Dobudowa z jadalnią zamiast ganku. Sąd uchylił decyzje o nieważności legalizacji

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ") z dnia 15 grudnia 2025 r. znak: DOR.7101.252.2025.INO, utrzymująca w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Świętokrzyski WINB" lub "organ I instancji") z dnia 28 października 2025 r., znak: WOA.7718.175.2025, wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 28 października 2025 r. Świętokrzyski WINB, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...] ") z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki jednostka ewidencyjna [...] działka ewid. nr [...] ul. [...]w [...]- dla samowolnie dobudowanego przydomowego ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, którego właścicielem i inwestorem jest inwestorem, jednocześnie nie zgłoszono sprzeciwu do użytkowania przydomowego ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] w [...], przy ul. [...], którego budowa została wstrzymana postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., znak [...].

Świętokrzyski WINB wskazał, że kontrolowana decyzja rażąco prawo, bowiem PINB w [...] zatwierdził dokumentację legalizacyjną nieodpowiadającą stanowi faktycznemu w sprawie, odnoszącą się do samowolnej budowy niewymagającej pozwolenia na budowę tylko zgłoszenia. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowolnej dobudowy ganku, lecz do rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie jadalni.

Od ww. decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia 28 października 2025 r., inwestor, zastępowany przez radcę prawnego, złożył w ustawowym terminie odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB decyzją z dnia 15 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że decyzja organu I instancji wydana została w trybie nadzwyczajnym, przytaczając przy tym treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.").

GINB wskazał dalej, że z akt przedmiotowej sprawy wynikać ma, że w wyniku zgłoszonej interwencji inspektorzy PINB w [...] przeprowadzili w dniu 2 lutego 2022 r. kontrolę w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o zewnętrzną klatkę schodową z tarasem oraz dobudowę budynku przylegającego do istniejącego garażu i bud. mieszkalnego, na terenie działki nr [...], przy ul. [...] w [...] , będącej własnością skarżącego. W toku dokonanej kontroli stwierdzono m.in., że "do północnej ściany budynku mieszkalnego dobudowano budynek parterowy o konstrukcji murowanej pokryty dachem jednospadowym z pokryciem z blachodachówki o wymiarach zewnętrznych ok. 8,50 m x 4,44 m i wysokości od ok. 3,05 m do ok. 3,90 m zlokalizowany od ok. 0,70 m - do 0,75 m od siatki ogrodzeniowej z dz. nr ewid. [...] (...). Inwestor przedmiotowej dobudowy nie przedłożył komisji PINB w [...] dokumentacji budowlanej związanej z dobudową ww. budynku o powierzchni ok. 34 m2 wybudowanego w 2021 r.".

Następnie PINB w [...] pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie popełnionej samowoli budowlanej, polegającej na dobudowaniu budynku parterowego do północnej ściany istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] w [...] , przy ul. [...] .

Postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. PINB w [...] wstrzymał budowę przydomowego ganku, dokonaną bez uprzedniego wymaganego prawem zgłoszenia. Świętokrzyski WINB postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r. uchylił w całości ww. postanowienie PINB w [...] z dnia [...] września 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ ten wskazał, na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, gdyż w jego ocenie nie pozwalał on ocenić, czy samowolnie wykonany obiekt, dobudowany do budynku mieszkalnego, a zakwalifikowany przez PINB w [...] jako przydomowy ganek, rzeczywiście nim jest.

W dniu 23 stycznia 2024 r. inspektorzy PINB w [...] przeprowadzili ponowną kontrolę w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] przy ul. [...] w [...]w wyniku której ustalono m.in., że "w 2021 r. inwestor przeprowadził roboty budowlane polegające na samowolnej budowie przydomowego ganku o powierzchni użytkowej ok. 28,33 m2. Posiada drzwi zewnętrzne od strony południowej, parterowy, pokryty dachem jednospadowym, wewnętrzni połączony z budynkiem mieszkalnym".

PINB w [...] pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki ewid. nr [...] w [...] , przy ul. [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. PINB w [...] wstrzymał budowę przydomowego ganku, poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację wybudowanego przydomowego ganku oraz wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 5 000 zł.

Pismem z dnia 17 stycznia 2025 r. inwestor złożył wniosek o legalizację ww. samowoli budowlanej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r., PINB w [...] nakazał skarżącemu wstrzymać prace związane z prawnym zakończeniem budowy przydomowego ganku - bez uprzednio wymaganego prawem zgłoszenia oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wybudowanego przydomowego ganku, tj. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi akta prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, projektu budowlanego i decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - zezwalającej na budowę przydomowego ganku w strefie ochrony zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...] wraz z rozszerzoną strefą ochrony konserwatorskiej, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r., aktualny nr rej. [...].

