Pominięta sąsiadka i pozwolenie na budowę. Sąd uchylił odrzucenie odwołania

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2025 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki (dalej jako organ lub Wojewoda), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania T. N. (dalej także jako skarżąca) od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2024 r.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent m.st. Warszawy wskazaną decyzją zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił [...] J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z trzema bryłami nadziemnymi, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy W. m. st. Warszawy. Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie brała udziału w tym postępowaniu i nie została uwzględniona przy wysyłaniu tej decyzji do stron postępowania.

Skarżąca w piśmie z 22 kwietnia 2025 r. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2024 r. wskazując, że została ona jej doręczona w dniu 8 kwietnia 2025 r. Szeroko wskazała ponadto na okoliczności, które w jej ocenie uzasadniały uznanie jej przez Prezydenta m.st. Warszawy za stronę postępowania.

Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącej wskazał, że kontrola dopuszczalności odwołania bądź zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. W ocenie organu przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. W dalszej kolejności organ podał, że niedopuszczalność odwołania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych tj. niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewoda podał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, a skarżona decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie została jej doręczona. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu nie uznanego za stronę zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Wojewoda wskazał, że skarżona decyzja Prezydenta m.st Warszawy została doręczona ostatniej ze stron postępowania w dniu 7 listopada 2024 r. Zatem należy uznać, że ostatnim dniem uprawniającym do wniesienia odwołania przez skarżącą był dzień 21 listopad 2024 r., czyli czternasty dzień od dnia doręczenia decyzji ostatniej stronie postępowania. Organ stwierdził, że odwołanie skarżącej zostało złożone w dniu 22 kwietnia 2025 r., a więc z 152 - dniowym uchybieniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności przez ostatnią ze stron postępowania organu pierwszej instancji. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

T. N., od opisanego postanowienia, złożyła skargę wnosząc o jego uchylenie, nakazanie Wojewodzie rozpatrzenia odwołania z 22 kwietnia 2025 i podjęcie z urzędu działań w trybie art. 154 w związku z art. 155 k.p.a., a ponadto o uznanie skarżącej za stronę postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że nie przekroczyła terminu do wniesienia odwołania albowiem decyzję Prezydenta m.st. Warszawy doręczono jej w dniu 8 kwietnia 2025 r. Ponadto skarżąca wskazała, że Wojewoda zarzucił jej, iż od 7 lutego 2025 r. wiedziała o decyzji i nie wniosła w tamtym czasie odwołania. Tymczasem w jej ocenie, aby się odwołać od decyzji trzeba znać jej treść. Stąd należało przyjąć, że termin biegnie od dnia doręczenia kompletnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie od daty, w której doręczono taką decyzję innej osobie czy stronie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 20 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej (wyznaczony w ramach prawa pomocy), wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W piśmie tym stwierdzono m.in., że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia dlaczego skarżąca nie została uznana za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, a także do wskazywanej przez skarżącą w odwołaniu kwestii doręczenia jej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 8 kwietnia 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewody Mazowieckiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2024 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Należy zaznaczyć, że "niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy" (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 134. i powołane tam orzeczenia).

Ustawa nie zawiera definicji określającej, kiedy odwołanie jest niedopuszczalne. W związku z tym uznaje się, że kryteria te wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te wskazują, co można zaskarżyć, w jakim trybie należy to zrobić, a także kto posiada uprawnienie do wniesienia takiego środka (zob. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 134, Nb 5). W orzecznictwie podkreśla się, że powody niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do kluczowych przyczyn o charakterze przedmiotowym zalicza się brak przedmiotu zaskarżenia w sensie prawnym (na przykład sytuację, gdy decyzja w ogóle nie została wydana), niemożliwość zaskarżenia konkretnego typu rozstrzygnięcia, wydanie aktu w postępowaniu o charakterze jednoinstancyjnym lub całkowite wyczerpanie dostępnego toku instancji. Z kolei przyczyny o charakterze podmiotowym wiążą się z wyraźnym brakiem legitymacji odwoławczej po stronie podmiotu, który wnosi dany środek zaskarżenia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organ postanowił o niedopuszczalności odwołania gdyż odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2024 r. zostało złożone w dniu 22 kwietnia 2025 r., a więc z 152 - dniowym uchybieniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności przez ostatnią ze stron postępowania organu pierwszej instancji. Jednocześnie organ zaznaczył, że skarżąca nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, skarżąca w odwołaniu wyraźnie wskazała, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona w dniu 8 kwietnia 2025 r. Ani z akt sprawy przekazanej Sądowi wraz ze skargą ani z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy i w jakim trybie skarżącej doręczono decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Sąd nie kwestionuje stanowiska organu, zgodnie z którym stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Teza ta dotyczy jednak takiej sytuacji, gdy stronie nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzić jednak należy, że obowiązkiem organu było wyraźne zajęcie stanowiska czy kwestionowana przez skarżącą decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została jej doręczona jako stronie postępowania. Brak tych ustaleń uniemożliwia przyjęcie w sposób niewątpliwy, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dacie przyjętej przez organ. Brak odniesienia się do tego zarzutu skarżącej powoduje, że nie jest jasne, czy organ uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, czy też zostało złożone z uchybieniem terminu, w szczególności, że organ w uzasadnieniu postanowienia wskazuje na brak wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co sugeruje, że nie było ono niedopuszczalne, a złożone po upływie terminu do dokonania tej czynności.

