Wykonane pozwolenie konserwatorskie nie kończy wznowienia. Sąd oddalił sprzeciw

1. Zaskarżoną decyzją z 27 maja 2026 r. znak: DOZ-APN.650.608.2024.BP, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 listopada 2024 r. nr ZN.5142.6.2024.1 w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

2. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach.

2.1. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji) decyzją z 16 kwietnia 2024 r. nr ZN.5142.6.2024, udzielił M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: strona skarżąca, inwestor) pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych odnośnie przywrócenia elementów przestrzennych w zakresie robót budowlanych i instalacyjnych, zgodnie z decyzją [...], w oparciu o dokumentację pn.: Projekt robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku zabytkowego przy ul. S. w K. , w zakresie lokalu użytkowego zlokalizowanego w parterze budynku frontowego, opracowanego przez mgr inż. arch. K. A. w listopadzie 2023 r. Termin ważności pozwolenia zakreślono na dzień 31 grudnia 2026 r.

2.2. Pismem z 19 sierpnia 2024 r. Wspólnota Mieszkaniowa Budynku S. [...] w K. (dalej: Wspólnota) wystąpiła do WKZ z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z 16 kwietnia 2024 r., jak również o wstrzymanie wykonania tej decyzji, a końcowo o jej uchylenie. Wnioskodawca stwierdził, że będąc stroną tego postępowania nie brał w nim udziału bez własnej winy. W związku z tym, postanowieniem z 18 października 2024 r. WKZ wznowił ww. postępowanie administracyjne.

2.2. Decyzją z 27 listopada 2024 r. nr ZN.5142.6.2024.1, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), a także art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, dalej: u.o.z.), WKZ umorzył postępowanie w sprawie ww. wznowionego postepowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że 18 listopada 2024 r. inwestor poinformował go, że w wyniku kontroli PINB w dniu 9 października 2024 r. stwierdzono, że działania objęte nakazem [...] , tym samym pozwoleniem WKZ nr ZN.5142.6.2024 z 16 kwietnia 2024 r. zostały wykonane. W tych okolicznościach WKZ stwierdził, że zachodzi bezprzedmiotowość wznowionego postępowania administracyjnego.

2.3. W odwołaniu od tej decyzji, Wspólnota wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Jej zdaniem organ ten w sposób nieuprawniony przyjął, że wykonanie pewnego rodzaju prac w budynku oznacza, że postępowanie wznowione postanowieniem z 18 października 2024 r., stało się bezprzedmiotowe.

2.4. Uchylając ww. decyzję organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się m.in. na art. 138 § 2 k.p.a.

2.4.1. Organ odwoławczy stwierdził, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Innymi słowy, postępowanie wznowieniowego weryfikuje prawidłowość decyzji ostatecznej, w tym przypadku – decyzji WKZ z 16 kwietnia 2024 r. Kwestie związane z wykonaniem decyzji dotychczasowej są dla bytu tego postępowania bez znaczenia, a więc wykonanie obowiązków nałożonych decyzją dotychczasową nie stanowi przesłanki w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. W związku z tym Minister wskazał, że umarzając postępowanie WKZ istotnie naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania (145-151 k.p.a.). Wyjaśnił przy tym, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe konwalidowanie przez organ drugiej instancji wszystkich opisanych powyżej naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organ I instancji. Z tego powodu, działając zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy zdecydował, jak wskazano w sentencji. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę uwzględni uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji, jak również odniesie się do zarzutów oraz wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu.