Postanowieniem z [...] kwietnia 2025 r., znak: [...] , PINB w [...] działając na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej: "Pr.b.") ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł oraz wezwał inwestora do wpłacenia tej kwoty w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W związku z wypełnieniem przez skarżącego obowiązków określonych w ww. postanowieniach (uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 5 000 zł oraz przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych), PINB w [...], działając na podstawie art. 49 ust. 4 Pr.b., decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak: [...], zatwierdził projekt zagospodarowania działki ewid. nr [...] przy ul. [...] w [...] - dla samowolnie dobudowanego przydomowego ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

Pismem z dnia 24 września 2025 r. Świętokrzyski WINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r.

GINB wskazał dalej, że stosownie do art. 49 ust. 4 Pr.b. po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która: 1) zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz 2) zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona.

Jak wynikać ma z akt postępowania skarżący dobudował do północnej ściany istniejącego budynku mieszkalnego - budynek parterowy o konstrukcji murowanej pokryty dachem jednospadowym z pokryciem z blachodachówki o wymiarach zewnętrznych ok. 8,50 m x 4,44 m i wysokości od ok. 3,05 m do ok. 3,90 m. Dobudowa ta zlokalizowana jest od ok. 0,70 m - do 0,75 m od siatki ogrodzeniowej z działką ewid. nr [...].

Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez inspektorów PINB podczas kontroli w dniu 23 stycznia 2024 r., wynikać ma, iż w dobudowanym pomieszczeniu znajdują się dwa stoły jadalniane, dwa fotele oraz kredens, zaś na podłodze rozłożone są dywany. Ponadto dobudowane samowolnie pomieszczenie połączone jest poprzez otwór drzwiowy (bez zamontowanej ościeżnicy) z pomieszczeniem, które winno stanowić lekką obudowę tarasu nad istniejącym garażem (decyzja Starosty [...]z dnia [...] marca 2002 r. Ip [...]).

W dokumentacji sprawy odnotowano także decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2021 r. Nr 361/A/21, która pozwala skarżącemu na "dobudowę (...) jadalni w istniejącym budynku mieszkalnym". W aktach sprawy znajdować się ma również zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2024 r., z którego wynikać ma, że skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta [...]z wnioskiem, określając przedmiotową inwestycję jako "Budowa przydomowego ganku. Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek i jadalnię, o następujących wymiarach zewnętrznych: 3,57 m i 4,40 m szerokości elewacji dobudowy, 8,50 m długości elewacji dobudowy. Ganek z wejściem z zewnątrz od strony zachodniej i rozbudowaną jadalnią od strony północno-wschodniej, jako przedłużenie istniejącej kuchni. Rozbudowa w parterze, przykryta dachem jednospadowym (...) Budynek jest usytuowany około 0,70 do 0,75 m od ogrodzenia z działką sąsiednią [...]. (...) Powierzchnia zabudowy ganku z jadalnią wynosi około 34,0 m2.".

W opinii architektoniczno-urbanistycznej z dnia 9 września 2024 r., sporządzonej przez mgr inż. arch. M. Z. przedmiotowa rozbudowa została określona jako rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek i jadalnię.

Ponadto z części opisowej dokumentacji projektowej sporządzonej przez inż. arch. M. Z. w marcu 2025 r. wynikać ma, że zaprojektowano przydomowy ganek o powierzchni zabudowy 35 m2, z funkcją wiatrołapu z jadalnią, połączony od strony północno-wschodniej z istniejącym budynkiem mieszkalnym.

Jak podniósł GINB, co prawda w przepisach Pr.b. brak jest legalnej definicji pojęcia "ganek", ale jak wynika z orzecznictwa ganek jest elementem budynku, który może występować jako przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz na zewnętrz budynku łączący jego pomieszczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1244/20).

Skoro wiatrołap (ganek) ma pełnić funkcję ochronną wejścia do budynku to fakt ten przesądza o tym, że ganek musi zostać zrealizowany bezpośrednio przy wejściu do budynku. Brak jest podstaw do uznania za wiatrołap (ganek) obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 476/18).

W ocenie organu odwoławczego argumentacja skarżącego zgodnie z którą, elementy wyposażenia jadalnianego zostały umieszczone w rozbudowanym obiekcie jedynie tymczasowo, na czas przeprowadzki, nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym, w tym w dokumentacji fotograficznej. Zamiarem skarżącego od samego początku była rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie pełniące funkcję jadalni.

