Zyski z inwestycji w Krakowie. SN nie przyjął skargi na odmowę warunków zabudowy

Wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., I C 930/18, Sąd Okręgowy w Krakowie

oddalił powództwo inwestora przeciwko gminie o odszkodowanie za niezgodne z

prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd Apelacyjny w Krakowie

oddalił apelację inwestora.

Sąd drugiej instancji przyjął za własną podstawę faktyczną wskazaną

w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, ograniczającą się do okoliczności

niespornych. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione

wszystkie przesłanki odpowiedzialności określone w art. 4171 § 3 k.c. i art. 4171 § 2

k.c., gdyż brak jest prejudykatu, który stwierdziłby, że ostateczna decyzja

odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji była niezgodna

I CSK 1266/24

2

z prawem. Sąd odwoławczy podzielił oceną Sądu Okręgowego, że stosowanie

art. 417 k.c. nie może prowadzić to do obejścia przepisów art. 4171 § 2 lub 3 k.c.

Zdaniem inwestora do powstania szkody doprowadził szereg bezprawnych

działań pozwanego, a w szczególności podległej jednostki, tj. Zarządu Infrastruktury

Komunalnej i Transportu. W rzeczywistości obrazują one przebieg postępowania

administracyjnego, zakończonego ostatecznie decyzją odmowną. Sąd Apelacyjny

wskazał nadto, że inwestor posługuje się określeniem „szeregu działań”, nie

wskazując konkretnie, które z nich było bezprawne i doprowadziło do szkody.

Oczywiście możliwa jest sytuacja, w której pojedyncze zachowanie nie jest

bezprawne, ale cechy takiej nabiera w zestawieniu z innym. Tyle tylko, że w takiej

sytuacji zależności te należy wskazać, a nie przedstawić ciąg wydarzeń

składających się na postępowanie administracyjne, aby Sąd mógł wybrać i zestawić

niektóre z nich ze skutkiem korzystnym dla wnoszącego pozew.

W ocenie prawidłowości postępowania organu administracyjnego nie można

tracić z pola widzenia, że pod względem merytorycznym jego działania prowadzące

do wydania ostatecznej decyzji były przedmiotem oceny Sądów administracyjnych,

w których kompetencje w tym zakresie sądy powszechne wchodzić nie mogą.

Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny

badały przebieg postępowania administracyjnego pod kątem zarzutów zgłoszonych

także w niniejszym procesie, a postepowania przed tymi sądami zakończyły się

oddaleniem skargi na odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Sąd Apelacyjny w dalszej kolejności wskazał, że odpowiedzialności

odszkodowawczej pozwanej opartej na przepisie art. 417 §1 k.c. można by

poszukiwać w działaniach pracowników ZIKiT, jako jednostki podległej gminie,

niepodlegających ocenie Sądów administracyjnych, przykładowo ewentualnych

bezzasadnych wzywaniach do uzupełniania dokumentacji, czy braku stosownych

pouczeń pociągających za sobą dodatkowe koszty (np. dodatkowe ekspertyzy,

zwiększone wydatki na pełnomocnika). Tyle tylko, że do tego rodzaju ewentualnych

zachowań nie przystaje szkoda w postaci przedstawionej przez inwestora, która

miała polegać na utraceniu zysku z planowanej inwestycji.

I CSK 1266/24

3

Ewentualne wadliwe działania pozwanej, czy podległej jej jednostki nie

pozostają także w adekwatnym związku z kosztami, które inwestor poniósł na

przygotowanie inwestycji. Część z nich powstało jeszcze przed złożeniem wniosku

o ustalenie warunków zabudowy, pozostałe niedługo po tym fakcie, przy czym

inwestor nie miał podstaw do przyjmowania, że wydana w sprawie decyzja będzie

korzystna. Działała te były podejmowane w ramach zwykłego ryzyka

gospodarczego.

