Korzystanie z cudzego gruntu bez tytułu nie daje statusu strony w sprawie budowy

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 18 września 2025 r. Prokuratura Okręgowego w N., zwanego dalej Prokuratorem lub Skarżącym, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, zwanego dalej GINB lub Organem, z dnia 25 sierpnia 2025 roku, znak DOR.7210.39.2025.PKR, DOA.7210.41.2021, utrzymującą w mocy po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. oraz Prokuratora Okręgowego w N. o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2025 roku, znak: DOR.7210.39.2025.ZSZ, DOA.7210.41.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Małopolski decyzją z 4 marca 2020 r., znak: Wl-1.7840.15.2.2019.EM uchylił w całości decyzję Starosty T. z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych, z dwupoziomowym garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznym, infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z. Spółka [...] S.A. podaniem z 12 kwietnia 2021 r., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody. Decyzją z 26 lipca 2021 r., znak: DOA.7210.41.2021.DKA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 158 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w Z. o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził pogląd, że podmiotowi, który wnioskował o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przysługuje status strony postępowania. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] S.A. z siedzibą w Z. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1955/21) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (sprawa pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1956/21).. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił natomiast skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i uchylił wskazaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB była wadliwa z przyczyn podniesionych w skardze [...] Sp. z o.o., natomiast skarga [...] S.A. podlegała oddaleniu z uwagi na brak po stronie tej Spółki materialnoprawnego interesu w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, GINB błędnie przyjął, że [...] S.A. posiada przymiot strony w zainicjowaniu nadzwyczajnego postępowania, zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., znak: Wl-1.7840.15.2.2019.EM, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli Spółka [...] S.A. z siedzibą w Z. oraz Prokurator Okręgowy w N., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wyrokiem z dnia 19 II 2025, II OSK 1461/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.

W uzasadnieniu NSA wskazał w szczególności, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że Spółce [...] S.A. z siedzibą w Z. nie przysługuje status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 marca 2020 r wydanej przez Wojewodę Małopolskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Definicja strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zawarta została w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie nie wskazali żadnego przepisu prawa, który w związku z realizacją inwestycji wprowadzałby ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do Spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. W konsekwencji zdaniem NSA słusznie Sąd I instancji uznał, że Spółce tej nie przysługuje status strony postępowania. Przywoływane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę kwestie związane ze służebnością drogi koniecznej oraz z zajęciem i korzystaniem przez inwestora, bez tytułu prawnego, z należącej do skarżącej kasacyjnie Spółki nieruchomości zostały szczegółowo wyjaśnione przez Sąd I instancji. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niecelowe. Wobec stwierdzenia przez WSA, że Spółce [...] S.A. z siedzibą w Z. nie przysługuje status strony postępowania Sąd ten nie miał podstaw do dokonywania oceny zasadności zarzutów podniesionych przez tą Spółkę w skardze dotyczących prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę pod kątem istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powtórnie rozpoznając sprawę po powyższym wyroku, GINB decyzją 7 lipca 2025 roku, znak: DOR.7210.39.2025.ZSZ, DOA.7210.41.2021, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., znak: WI-I.7840.15.2.2019.EM.

Organ wskazał m.in., iż skoro decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2020 roku, znak: WI- 1.7840.15.2.2019.EM, nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku [...] S.A. - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Mając zatem na uwadze brzmienie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., należy umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2020 roku, znak: WI- I.7840.15.2.2019.EM. Jednocześnie organ administracyjny wskazał na to, że od tak rozumianego interesu prawnego (w przedmiotowej sprawie) należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Końcowo organ administracyjny wskazał, iż merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości ww. decyzji organu administracyjnego, pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Pismem z dnia 25 lipca 2025 roku, prokurator złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 7 lipca 2025 roku. Po rozpatrzeniu ww. wniosku prokuratora, organ administracyjny decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 roku, znak DOR.7210.39.2025.PKP, DOA.7210.41.2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Od powyższej decyzji GINB Prokurator złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucił decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nietrafne uznanie, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2020 roku, znak: WI-I.7840.15.2.2019.EM nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku [...] S.A. - stosownie bowiem do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, co zostało przyjęte bez oceny merytorycznych zarzutów dotyczących prawidłowości ww. decyzji organu wojewódzkiego oraz przy jednoczesnym wskazaniu na interes faktyczny Spółki, podczas gdy [...] S.A. z siedzibą w Z. powinna być stroną zakończonego postępowania weryfikacyjnego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, ze względu na posiadanie interesu prawnego w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB jest prawidłowa, a skarga Prokuratora podlega oddaleniu.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że skarga Prokuratora odwołuje się w całości do argumentacji, która uznała uznana za nie zasadną zarówno przez tut. Sąd poprzednio rozpoznający sprawę, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Argumentacją tą związany był GINB ponownie rozpoznając sprawę i jego decyzja w całości uwzględnia wskazania sądów.

