Członek zarządu ukarany przez KNF karą 35 tys. zł nie będzie sądzony za te same czyny

Sąd Rejonowy Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu, wyrokiem z dnia 15 lipca

2024 r., sygn. akt VIII K 673/23, uznał W.R. za winnego tego, że:

1. „w dniu 6 stycznia 2011 r. w W., przy [...] pełniąc funkcję Członka Zarządu

spółki O. S.A., będąc odpowiedzialnym za informacje zawarte w raporcie

bieżącym nr [...] spółki O. S.A. podał w nim tylko wybrane informacje

dotyczące umowy objęcia akcji A. S.A. z dnia 5 stycznia 2010 r. i zataił

informacje, że ww. umowa ma charakter warunkowy, że została zawarta przez

trzy podmioty oraz że dotyczyła również sprzedaży udziałów w S.1, co w

istotny sposób wpłynęło na treść informacji”, tj. występku z art. 100 ust. 1

ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania

instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o

spółkach publicznych i za ten czyn wymierzył mu karę 6 miesięcy pozbawienia

wolności;

2. „w dniu 21 kwietnia 2011 r. w W., przy [...], pełniąc funkcję Członka Zarządu

spółki O. S.A., będąc odpowiedzialnym za informacje zawarte w raporcie

bieżącym nr [...]1 spółki O. S.A. zataił w nim informacje i nie podał wysokości

potencjalnej grożącej kary, która mogła zostać nałożona na ww. podmiot przez

Naczelnika Urzędu Celnego w związku z organizacją konkursu »[…]« oraz nie

przedstawił stanowiska spółki w zakresie wysokości osiągniętego przychodu

z tytułu ww. konkursu, który spółka oszacowała na 50 000 zł, a Urząd Celny

wyliczył na kwotę 7 843 996,51 zł, co w istotny sposób wpłynęło na treść

informacji”, tj. występku z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie

publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do

I KK 418/25

3

zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych i za czyn ten

wymierzył mu karę 6 miesięcy pozbawienia wolności.

Na podstawie art. 85 § 1 k.k. i art. 86 § 1 k.k. wymierzył oskarżonemu karę

łączną 7 miesięcy pozbawienia wolności. Na podstawie art. 69 § 1 i 2 k.k. i art. 70 §

1 k.k. zawiesił warunkowo jej wykonanie na okres próby 2 lat, zobowiązując

jednocześnie oskarżonego do informowania Sądu o przebiegu okresu próby w formie

pisemnej, co 6 miesięcy.

Tym samym wyrokiem uznał również T.D., co do którego nie wniesiono kasacji,

za winnego tego, że:

1. „w dniu 6 stycznia 2011 r. w W., przy [...], pełniąc funkcję Wiceprezesa Zarządu

spółki O. S.A., będąc odpowiedzialnym za informacje zawarte w raporcie

bieżącym nr [...] spółki O. S.A. podał w nim tylko wybrane informacje

dotyczące umowy objęcia akcji A. S.A. z dnia 5 stycznia 2010 i zataił

informacje, że ww. umowa ma charakter warunkowy, że została zawarta przez

trzy podmioty oraz że dotyczyła również sprzedaży udziałów w S.1, co w

istotny sposób wpłynęło na treść informacji”, tj. występku z art. 100 ust. 1

ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania

instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o

spółkach publicznych i za ten czyn wymierzył mu karę 6 miesięcy pozbawienia

wolności;

2. „w dniu 21 kwietnia 2011 r. w W., przy [...], pełniąc funkcję Wiceprezesa

Zarządu spółki O. S.A., będąc odpowiedzialnym za informacje zawarte w

raporcie bieżącym nr [...]1 spółki O. S.A. zataił w nim informacje i nie podał

wysokości potencjalnej grożącej kary, która mogła zostać nałożona na ww.