Inwestor wniósł o przyjęcie skargi do rozpoznania ze względu na istotne

zagadnienia prawne, sprowadzające się do odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem działania władzy

publicznej może być dochodzone na podstawie art. 417 § 1 k. c„ a nie na podstawie

art. 4171 § 2 i 3 k. c., czyli bez konieczności uprzedniego stwierdzenia we

właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, w

sytuacji w której powód upatruje źródła szkody w działaniach lub zaniechaniach

jakich dopuścił się podmiot publiczny uczestniczący w wykonywaniu władzy

publicznej, które co prawda są powiązane z wydaniem decyzji administracyjnej,

jednakże nie zostały podjęte wprost w toku postępowania administracyjnego

kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej i nie były podejmowane przez

organ prowadzący to postępowanie oraz wydający decyzję administracyjną

kończącą to postępowanie.

2. Czy możliwe jest dochodzenie odszkodowania obejmującego utracone

korzyści odpowiadające nieosiągniętym planowanym zyskom z niezrealizowanej

inwestycji deweloperskiej oraz wydatkom poniesionym na przygotowanie takiej

inwestycji, z tytułu szkody spowodowanej wadliwym i niezgodnym z prawem

działaniem władzy publicznej, powiązanym z procedurą wydawania decyzji

o warunkach zabudowy, które ostatecznie doprowadziły do odmowy ustalenia

warunków zabudowy. Rozstrzygnięcia wymaga więc to, czy nieuzyskanie decyzji

o warunkach zabudowy i wadliwe działania, które do tego doprowadziły, pozostają

w adekwatnym związku przyczynowym z tak określoną szkodą ?"

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

I CSK 1266/24

4

Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie orzeczenia lub decyzji,

art. 417 k.c. nie stosuje się, gdyż odpowiedzialność za wydanie orzeczenia lub

decyzji reguluje art. 4171 § 2 k.c. Warunkiem odpowiedzialności jest ostanie się

tego orzeczenia lub decyzji w wyniku ewentualnych odwołań oraz stwierdzenie we

właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Skarżący usiłuje obejść ten

przepis wskazując jako źródło szkody działania funkcjonariuszy pozwanej gminy

niepolegające na wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Jednak ostatecznie żąda naprawienia szkody w postaci zysków utraconych na

skutek niezrealizowania inwestycji, a inwestycja nie została wykonana na skutek

nieustalenia warunków zabudowy zezwalających na inwestycję planowaną przez

inwestora. Argument skarżącego, iż do wydania negatywnej dla niego decyzji

przyczynili się funkcjonariusze gminy, nie może prowadzić do powstania prawa do

naprawienia tak określonej szkody. Sąd powszechny lub Sąd Najwyższy musiałby

uznań, że to funkcjonariusze gminy doprowadzili do niezgodnej z prawem decyzji

prezydenta miasta i oddalenia odwołania inwestora do samorządowego kolegium

odwoławczego oraz skargi do sądu administracyjnego. Sądy powszechne i Sąd

Najwyższy nie są uprawnione do oceny decyzji odmawiającej ustalenia warunków

zabudowy jako niezgodnej z prawem. A skoro inwestor nie dysponuje decyzją lub

orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzającego niezgodność z prawem

decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, nie przysługuje mu

odszkodowanie od gminy, której organ wydał tę decyzję.

Skarżący podnosi także nadmierny czas do uzyskania ostatecznej odmowy

ustalenia warunków zabudowy, gdyż samorządowe kolegium odwoławcze

wielokrotnie uchylało decyzję odmowną, jednak prezydent miasta ponownie

wydawał taką samą decyzję i ostatnia z nich stała się ostateczna. Jednak szkoda,

której naprawienia dochodzi inwestor w niniejszej sprawie, nie ma związku z

czasem trwania postępowania administracyjnego. Jedynymi składnikami szkody

przedstawionej przez skarżącego są utracone zyski i wydatki na przygotowanie

inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 3989 k.p.c.

oddalił wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania.

I CSK 1266/24

5

(G.G.)

[a.ł]