W całości ją podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Słusznie zatem przyjął GINB, że [...] S.A. nie posiada przymiotu strony w zainicjowaniu nadzwyczajnego postępowania, zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., znak: Wl-1.7840.15.2.2019.EM, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o.

Przymiot strony, uprawniający zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., do skutecznego procesowo żądania od właściwego organu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, musi wynikać z występującej po stronie skarżącej przesłanki posiadania interesu prawnego, który warunkowany jest normą prawa materialnego. Interes prawny, od którego uzależnione jest przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę.

Jak zgodnie uznaje się w orzecznictwie, za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2404/19, CBOSA). W judykaturze dominującym jest pogląd, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, CBOSA).

W podstępowaniu administracyjnym, zmierzającym do weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ustalenie interesu prawnego następuje przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepisu o charakterze legis specialis do art. 28 k.p.a. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (pro. wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/20, CBOSA). Jak słusznie stwierdził Sąd w ww. wyroku, co do zasady w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes taki "pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97)".

Tym niemniej, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego (niezależnie od tego, czy chodzi o uzyskanie takiej decyzji, czy też o dokonanie jej kontroli w postepowaniu zwyczajnym lub nadzwyczajnym) interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. (tak też w wyroku NSA z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i WSA w Warszawie w wyrokach z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08 i z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" jest zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pr. bud., jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W takim bowiem brzmieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. obowiązywał od 19 września 2020 r., a więc już w dniu złożenia przez [...] S.A. podania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, zgodnie z art. 1 pkt.1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Jak wynika z powyższego, tylko taka nieruchomość, która na skutek realizacji inwestycji może doznać ograniczeń w możliwości jej zabudowy jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji.

Jak podkreśla się ponadto w orzecznictwie, interes prawny określonego podmiotu, wywodzony z przepisów wprowadzających ograniczenia w (uprzednio) zagospodarowaniu i (obecnie) zabudowie danego terenu, powinien być jednak przede wszystkim aktualny i realny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3290/20, CBOSA).

[...] S.A. wywodziła własny interes prawny uprawniający do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c. i art. 222 § 1 k.c.), wzmacniając własną argumentację dodatkowo w skardze odniesieniem do art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Zważywszy, że przepisy innych (niż administracyjne) gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego, mogą przesądzać o materialnoprawnym interesie w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zauważyć należy, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. ściśle definiuje strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (a więc i nadzwyczajnego postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę), ograniczając ich krąg zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo wyłącznie do inwestora oraz takich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym owo "oddziaływanie obiektu" musi polegać na ograniczeniach w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.).

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną prawną ograniczenia prawa własności [...] S.A. odnośnie do części jej nieruchomości jest jednak to, że są one obciążone rzeczowym prawem ograniczonym – służebnością drogi koniecznej. Wszelkie więc obciążenia dla nieruchomości władnącej wynikają nie z tego, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (w rozumieniu wyżej wyłożonym), ale z treści rzeczowego prawa ograniczonego, polegającego na obciążeniu nieruchomości [...] S.A. na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (służebność gruntowa) – art. 285 § 1 k.c.

W zakresie zaś podnoszonym przez [...] S.A., a mianowicie korzystania bez tytułu prawnego – wobec braku służebności gruntowej na części jej nieruchomości – przez [...] Sp. z o.o. z gruntów [...] S.A. w celu dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej, stwierdzić należy, że takie korzystanie nie powoduje powstania u niej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., ale również i art. 28 k.p.a. Korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego – z natury rzeczy – jest stanem faktycznym, a nie prawnym; właścicielowi rzeczy przysługują środki ochrony praw, ale przewidziane w przepisach prawa cywilnego (np. art. 222 § 1 i § 2, art. 344 § 1 k.c.).

Przywołany przez ww. skarżącą art. 222 § 1 k.c. stanowi o tzw. roszczeniu windykacyjnym, zgodnie z którym właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Przepis ten jest środkiem ochrony cywilnoprawnej prawa własności, a nie przepisem stanowiącym prawo materialne. Z art. 222 § 1 k.c. w żaden sposób nie można wywodzić stanowiącej w myśl art. 28 k.p.a. źródło interesu prawnego normy prawa materialnego.

Skoro art. 28 ust. 2 Pr. bud. zawęża krąg stron, wymagając, aby ich nieruchomości doznały ograniczeń w zabudowie, to obowiązkiem strony domagającej się działań organu, zmierzających do ochrony jej interesu prawnego, jest wykazanie powyższych ograniczeń, ale wynikających z zezwolonej budowy, a nie z potencjalnego naruszenia prawa własności działaniem sprzecznym z prawem.

Samo powołanie się na art. 140 k.c. bez należytego powiązania naruszenia prawa własności z hipotezą art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie jest wykazaniem posiadania przez [...] S.A. przymiotu strony, uprawniającego ją do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Okoliczność, że Rzeczpospolita Polska chroni prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), a każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, zaś własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej i własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji) i to, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji) nie stanowi o przymiocie strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., ani art. 28 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję w należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, stanowiące jedynie polemikę ze stanowiskiem organu. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.