W myśl art. 28 ust. 1 Pr.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, stanowiącego o rodzajach budowy lub robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbudowa budynku mieszkalnego nie została przez ustawodawcę zwolniona z takiego obowiązku.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy GINB stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie jadalni, nie zaś ganku. Rozbudowana część niewątpliwie pełni funkcje wykraczające poza ochronę wejścia do budynku. Z tego powodu nie można jej uznać za ganek (wiatrołap). Oznacza to, że wykonanie ww. rozbudowy wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro roboty budowlanego można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę, a w tej sprawie skarżący zrealizował ww. rozbudowę bez pozwolenia, to zasadnym było wdrożenie przez PINB w [...] trybu legalizacyjnego z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.b.

W świetle przedstawionych okoliczności w przedmiotowej sprawie, zdaniem GINB, nie znajduje zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) Pr.b. stanowiący, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych ganków, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 6 ust. 3 Pr.b. przez budowę należy rozumieć również i rozbudowę.

Zdaniem organu odwoławczego PINB w [...] w sposób nieprawidłowy uznał, że wykonanie przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zamiast uzyskania pozwolenia na budowę. Niewłaściwa ocena charakteru samowoli budowlanej skutkowała wydaniem przez PINB w [...] kolejnych rozstrzygnięć w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

Postanowienie PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. o wstrzymaniu budowy zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.b., zamiast na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.b. Ponadto w postanowieniu tym poinformowano skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz określono wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 5 000 zł, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a) Pr.b., zamiast art. 49d ust. 1 pkt 1 Pr.b. Jak podał GINB, stosownie do art. 49d ust. 1 pkt 1 Pr.b. wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 114-18 i 29 Pr.b. wynosi 5000 zł (art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a) Pr.b.).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Kolejne postanowienie PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., nakazujące skarżącemu wstrzymanie prac oraz nakładające na niego obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowoli wybudowanej - zostało wydane na podstawie art. 48b ust. 3, zamiast na art. 48b ust. 2 Pr.b. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2025 r. ustalającym opłatę legalizacyjną na kwotę 5 000 zł PINB w [...] ponownie wskazał jako podstawę prawną art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a) Pr.b.

W ocenie GINB badana decyzja PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem rażąco narusza art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) Pr.b. w zw. z art. 48b ust. 3 Pr.b. w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a) Pr.b. poprzez uznanie, że wykonanie przedmiotowej rozbudowy wymagało zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do wydania przez PINB w [...] postanowienia o wstrzymaniu budowy i postanowienia zobowiązującego do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, na niewłaściwych podstawach prawnych, ustaleniem opłaty legalizacyjnej w nieprawidłowej kwocie, a w konsekwencji (po wykonaniu przez skarżącego obowiązków wynikających z ww. postanowień) do wydania decyzji i zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki.

W skardze z dnia 19 stycznia 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył decyzję GINB z dnia 15 grudnia 2025 r. w całości zarzucając jej:

1. Naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.):

a) błędne przyjęcie, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w sprawie nie wystąpiła kwalifikowana, oczywista wada uzasadniająca eliminację decyzji w trybie nieważnościowym,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sama odmienna ocena kwalifikacji robót (ganek/wiatrołap vs. rozbudowa o jadalnię) i wynikająca z niej ocena co do podstaw prawnych legalizacji przesądza o "rażącym" naruszeniu prawa - mimo że spór wymagał ustaleń faktycznych i oceny dowodów, a nie ma charakteru oczywistego i bezspornego;

2. Naruszenie przepisów postępowania (istotny wpływ na wynik sprawy):

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie ustaleń w sposób selektywny, w szczególności w zakresie funkcji i charakteru dobudowanego obiektu,