podmiot przez Naczelnika Urzędu Celnego w związku z organizacją konkursu

»[…]« oraz nie przedstawił stanowiska spółki w zakresie wysokości

osiągniętego przychodu z tytułu ww. konkursu, który spółka oszacowała na

50 000 zł, a Urząd Celny wyliczył na kwotę 7 843 996,51 zł, co w istotny

sposób wpłynęło na treść informacji”, tj. występku z art. 100 ust. 1 ustawy z

dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania

instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o

I KK 418/25

4

spółkach publicznych i za ten czyn wymierzył mu karę 6 miesięcy pozbawienia

wolności;

3. „w dniu 5 listopada 2014 r. w W., przy [...], pełniąc funkcję Prezesa Zarządu

spółki O. S.A., będąc odpowiedzialnym za informacje zawarte w raporcie

bieżącym nr [...]2 spółki O. S.A. zataił w nim informacje o przyczynach

oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości O. S.A., przy czym z uzasadnienia

wyroku Sądu wynikało, że spółka była niewypłacalna i nie posiadała środków

pozwalających na przeprowadzenie postępowania upadłościowego, co w

istotny sposób wpłynęło na treść informacji”, tj. występku z art. 100 ust. 1

ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania

instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o

spółkach publicznych i za ten czyn wymierzył mu karę 6 miesięcy pozbawienia

wolności.

Na podstawie art. 85 § 1 k.k. i art. 86 § 1 k.k. wymierzył oskarżonemu karę łączną

10 miesięcy pozbawienia wolności. Na podstawie art. 69 § 1 i 2 k.k. i art. 70 § 1 k.k.

zawiesił warunkowo jej wykonanie na okres próby 2 lat, zobowiązując jednocześnie

oskarżonego do informowania Sądu o przebiegu okresu próby w formie pisemnej, co

6 miesięcy.

Powyższy wyrok zaskarżony został w całości apelacjami obrońców

oskarżonych. Z uwagi na charakter uchybienia podniesionego w kasacji i zakres

rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, wystarczającym jest wskazanie,

że w apelacji obrońcy W.R., obok zarzutów obrazy prawa procesowego i

materialnego oraz zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, podniesiono również

wystąpienie bezwzględnej przyczyny odwoławczej, o której mowa w art. 439 § 1 pkt

9 k.p.k., w postaci naruszenia art. 17 § 1 pkt 11 k.p.k. wskutek prowadzenia

postępowania co do tych samych czynów, za które W.R. został już ukarany poprzez

prawomocne nałożenie kary administracyjnej w wysokości 35.000 zł, mającej

charakter represyjny (penalny), zatem dodatkowe orzeczenie kary lub środków

karnych za te same czyny narusza zakaz ne bis in idem z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7

do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 50 Karty Praw Podstawowych

Unii Europejskiej, a tym samym jest niedopuszczalne i stanowi okoliczność

wyłączającą ściganie. W konkluzji apelacji obrońcy tego oskarżonego wniesiono o

I KK 418/25

5

zmianę zaskarżonego wyroku i uniewinnienie W.R. od zarzucanych mu czynów, bądź

– ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania.

Odpowiedź na apelacje złożył pełnomocnik Przewodniczącego Komisji

Nadzoru Finansowego, wnosząc o utrzymanie w mocy wyroku Sądu pierwszej

instancji.

Sąd Okręgowy w Poznaniu, wyrokiem z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt IV

Ka 1026/24, w stosunku od oskarżonego W.R. zmienił zaskarżony wyrok w ten

sposób, że uznając, iż oskarżony dopuścił się przypisanych mu czynów z art. 100

ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach instrumentów

finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych,

umorzył warunkowo postępowanie wobec tego oskarżonego na okres próby 2 lat i

zobowiązał go do „informowania Sądu w formie pisemnej” co 6 miesięcy. W

pozostałym zakresie zaskarżony wyrok utrzymał w mocy.

