Garaż na działce o trzech współwłaścicielach bez zgody jednego z nich. Sąd oddalił sprzeciw

Mazowiecki Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 21 maja 2026 r., nr 532/26, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.

z 2025 r. poz. 418), po rozpatrzeniu odwołania J. F. – orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB dla m.st. Warszawy", "organ I instancji") z 5 marca 2026 r., nr IWT/70/2026

i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

PINB dla m.st. Warszawy prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku garażowego usytuowanego przy ul. O. [...]

w W. .

Mazowiecki WINB postanowieniem z 28 września 2023 r. nr 1662/23 uchylił

w części postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z 21 czerwca 2023 r. nr IVOT/156/2023, nakładające na właścicieli budynku: J. F. , H. F. i W. F., obowiązek dostarczenia dokumentów dotyczących przedmiotowego garażu, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem

z 9 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2593/23 odrzucił skargę na ww. postanowienie Mazowieckiego WINB z 28 września 2023 r. nr 1662/23.

Następnie PINB dla m.st. Warszawy decyzją z 8 lipca 2025 r. nr IWT/214/2025 orzekł o legalizacji budynku garażowego (trzystanowiskowego) o konstrukcji murowanej, usytuowanego przy ul. O. [...] w W. .

Odwołanie od tej decyzji złożył J. F. .

Mazowiecki WINB decyzją z 12 sierpnia 2025 r. nr 875/25 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie PINB dla m.st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem 14 października 2025 r. nr IWT/485/2025 zobowiązał inwestorów – H. F.

i W. F. do usunięcia niekompletności i nieprawidłowości dokumentów legalizacyjnych przedłożonych w ramach wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z 21 czerwca 2023 r. nr IVOT/156/2023, poprzez przedłożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz poprzez przedłożenie aktualnej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego.

W wykonaniu powyższego, w dniu 2 lutego 2026 r. inwestorzy przedłożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz geodezyjną powykonawczą inwentaryzację, sporządzoną w dniu 28 stycznia 2026 r. przez geodetę uprawnianego T. L. (nr upr. [...] ).

Po analizie przedstawionej dokumentacji, PINB dla m.st. Warszawy decyzją

z 5 marca 2026 r. nr IWT/70/2026, zalegalizował budynek garażowy (trzystanowiskowy) o konstrukcji murowanej i wymiarach 9,76 m x 7,41 m, usytuowany na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. O. [...]

w W. .

Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, wniósł J. F. (dalej także: "Skarżący").

Rozpatrując złożone odwołanie, Mazowiecki WINB w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że powołany przepis dotyczy sytuacji, w której

w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt: I SA/Sz 259/25). Mazowiecki WINB uznał, że w niniejszej sprawie powołana wyżej okoliczność nie ma miejsca i tym samym zarzut naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ocenił jako całkowicie bezzasadny.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż budynek garażowy (trzystanowiskowy), usytuowany przy ul. O. [...] w W. został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał jednocześnie, że obiekt ten podlega procedurze legalizacyjnej przewidzianej w art. 49f ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż od zakończenia jego budowy upłynęło co najmniej 20 lat,

a inwestorzy wyrazili wolę prowadzenia tego typu postępowania. Zgodnie

z art. 49g ust. 2 Prawa budowlanego, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia, tj.:

1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;

3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie

uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego:

a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz

b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne

z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Mazowiecki WINB przypomniał, że celem przedmiotowego postępowania jest zatem ocena dokumentów przedłożonych przez inwestorów – H. i W. F. w ramach legalizacji budynku garażowego przy ul. O. [...]

w W. . Zauważył, że w wykonaniu postanowienia PINB dla m.st. Warszawy nr IVOT/156/2023 inwestorzy przedłożyli następujące dokumenty:

- oświadczenie w myśl art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na druku PB-5,

- geodezyjną powykonawczą inwentaryzację, sporządzoną w dniu 28 stycznia 2026 r. przez geodetę uprawnionego T. L. ,

- ekspertyzę techniczną budynku garażowego, wolnostojącego na dz. o nr ewid. [...] , obręb [...] w W. przy ul. O. [...] , sporządzoną w dniu

2 października 2024 r. przez mgr inż. arch. S. R. (upr. bud. nr [...] ).

Odnośnie zarzutów co do przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia 28 stycznia 2026 r., zdaniem Mazowieckiego WINB nie budzi wątpliwości fakt, że inwentaryzacja ta obejmuje przedmiotowy garaż trzystanowiskowy. Według organu odwoławczego, zaznaczone na niej przegrody budynku odpowiadają natomiast jego konstrukcji, co potwierdzają rzuty garażu zawarte w ekspertyzie technicznej z 2 października 2024 r.

