotychczasowym usytuowanej na działce nr [...] zdaniem skarżących uniemożliwia dojazd do działki ww. sposobem. Z tego względu skarżący żądają wprowadzenia w projekcie budowlanym odpowiedniej zmiany zapewniającej zjazd z działki nr [...] od strony działki nr [...], która została przeznaczona pod przedmiotową inwestycję drogową. Inwestor w pismach z dnia 22 września 2022 r. oraz z dnia 17 czerwca 2025 r. wskazał, iż działka nr [...] (powstała po podziale działki nr [...], obręb [...] [...]) posiada dostęp do drogi publicznej od strony istniejącego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] (docelowo droga niższej kategorii - powiatowa). Teren działki nr [...] jest rzeczywiście wyniesiony ponad niweletę przyległej drogi wojewódzkiej nr [...] w dotychczasowym przebiegu, jednak nie uniemożliwia to budowy zjazdu.

Jak dalej wyjaśnia inwestor, zarządca drogi w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej nie planuje budowy zjazdu umożliwiającego komunikację od strony nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie z wymogami przepisów technicznych należy bowiem dążyć do ograniczenia bezpośrednich zjazdów z jezdni drogi wojewódzkiej kategorii technicznej klasy G (główna). Wobec czego na odcinku z nowym przebiegiem drogi wojewódzkiej nr [...] zjazdy zostały zaprojektowane tylko na działki, na które nie ma dostępu bezpośrednio z innych dróg publicznych lub pośrednio przez drogi gminne wewnętrzne.

Działka nr [...] w stanie dotychczasowym nie posiadała zainwentaryzowanego zjazdu, wobec czego nie ma podstaw do zastosowania w tym przypadku przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Powyższe nie oznacza jednak, iż skarżących pozbawiono dostępu do drogi publicznej.

Minister podkreślił, iż na inwestorze realizującym inwestycję drogową ciąży jedynie obowiązek zapewnienia nieruchomościom dostępu do drogi publicznej. Dojazd ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami stron skarżących. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1732/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 875/10).

Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Przyjmuje się bowiem, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni, o czym była już mowa w decyzji.

Podsumowując powyższe, organ wskazał, iż inwestor wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, zaś organ orzekający w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiada uprawnień do nakazania inwestorowi zmiany przyjętych rozwiązań, w tym w zakresie zaprojektowania dodatkowych zjazdów, w sytuacji gdy stan projektowany nie narusza interesów stron skarżących poprzez pozbawienie ich dostępu do drogi publicznej, bowiem - jak wyżej wskazano - taki dostęp jest zapewniony.

Minister wskazał, że nie ma dokumentu wskazującego na istnienie zjazdu, na który powołują się Skarżący, ani też Skarżący nie wykazali jego istnienia, nie mówiąc już o dokumencie wskazującym na jego legalność.

Decyzję Ministra zaskarżyli Skarżący skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucili decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.pa. z uwagi na odgórne, bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący nie posiadał zjazdu z przebudowywanej drogi, jak też narzucenie Skarżącym konieczności podejmowania dodatkowych czynności, w postaci występowania o zgodę na zjazd z przebudowanej drogi, w sytuacji gdy ci do tej pory mogli komunikować się z tą drogą bez konieczności podejmowania takich działań; naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, iż w przypadku zjazdu z drogi wewnętrznej skarżący nie legitymował się legalnym zjazdem, podczas gdy legalnym zjazdem może być również zjazd dotychczas istniejący, który realnie umożliwiał skarżącym komunikację z przebudowywaną drogą, art. 29 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2. ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zjazd z przebudowywanej drogi realnie umożliwiający skarżącym komunikację z tą drogą nie był zjazdem legalnym i dotychczas istniejącym, podczas gdy zjazd taki podlega m.in. normie wynikającej z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zważywszy na kryteria kontroli legalności zaskarżonych aktów określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 PPSA.

Zaskarżona decyzja Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 13 marca 2026 r. odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja utrzymująca w mocy zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Istota sporu sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Inwestor nie miał obowiązku zaprojektowania i wybudowania bezpośredniego zjazdu z nowo projektowanego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na powstałą z podziału działkę Skarżących nr [...].

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.).

Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p., w przypadku budowy lub przebudowy drogi, wybudowanie lub przebudowanie zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ochronie na podstawie tego przepisu podlegają wyłącznie zjazdy legalne – czyli takie, które powstały na podstawie zgody zarządcy drogi lub właściwego organu budowlanego, względnie istniały przed objęciem danej drogi kategorią drogi publicznej.

Samo faktyczne, nawet wieloletnie, korzystanie z określonego zjazdu lub zjazdu z drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 2 u.d.p.) nie tworzy "stanu prawnego" legalnego zjazdu z drogi publicznej, który Inwestor miałby obowiązek odtworzyć w ramach specustawy drogowej. Skarżący nie przedstawili w toku postępowania żadnego dokumentu (decyzji o lokalizacji zjazdu, pozwolenia na budowę ani inwentaryzacji geodezyjnej), który potwierdzałby legalne istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...] przed rozpoczęciem inwestycji. Organ trafnie wskazał, że działka ta w stanie dotychczasowym nie posiadała prawnie urządzanego wjazdu z drogi nr [...].Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że na Inwestorze ciąży obowiązek zapewnienia nieruchomościom dostępu do drogi publicznej, a nie dostępu o określonych parametrach czy w wybranym przez stronę miejscu. Dostęp ten należy rozumieć szeroko – może być on bezpośredni (poprzez zjazd) lub pośredni (przez inne drogi publiczne lub drogi wewnętrzne).W niniejszej sprawie działka Skarżących nr [...] posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej od strony dotychczasowego śladu drogi wojewódzkiej (która docelowo stanie się drogą powiatową). Sam fakt, że niweleta terenu wymaga nakładów w celu urządzenia dogodnego wjazdu, nie oznacza pozbawienia działki dostępu do drogi. Dążenie Inwestora do ograniczenia liczby zjazdów bezpośrednich na nowym odcinku drogi klasy G (główna) jest w pełni uzasadnione wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego i mieści się w granicach władztwa planistycznego.

W konsekwencji bezzasadne okazały się również zarzuty procesowe (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa). Organ odwoławczy zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy, w tym kluczowe wyjaśnienia Inwestora oraz dokumentację projektową. Ustalenie, że Skarżący nie legitymowali się legalnym zjazdem, nie było "odgórne i bezpodstawne", lecz stanowiło logiczną konsekwencję braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych ze strony Skarżących.

Konieczność wystąpienia przez Skarżących w przyszłości o zgodę na lokalizację nowego zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. jest normalnym następstwem prawnym przebudowy drogi i nie stanowi naruszenia prawa przez organ.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i skargę oddalił.