W taki sam sposób zmienił wyrok Sądu pierwszej instancji w stosunku do T.D.,

z tą tylko różnicą, że okres próby ustalił na 3 lata.

Kasację od powyższego rozstrzygnięcia wniósł obrońca oskarżonego W.R.

zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zaistnienie bezwzględnej przyczyny

odwoławczej, o której mowa w art. 439 § 1 pkt 9 k.p.k. w postaci naruszenia art. 17

§ 1 pkt 11 k.p.k., która wystąpiła wskutek prowadzenia postępowania karnego co do

tych samych czynów, za które W.R. został uprzednio pociągnięty do

odpowiedzialności administracyjnokarnej i ukarany poprzez prawomocne nałożenie

przez Komisję Nadzoru Finansowego kary pieniężnej mającej charakter represyjny

(penalny) w wysokości 35.000 zł, pomimo że ponowna represja karna w postaci

zastosowania środka probacyjnego oraz obciążenia obowiązkami zapłaty na rzecz

Skarbu Państwa kosztów sądowych i opłat oraz zwrotu kosztów na rzecz Komisji

Nadzoru Finansowego za te same czyny narusza zakaz ne bis in idem z art. 4 ust. 1

Protokołu nr 7 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 50 Karty Praw

Podstawowych Unii Europejskiej, co jest niedopuszczalne i stanowi okoliczność

wyłączającą ściganie.

Mając na względzie powyższe uchybienie skarżący wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku oraz zmienionego nim wyroku Sądu pierwszej instancji i na

podstawie art. 17 § 1 pkt 11 k.p.k. umorzenie postępowania w części dotyczącej W.R.

I KK 418/25

6

Odpowiedź na kasację złożyli prokurator oraz pełnomocnik

Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego, w obu przypadkach wnosząc o

jej oddalenie.

Sąd Najwyższy stwierdził, co następuje.

Kasacja obrońcy okazała się zasadna, gdyż zarzut podniesiony przez

skarżącego uznać należało za trafny.

W.R. został oskarżony o przestępstwo z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca

2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do

zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z

2025 r. poz. 592; dalej: u.o.p). Za ten sam czyn W.R. został pociągnięty do

odpowiedzialności administracyjnokarnej i ukarany na podstawie art. 96 ust. 6 w zw.

z art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p. przez Komisję Nadzoru Finansowego karą pieniężną w

wysokości 35 000 zł, nałożoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. [...] (k. 194).

Nie ulega wątpliwości, że zarówno postępowanie toczące się w niniejszej

sprawie, jak i procedura przeprowadzona przez Komisję Nadzoru Finansowego

dotyczyła tych samych zachowań. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu

odwoławczego: „Bezsporne w okolicznościach analizowanej sprawy było to, że w

związku ze stwierdzonymi naruszeniami obowiązków informacyjnych wynikających z

ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia

instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach

publicznych na W.R. nałożona została kara finansowa w kwocie 35 000 złotych. Sąd

II instancji nie miał jednocześnie wątpliwości, że postępowanie prowadzone przed

KNF dotyczyło dokładnie tych samych zachowań, co te zarzucane podsądnemu

przez oskarżyciela publicznego w niniejszym akcie oskarżenia”.

Skarżący podniósł, że w takiej sytuacji niedopuszczalne było prowadzenie

postępowania karnego, które należało umorzyć, na podstawie art. 17 § 1 pkt 11 k.p.k.

Sąd Najwyższy podziela to zapatrywanie, wskazując jednak, że w realiach

przedmiotowej sprawy podstawę umorzenia postępowania powinien stanowić art. 17

§ 1 pkt 7 k.p.k. Powody, na które powołuje się skarżący nie wymagały sięgania do

art. 17 § 1 pkt 11 k.p.k. nakazującego umorzyć postępowanie, gdy „zachodzi inna

okoliczność wyłączająca ściganie”. Nałożenie na W.R. na podstawie art. 96 ust. 6

u.o.p. kary pieniężnej za czyny będące przedmiotem oskarżenia sprawia, że w

I KK 418/25

7

rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja procesowa określona w art. 17 § 1 pkt 7

k.p.k. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu wszczęte postępowanie należy umorzyć,

jeśli postępowanie karne co do tego samego czynu tej samej osoby zostało

prawomocnie zakończone albo wcześniej wszczęte toczy się.