Mazowiecki WINB wskazał ponadto, że z kolei ekspertyza autorstwa mgr inż. arch. S. R. potwierdza dobry stan techniczny obiektu i możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu odwołania, dotyczącego terminu przedłożenia przez inwestorów dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB dla m.st. Warszawy nr IVOT/156/2023, Mazowiecki WINB wyjaśnił, że zgodnie

z orzecznictwem sądów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego

w pierwszej kolejności zobowiązane są umożliwić stronie legalizację samowolnie wybudowanego budynku, co przejawia się postanowieniem nakładającym obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Podkreślił, że wydanie nakazu rozbiórki danej samowoli budowlanej jest zawsze ostatecznością. Termin określony

w art. 49g ust. 1 Prawa budowlanego na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych - nie krótszy niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia - jest natomiast terminem instrukcyjnym dla organu. Poza tym, art. 49g ust. 2 ww. ustawy zobowiązuje organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych, do wydania postanowienia o obowiązku usunięcia niekompletności

w wyznaczonym terminie. Z powyższych względów, Mazowiecki WINB uznał przedmiotowe zarzuty za niezasadne.

Jednakże wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły przedstawione przez inwestorów oświadczenia z dnia 2 lutego 2026 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy dostrzegł, że Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi - Południe w Warszawie I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 6 września 2024 r. zniósł współwłasność nieruchomości przy ul. O. [...] w W. . W pkt. 6d tego postanowienia przyznano właścicielom nowopowstałych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] prawo do wyłącznego korzystania i pobierania pożytków z budynku garażowego wraz z pomieszczeniem hydrofornii (G.4) oraz schodów (G.2A) zlokalizowanych

w budynku garażowym.

Mając to na uwadze Mazowiecki WINB zauważył, że jak przyjmuje się

w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, wskutek podziału quoad usum (co miało miejsce w niniejszej sprawie) współwłaściciel może bez zgody pozostałych współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości wyłącznie roboty budowlane mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 12/18). Ponadto w wyroku z dnia 19 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 2648/16) wyjaśnił, że umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasnością niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości, chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny

i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody - współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny.

Mając to na uwadze, Mazowiecki WINB stwierdził, że budowa budynku garażowego na nieruchomości przy ul. O. [...] w W. stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i tym samym inwestorzy

w przypadku braku zgody pozostałych współwłaścicieli na ww. inwestycję, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd cywilny o zezwoleniu na dokonanie tej czynności (art. 199 k.c.). Według organu odwoławczego fakt, że działka stanowi współwłasność nie tylko H . i W. F. , ale również J. F. potwierdzają zapisy księgi wieczystej dla działki o nr ewid. [...] , obręb [...] (KW Nr [...] , czytana łącznie z KW Nr [...] ).

Podsumowując Mazowiecki WINB wskazał, że skoro postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Południe w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia

6 września 2024 r. nie zawiera precyzyjnych zapisów przewidujących uprawnienie H. i W. F. do budowy na nieruchomości przy ul. O. [...]

w W. budynku garażowego, to dokonany tym postanowieniem podział quoad usum nie stanowi o posiadaniu prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli tej działki. Zastosowany postanowieniem z dnia 6 września 2024 r. podział rzeczy wspólnej kształtuje jedynie pewien stan faktyczny współposiadania nieruchomości między współwłaścicielami, ale nie znosi współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych, wywołując jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej.

W świetle dokonanych ustaleń, zdaniem Mazowieckiego WINB nie została

w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowolnie wybudowanego budynku garażowego usytuowanego przy ul. O. [...] w W. spełniona przesłanka wynikająca z art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. To z kolei wyklucza wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie ewentualne wydanie przez Mazowieckiego WINB w odniesieniu do przedmiotowego budynku w ramach postępowania odwoławczego innego rodzaju rozstrzygnięcia, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania przewidzianą w art. 15 K.p.a., pozbawiając strony możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego. Za konieczne organ odwoławczy uznał więc uchylenie decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 5 marca 2026 r. nr IWT/70/2026 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. F. , wnosząc sprzeciw do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 77, art. 80 i art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. z uwagi na brak merytorycznego oraz prawnego uzasadnienia decyzji w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, nie odniesienie się przez organ drugiej instancji do wszystkich twierdzeń przedstawionych przez Skarżącego w postępowaniu odwoławczym, jak również naruszenie zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, a w razie potrzeby skorzystać z kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, niedokonanie właściwej oceny dowodów i wyprowadzenie błędnych ustaleń faktycznych oraz prawnych (błędnej subsumpcji); niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji,