3. Pismem z 12 czerwca 2026 r. inwestor skierował sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej wydanie z naruszeniem

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie pomimo niewykazania łącznego spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, w szczególności niewskazania, jaki konkretnie zakres sprawy wymaga dalszego wyjaśnienia oraz dlaczego zakres ten ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo że materiał zgromadzony w aktach umożliwiał wydanie decyzji reformacyjnej, ewentualnie wymagał jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie w trybie art. 136 § 1 k.p.a.;

3) art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. przez niewskazanie konkretnych okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien ustalić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, i zastąpienie tego obowiązku ogólnym poleceniem ponownego rozpoznania sprawy oraz odniesienia się do zarzutów stron;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego wskazane przez organ uchybienia nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym i dlaczego konieczne było przekazanie całej sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast rozstrzygnięcia jej co do istoty.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (w tym przez organ odwoławczy w trybie autokontroli), jak również o zasądzenie zwrotu kosztów.

4.1. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla je w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonym akcie błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w rozstrzygnięciu, o którym mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje akt, o którym mowa w § 1 albo 4.

6.1. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

6.2. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924).

7. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a. Minister trafnie stwierdził, że decyzja WKZ z 27 listopada 2024 r. została wydana z oczywistym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

7.1. W sprawie nie ulega wątpliwości, że obie decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowionym postanowieniem z 18 października 2024 r. na skutek wniosku Wspólnoty, twierdzącej, że choć przysługiwał jej przymiot strony, to bez własnego udziału nie brała w wydaniu decyzji WKZ z 16 kwietnia 2024 r. nr ZN.5142.6.2024. Skoro WKZ wydał wspomniane postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, to w świetle art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez ten organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Minister trafnie przypomniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że – w świetle art. 151 § 1 k.p.a. – po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., lub gdy wystąpią dodatkowe przesłanki ograniczające możliwość jej uchylenia, wymienione w art. 146 k.p.a. albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

7.2. Z okoliczności kontrolowanej sprawy jednoznacznie wynika, że przed wydaniem decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania z 27 listopada 2024 r., WKZ nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a takie były jego obowiązki kodeksowe. Minister trafnie zauważył, że przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego nie wskazują w żaden sposób na niemożność wznowienia postępowania administracyjnego (lub wydania decyzji w wyniku wznowienia), w razie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W związku z tym prawidłowo Minister uchylił decyzję umarzającą z tego powodu wznowione postępowanie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W oczywisty sposób, WKZ naruszył bowiem przepisy procesowe, w tym art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a., jak również art. 105 k.p.a. Organ I instancji nie rozpoznał sprawy w zakresie wyznaczonym przez podstawę wznowienia – w rzeczywistości nie rozpoznał jej w ogóle. Minister nie miał zatem żadnej możliwości, aby orzekać w sprawie merytorycznie, skoro organ I instancji uchylił się od rozpoznania istoty sprawy.

7.3. W ocenie Sądu istniały zatem podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Minister nie mógł "jednoinstancyjnie" przeprowadzać postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., albowiem naraziłby się na zarzut nieważności. Instytucja wznowienia postępowania nie jest jednoinstancyjnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji rozstrzygnięcia, lecz realnym ponownym rozpoznaniem sprawy, rozszerzonym o zbadanie wystąpienia podstawy wznowienia. WKZ natomiast nie zbadał ani tego czy w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia (tj. czy rzeczywiście Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym bez własnej winy pomimo przysługującego jej przymiotu strony) ani też – w razie wystąpienia podstawy wznowienia – nie zbadał czy wystąpiły przesłanki do uwzględnienia żądania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – zakres ten obejmuje bowiem "całość" sprawy po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Skoro wydana przez organ I instancji decyzja z 27 listopada 2024 r. była obarczona tak istotnymi wadami, to naturalnym było, że Minister dość ogólnie wskazał temu organowi, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, skoro dotychczas organ I instancji nie zrobił "niczego" z tego, co nakazywał mu art. 149 § 2 k.p.a., to ponownie rozpoznając sprawę, WKZ ma obowiązek wykonać dokładnie wszystko to, co wynika z tego przepisu, a następnie wydać decyzję przewidzianą w przepisach o wznowieniu postępowania.

8. Uznając zatem, że przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., Sąd oddalił sprzeciw, o czym orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.