W tym zakresie nie można podzielić stanowiska Sądu odwoławczego, który

nie dopatrzył się w sytuacji oskarżonego naruszenia wyrażonej w unormowaniach

konwencyjnych zasady ne bis in idem, stwierdzając, że choć kara nałożona na W.R.

jest „z całą pewnością represyjna”, to nie została orzeczona w postępowaniu

sądowym. Sąd Okręgowy zaznaczył, że Komisja Nadzoru Finansowego nie jest

sądem, a jej rozstrzygnięcie nakładające karę, wydane w formie decyzji, nie stanowi

prawomocnego orzeczenia sądu, o którym stanowią przepisy art. 4 ust. 1 Protokołu

nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 50 Karty

Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Takie podejście do kwestii będącej

przedmiotem zarzutu apelacji obrońcy oskarżonego, a obecnie jego kasacji jest zbyt

daleko idącym uproszczeniem.

W ocenie Sądu Najwyższego, użyte w art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. pojęcie

„postępowanie karne” musi być interpretowane z uwzględnieniem wymogów

konwencyjnych i konstytucyjnych. Z perspektywy konwencyjnej kluczowe znaczenie

ma art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i

podstawowych wolności oraz art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Z

kolei na poziomie konstytucyjnym zakaz podwójnego karania wywodzony jest z art.

2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obu przypadkach pojęcie „postępowanie

karne” pojmowane jest szerzej niż postępowanie sądowe toczące się w sprawie o

czyny typizowane jako przestępstwo. W konsekwencji uznać należy, że art. 17 § 1

pkt 7 k.p.k. znajdować może zastosowanie do sytuacji, gdy dana sprawa została już

rozstrzygnięta w ramach postępowania represyjnego, niebędącego jednak

postępowaniem karnym w ujęciu Kodeksu postępowania karnego.

Problem, który wystąpił w niniejszej sprawie nie jest nowy. Już w 2010 r. Sąd

Najwyższy zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o

rozpatrzenie pytania o charakterze prejudycjalnym dotyczącego tej właśnie kwestii.

Uzasadniając postanowienie z dnia 27 września 2010 r., V KK 179/10, zawierające

pytanie prejudycjalne, Sąd Najwyższy wywodził: „Kwestią, która wymaga

I KK 418/25

8

rozstrzygnięcia, jest to, czy postępowanie, w ramach którego wymierzono Ł. B.

sankcję administracyjną, może być uznane za takie, o jakim mowa w art. 17 § 1 pkt

7 k.p.k. Literalna wykładnia tego przepisu, w którym mowa o »postępowaniu

karnym«, prowadzi wprost do negatywnej odpowiedzi na to pytanie. Przepis art. 17

§ 1 pkt 7 k.p.k. musi być jednak interpretowany w powiązaniu z art. 4 wiążącego

Polskę Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i

podstawowych wolności (EKPCz), statuującego zakaz ponownego sądzenia lub

karania. Ten z kolei przepis musi uwzględniać wykładnię art. 6 ust. 1 EKPCz w

zakresie interpretacji pojęcia »sprawa karna« (por. wyroki Europejskiego Trybunału

Praw Człowieka - ETPCz z 23 lipca 2002 r. w sprawie Janosevic przeciwko Szwecji,

§ 68 i n. oraz Västberga Taxi Aktienbolag i Vulic przeciwko Szwecji, a także

postanowienie ETPCz z 14 sierpnia 2004 r. w sprawie Rosenquist przeciwko

Szwecji). Nie ulega wątpliwości, że dla uznania, iż sprawa ma charakter karny w

rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPCz nie ma decydującego znaczenia to, czy uznana jest

za karną w sensie przepisów prawa krajowego; elementami branymi pod uwagę są

także rodzaj czynu, którego dotyczy postępowanie, oraz rodzaj i rozmiar

przewidzianej prawem sankcji”.