- nie rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy zażalenia złożonego na podstawie art. 142 k.p.a. na postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z 14 października 2025 r. nr IWT/485/2025,

- art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy,

- art. 139a § 1 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod od uwagę okoliczności wskazanych w decyzji Mazowieckiego WINB z 12 sierpnia 2025 r. nr 875/25,

- art. 139a § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że

z decyzji Mazowieckiego WINB z 12 sierpnia 2025 r. nr 875/25, wynika konieczność ponownego wezwania do usunięcia niekompletności dokumentów legalizacyjnych;

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 49i ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że brak jest podstawy do jego zastosowania w przypadku, gdy wystąpiły przesłanki faktyczne wskazane w tym przepisie.

Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Mazowieckiego WINB oraz decyzji organu I instancji, uchylenie postanowienia PINB dla m.st. Warszawy nr IWT/485/2025, a także o zasądzenie na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący podzielił argumentację organu odwoławczego co do braku posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zgodził się jednak z twierdzeniem, że na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego mają oni możliwość jego uzyskania na drodze sądowej. Wskazał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili legalizacji samowoli budowlanej, aby można było skutecznie samowolę tę zalegalizować. Jeżeli jednak wykonano je samowolnie, prawo to należy posiadać w czasie legalizowania samowolnie zrealizowanych robót budowlanych.

W sprawie niniejszej Skarżący, będący współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny obiekt budowlany wielokrotnie podkreślał, że nie wyraża zgody na jego legalizację. W odniesieniu do nieruchomości, która stanowi współwłasność, złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Taką zgodą, według Skarżącego, inwestorzy bezspornie nie dysponują.

Skarżący uważa poza tym, że termin określony w art. 49g ust. 1 Prawa budowlanego na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych ma charakter stanowczy. To znaczy, że po jego upływie czynność procesowa nie wywołuje żadnych skutków procesowych. Zdaniem Skarżącego, potwierdza to art. 49i ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym niewykonanie, w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2 skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. PINB dla m.st. Warszawy po dniu, w którym upłynął ww. termin, zobligowany był zatem do wydania nakazu rozbiórki garażu. Fakt, że organ

I instancji zwlekał z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę i w tym czasie inwestorzy przedłożyli dokumenty, pozostaje bez znaczenia w obliczu treści art. 49i ust. 1 pkt. 2 lit. b) Prawa budowlanego. Zdaniem Skarżącego, powyższe przepisy nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego uznania administracyjnego.

Skarżący nie zgadza się również z twierdzeniem Mazowieckiego WINB, który nie stwierdził rozbieżności pomiędzy geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą budynku garażowego z 28 stycznia 2026 r. a stanem faktycznym. Autor skargi podkreślił, że zgodnie z pkt 1 Rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy

i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej budynek (kod: EGBU) oznacza się znakiem (A), który stosuje się do konturu budynku naziemnego. Na mapie nie zaznacza się ścian działowych znajdujących się wewnątrz budynku. Zdaniem Skarżącego, na przedłożonej mapie błędnie odwzorowano zatem stan faktyczny, tj. oznaczono trzy budynki garażowe

w zabudowie szeregowej zamiast jednego budynku trzystanowiskowego. Powyższą rozbieżność potwierdza pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta W. z dnia 27 lutego 2026 r.

W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie okazał się zasadny.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2026 r., nr 532/26, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której Skarżący wniósł sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 5 marca 2026 r., nr IWT/70/2026.

Wobec powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym, także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.

Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po wtóre, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdził, że Mazowiecki WINB nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Stosując ten przepis

i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie organ odwoławczy wykazał bowiem, że postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie w zakresie istotnych dla wyniku sprawy kwestii.

Przede wszystkim Sąd dostrzegł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadniczym powodem, dla którego organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji było ustalenie, że inwestorzy nie przedłożyli dokumentów, z których wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści art. 49g ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że do podstawowych dokumentów legalizacyjnych samowoli budowlanej, należy m.in. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Stosownie natomiast do treści art. 49h ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie kompletności dokumentów legalizacyjnych.