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wykazuje w sposób przekonujący i kompletny spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nie odnosi się wyczerpująco do argumentów strony,

c) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie realnej możliwości obrony praw strony (zasada czynnego udziału i zaufania do organów), co mogło rzutować na wynik postępowania,

d) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. (a także art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.) polegające na bezpodstawnej odmowie umożliwienia stronie wglądu ko akt sprawy oraz uzyskania informacji o materiale dowodowym, bez wydania formalnego postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu, co pozbawiło stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu i realnej obrony jej praw, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy zarzutu odwołania dotyczącego odmowy udostępnienia akt postępowania, a w konsekwencji na wydaniu decyzji utrzymującej rozstrzygnięcie w mocy bez pełnego odniesienia się do zarzutów strony i bez wszechstronnej kontroli instancyjnej, c o mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3. Naruszenie zasad ogólnych postępowania i charakteru trybu nadzwyczajnego: art. 16 § 1 k.p.a. (zasada trwałości decyzji ostatecznych) przez zastosowanie trybu nieważnościowego w sytuacji, w której - nawet według stanowiska organu - sporne pozostają ustalenia faktyczne i kwalifikacja robót, a więc brak podstaw do eliminowania decyzji jako dotkniętej "najcięższą" wadą.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie w całości decyzji GINB z dnia 15 grudnia 2025 r., znak: DOR.7101.252.2025.INO, uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Świętokrzyskiego WINB z dnia 28 października 2025 r., znak: WOA.7718.17.2025, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ jej wykonanie może spowodować dla skarżącego skutki trudne do odwrócenia i znaczną szkodę.

W uzasadnieniu skargi podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi z dnia 2 lutego 2026 r. na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 17 lutego 2026 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko.

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2026 r. sygn. akt: VII SA/Wa 326/26 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156

§ 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, to wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, które to rozważania należy odnieść także do postanowień. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności rozstrzygnięcia w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Istotą tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2341/19).

Badając przedmiotową decyzję w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z "rażącym" naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07).

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publiczne w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym,

czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10).

Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97).

W tym miejscu podkreślić trzeba – bowiem stanowiło to główną przyczynę uchylenia przez Sąd obu decyzji - postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją, a zatem nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy i uzasadnienia obu zaskarżonych rozstrzygnięć wynika natomiast, że oba organy dokonały merytorycznego zbadania sprawy, tak jakby rozpatrywały ją jako kolejna instancja. Wprawdzie organy nie zgromadziły dodatkowego materiału dowodowego, jednak dokonały jego zupełnie odmiennej oceny niż PINB w [...] , a co w konsekwencji doprowadziło je do stwierdzenia, iż organ ten naruszył prawo materialne, a do tego w stopniu rażącym. Taka ocena nie jest jednak prawidłowa. Zakładając bowiem, że organ w postępowaniu nieważnościowym nie może odmiennie oceniać zebranego w sprawie materiału dowodowego i musi bazować wyłącznie na ustaleniach organu prowadzącego postępowanie zwykłe, to należy podnieść, że w świetle zebranych w sprawie dowodów, które miałyby wskazywać na to, że sporny obiekt jest gankiem, PINB w [...] prawidłowo zastosował prawo materialne. Przy założeniu bowiem, że sporny obiekt byłby gankiem to wobec tego zastosowanie powinien mieć art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) Pr.b. a w konsekwencji procedura legalizacyjna, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.b. w zw. z 49d ust. 1 pkt 2 lit. a) Pr.b. Organy rozpatrując sprawę w postępowaniu nieważnościowym zapomniały o fundamentalnej zasadzie, iż nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, opierając go na kwestionowaniu ustaleń faktycznych w sprawie. Jeśli stan faktyczny jest błędny, należy postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które do tego błędu doprowadziły.

Konieczne jest przy tym przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98; wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98; wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98; wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97; wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18).

Powyższe nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06).

Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19). Naruszenie przepisów postępowania musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14). Należy przy tym pamiętać, że w literaturze podnosi się, iż rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia.

W związku z powyższym oba organy, wchodząc w rolę organu prowadzącego postępowanie zwykłe, dokonując odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (do czego nie były uprawnione), doszły do wniosku, że w sprawie PINB w [...] naruszył w stopniu rażącym prawo materialne. Tymczasem, w sprawie ewentualnie mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego. Nie przesądzając przy tym, że faktycznie tak było, to jednak powinno to być przedmiotem szczegółowej analizy ze strony organu, podkreślając przy tym, że aby stwierdzić nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. organ musiałby wykazać, że naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący, co w niniejszej sprawie może okazać się trudne, a nawet niemożliwe.

W zakresie postawionych w skardze zarzutów, to Sąd uznał odniesienie się do nich za przedwczesne.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ związany wykładnią zaprezentowaną przez Sąd, oceni, czy na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jest w stanie wykazać, że PINB w [...] naruszył przepisy postępowania a naruszenie to miało charakter rażący. Jeżeli tak – stwierdzi nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak: [...]. Jeżeli nie – umorzy postępowanie w sprawie.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł), koszty zastępstwa prawnego profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) wraz z kwotą uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), jak w pkt 2 sentencji wyroku.