Z tych względów, zdaniem Sądu, organ naruszył wynikający z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy od ustalenia konkretnej daty skutecznego doręczenia zależy możliwość skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia odwołania. Zaznaczyć ponadto należy, że twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu muszą znajdować swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy przekazanej Sądowi wraz ze skargą brak jest jakiegokolwiek śladu, z którego wynikałoby, że organ podjął próbę ustalenia czy oraz w jakich okolicznościach doręczono skarżącej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Stąd też stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ powinien bowiem wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnić podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa. Uzasadnienie kontrolowanego postanowienia nie pozwala natomiast odtworzyć w sposób jednoznaczny rozumowania organu. Z jednej strony organ orzekł o niedopuszczalności odwołania, z drugiej zaś jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał jego wniesienie po terminie. Jednocześnie nie odniósł się w sposób merytoryczny do zasadniczego zarzutu skarżącej dotyczącego skuteczności doręczenia decyzji, od którego bezpośrednio zależała ocena zachowania terminu do wniesienia odwołania. Należy podkreślić, że obowiązek organu do odniesienia się do twierdzeń i zarzutów strony nie może być traktowany jako wymóg czysto formalny. W sytuacji, gdy zarzut strony dotyczy okoliczności mającej bezpośredni wpływ na wynik sprawy, jego pominięcie prowadzi do niewyjaśnienia istotnej części stanu faktycznego i uniemożliwia stronie poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia.

Sąd wskazuje ponadto, że organ naruszył także wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji, gdy organ stwierdza, że osoba pominięta przy doręczaniu decyzji wnosi pismo, z którego wynika, że kwestionuje ona ostateczną decyzję administracyjną i jednocześnie, że może być ona stroną postępowania powinien on rozważyć, czy pismo to stanowi odwołanie czy też wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie pouczyć taką osobę o możliwości złożenia takiego wniosku. W postępowaniu mającym na celu ocenę dopuszczalności odwołania bądź terminowości jego złożenia nie jest natomiast dopuszczalne badanie terminu do wniesienia ewentualnego wniosku strony o wznowienie postępowania, a zatem stwierdzanie kiedy zainteresowana osoba dowiedziała się o wydaniu decyzji administracyjnej.

Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ ponownie rozpatrując sprawę oceni i w sposób jasny zajmie stanowisko czy skarżącej upłynął termin na wniesienie odwołania, czy odwołanie jest niedopuszczalne. W tym celu niezbędne jest ustalenie i udokumentowanie w aktach sprawy, czy decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej jak stronie postępowania wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia od niej odwołania, czy też w innym trybie. Dokonując tej analizy organ uwzględni wszystkie okoliczności i zarzuty podniesione przez skarżącą. Dopiero dokonanie tych ustaleń pozwoli na prawidłową ocenę, czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a. Jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ uzna, że decyzja organu pierwszej instancji jest ostateczna (wówczas, gdy doręczenie skarżącej decyzji w dniu 8 kwietnia 2026 r. nastąpiło w innym trybie niż tryb doręczania decyzji stronom postępowania) to będzie uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W takiej sytuacji obowiązkiem organu będzie zweryfikowanie, czy pismo pochodzące od skarżącej powinno zostać potraktowane, jako wniosek o wznowienie postępowania.

Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.