Jak trafnie dostrzegł Mazowiecki WINB, pomimo przedłożenia przez inwestorów samowoli budowlanej oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z danych ujawnionych w Księdze Wieczystej Nr [...] oraz Księdze Wieczystej Nr [...] wynika jednoznacznie, że działka o nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. O.

w W. , na której posadowiony jest będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego budynek garażowy (trzystanowiskowy) o konstrukcji murowanej

i wymiarach 9,76 m x 7,41 m, stanowi współwłasność nie tylko inwestorów H.

i W. F. , ale również Skarżącego – J. F. (okoliczność niesporna). Zarazem w drodze postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Południe w Warszawie I Wydział Cywilny z 6 września 2024 r. sygn. I Ns 858/15, "ustanowiono podział do korzystania z nieruchomości wspólnej w ten sposób, że (...) d) każdoczesnym właścicielom nowopowstałych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] przyznano prawo do wyłącznego korzystania i pobierania pożytków z budynku garażowego wraz z pomieszczeniem hydrofornii (G.4) oraz schodów (G.2A) zlokalizowanych w budynku garażowym (pkt. 6 lit. d).

Słusznie przyjął zatem organ odwoławczy stwierdzając, że wynikające

z przywołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Południe w Warszawie, wyłączne prawo do korzystania z nieruchomości wspólnej

(podział quoad usum) w postaci samowolnie zrealizowanego budynku garażowego, nie stanowi jeszcze o posiadaniu przez współwłaścicieli lokali mieszkalnych nr [...] i [...] (inwestorów) prawa do pełnego dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się bowiem, że dokonanie podziału quoad usum nieruchomości nie zwalnia z obowiązku uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie robót budowlanych. Wprawdzie w wyniku takiego podziału współwłaściciel staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części. Może on bez zgody pozostałych współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości roboty budowlane, ale jedynie mieszczące się

w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością. Dokonanie podziału quoad usum nie stanowi zniesienia współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej (T. Filipak, Komentarz do art. 206 k.c. - LEX-el.). Budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/16; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1124/23; por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 12/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 185/18 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 527/12, CBOSA).

W konsekwencji zaprezentowanego stanowiska należy przyjąć, że również dla potrzeb legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących budynku garażowego niezbędne jest przedłożenie przez inwestorów zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane.

W kontrolowanej sprawie oznacza to, że inwestorzy powinni byli przedłożyć także zgodę trzeciego współwłaściciela nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...]

z obrębu [...] przy ul. O. [...] w W. .

Niemniej jednak, nie ma racji Skarżący wskazując, że brak jego zgody na przedmiotowe zamierzenie całkowicie niweczy możliwość legalizacji spornego obiektu budowlanego przez inwestorów. W przypadku bowiem nie wyrażenia zgody na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, zgodę taką może zastąpić orzeczenie sądu. Czynności prawne (materialnoprawne i procesowe) należące do zarządu rzeczą wspólną wchodzą w zakres stosunków cywilnoprawnych i stanowią przedmiot prawa cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Zatem to sąd cywilny w postępowaniu nieprocesowym ocenia wszechstronnie okoliczności danej sprawy, uwzględniając przy orzekaniu cel zamierzonej czynności i interesy wszystkich współwłaścicieli. Jednocześnie jak poniekąd przyznał w skardze sam Skarżący, w przypadku gdy mamy do czynienia z samowolnym wykonaniem robót budowlanych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zostać wykazane w trakcie procesu legalizacyjnego. W wyroku z dnia 18 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 1688/19, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, to prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy posiadać w czasie legalizowania samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Nie można wobec tego wymagać od inwestorów wykazania się tego rodzaju prawem na dzień realizacji samowoli budowlanej, ale wystarczające jest, że takie prawo uzyskają oni w toku postępowania legalizacyjnego.

Tym samym, nie można wykluczyć, że w niniejszej sprawie inwestorzy uzyskają orzeczenie sądu zastępujące zgodę jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na zalegalizowanie przedmiotowego budynku garażowego. Trafnie zaakcentował przy tym organ odwoławczy, że celem postępowania legalizacyjnego jest przede wszystkim umożliwienie inwestorom uniknięcia ostatecznego rozwiązania, jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego. W tym celu,

w pełni uzasadnione może okazać się powstrzymanie z odmową pozytywnego zakończenia legalizacji samowoli budowlanej do czasu podjęcia i uzyskania przez inwestorów ewentualnych rozstrzygnięć sądu powszechnego w kwestii zgody zastępczej na zalegalizowanie wykonanych robót.

Nie zasługują zarazem na aprobatę twierdzenia skargi, jakoby upływ terminu wyznaczonego w oparciu o art. 49g ust. 1 Prawa budowlanego, na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, bezwzględnie i w każdym przypadku musiał skutkować odmową legalizacji samowoli budowlanej. Po pierwsze, z literalnego brzmienia tego przepisu jasno wynika, że w termin ten ma być nie krótszy niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia rzeczonych dokumentów. Przepis ten nie określa więc maksymalnego terminu wykonania nałożonego obowiązku. Po wtóre, to organ nadzoru budowlanego decyduje, jaki termin w okoliczności rozpoznawanej sprawy będzie adekwatny do jej realiów.

W literaturze i judykaturze zgodnie przyjmuje się więc, że określenie terminu, w jakim powinny być usunięte stwierdzone nieprawidłowości, ustawodawca pozostawił organowi, który ustala go według swojego uznania. Termin ten rzecz jasna nie może być zbyt długi, gdyż oznaczałoby to w istocie tymczasową legalizację samowoli budowlanej, ale równocześnie powinien być na tyle długi, aby umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Termin ten jest terminem wyznaczanym przez organ (inaczej urzędowym) i może być przedłużany, skracany lub zawieszany (tak: D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd II, Opublikowano: WKP 2025). Niewątpliwie ustalony termin powinien uwzględniać zakres nałożonych obowiązków, realia danej sprawy, tak aby obiektywnie możliwe było jego dochowanie. Organ nadzoru budowlanego winien zawsze uwzględniać ratio legis unormowań art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, dlatego powinien umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami. Legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych zależna jest od woli inwestora i łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jeżeli inwestor dochowuje należytej staranności w realizacji obowiązku, ale wynikną przeszkody w dochowaniu terminu, na które nie ma wpływu, to organ może ów termin przedłużyć, bądź przywrócić (por. wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 737/19; z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 173/22, CBOSA).

Podzielając i przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy tutejszy Sąd stwierdza, że bez wątpienia rację ma organ odwoławczy uznając, że inwestorzy nie wykazali się w toku postępowania przed Starostą prawem do dysponowania nieruchomością na cele prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie jednak, nie można wykluczyć, że Skarżący mogą

w toku tego postępowania uzyskać przedmiotowe prawo, chociażby w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego. Powyższe oznacza natomiast, że konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż charakter stwierdzonych braków dotyczy kwestii istotnych dla wyniku sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł, że zakres weryfikacji, jakich powinien powtórnie dokonać organ I instancji powinien być znacznie szerszy. Tak bowiem, jak słusznie zauważył Skarżący, nieprawidłowości mogą dotyczyć również przedłożonej przez inwestorów Geodezyjnej Powykonawczej Inwentaryzacji Budynków (zob. k. 257 akt administracyjnych). Inaczej niż ocenił to Mazowiecki WINB, rysunek ten może sugerować, że na objęty postępowaniem legalizacyjnym obiekt garażowy składają się trzy odrębne i samodzielne budynki, podczas gdy jak wskazuje pozostała dokumentacja zgromadzona w toku postępowania, mamy tu do czynienia z jednym budynkiem. Organ I instancji ponownie dokonując sprawdzenia dokumentacji przedłożonej przez inwestorów powinien ewentualnie wezwać do uzupełnienia lub poprawienia tych dokumentów. Wbrew twierdzeniom skargi, potrzeba ta wzmacnia jednak tylko ocenę, że sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż zakres przedmiotowy czynności dowodowych, jakie muszą zostać przeprowadzone w sprawie istotnie wykracza poza uprawnienie organu odwoławczego, wynikające z art. 136 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że rację ma organ odwoławczy stwierdzając, iż organ I instancji nie ustalił w pełni okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, które mogą mieć fundamentalne znaczenie dla zastosowania, bądź nie, norm Prawa budowlanego. Nie jest natomiast rolą organu odwoławczego zastępowanie organu

I instancji w poczynieniu fundamentalnych ustaleń mających decydujący wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym, tj. uzupełniającym postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie takie merytoryczne postępowanie nie zostało w znacznym stopniu przez organ I instancji przeprowadzone. Przepis art. 15 k.p.a. zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc zgromadzone w sprawie dowody powinny być dwukrotnie ocenione merytorycznie, a organy obu instancji w sposób rzeczowy

i dogłębny powinny przeanalizować argumenty stron i dokonać subsumcji przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie przesądzono o tym, jaki powinien być kierunek i wynik oceny, której zobowiązany jest dokonać organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Organ odwoławczy nie dokonywał bowiem merytorycznej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Okoliczności te powinien ustalić i wykazać organ stopnia podstawowego, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, kierując się oceną prawną

i wskazaniami wynikającymi z wydanych w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zatem, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.