Jakkolwiek w tej konkretnej sprawie, która dotyczyła zbiegu sankcji

wymierzonych za oszustwo subwencyjne (wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., C-489/10,

Bonda) Trybunał wykluczył represyjny charakter sankcji nałożonej na podstawie art.

138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia

przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów

zarezerwowanych do produkcji surowców, uznając, że głównym celem przepisu jest

restytucja, a nie represja, to aktualne pozostaje pytanie o granice rozumienia pojęcia

„postępowanie karne”, jako postępowania prowadzonego w „sprawie karnej”.

Analizę standardu konwencyjnego rozpocząć należy od ustalenia norm

wiążących w ramach systemu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Art. 4 ust. 1

Protokołu nr 7 do EKPCz stanowi: „Nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany

w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został

uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i

zasadami postępowania karnego tego państwa”. Regulacja ta ma charakter

samowykonalny, co oznacza, że daje organom państwa autonomiczną, formalną

I KK 418/25

9

podstawę do odmowy ukarania. Art. 91 ust. 1 Konstytucji stanowi bowiem:

„Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw

Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest

bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania

ustawy”. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy implementacja

Konwencji może być dokonana w ramach postępowania sądowego prowadzonego

w oparciu o obowiązujące przepisy prawa krajowego. Norma z art. 4 ust. 1 Protokołu

nr 7 do EKPCz nakazuje zaniechanie ścigania, co jest możliwe z powołaniem się na

istniejące regulacje procesowe, a to właśnie art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. Co więcej, jak

wynika z art. 91 ust. 2 Konstytucji: „Umowa międzynarodowa ratyfikowana za

uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy

tej nie da się pogodzić z umową”. Ratyfikacja 7 Protokołu do EKPCz odbyła się za

zgodą wyrażoną ustawą z dnia 21 czerwca 2002 r. o ratyfikacji Protokołu nr 7 do

Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia

22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. z 2002 r. Nr 127, poz.1084).

Fraza „skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i

zasadami postępowania karnego tego państwa” jest na gruncie Protokołu rozumiana

autonomicznie i nie odnosi się wyłącznie do krajowych procedur karnych sensu

stricto. Rozrost tzw. administracyjnej odpowiedzialności represyjnej sprawił, że

obecnie zacierają się granice między postępowaniem karnym sensu stricto a karną

odpowiedzialnością administracyjną. Z tego względu, aby ocenić, czy kara

administracyjna ma charakter „karny”, Europejski Trybunał Praw Człowieka stosuje

tzw. „kryteria Engela”, wypracowane na gruncie art. 6 EKPCz i rozwijane w ramach

spójnej linii orzeczniczej Trybunału. Jeśli kara nałożona w postępowaniu

administracyjnym ma charakter represyjny (penalny), a nie tylko restytucyjny, to

postępowanie administracyjne winno zostać uznane za postępowanie karne w

rozumieniu art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k.

W sprawie Engel i inni przeciwko Holandii Europejski Trybunał Praw

Człowieka wypracował trzy kryteria, które pozwalają ocenić, czy dane postępowanie

– mimo że formalnie nazwane „administracyjnym” – w rzeczywistości jest

postępowaniem karnym w rozumieniu Konwencji (wyrok z dnia 8 czerwca 1976 r.,

Engel i inni przeciwko Holandii, skarga nr 5100/71, pkt 80–82; zob. też m.in. wyrok

I KK 418/25

10

ETPCz z dnia 4 marca 2014 r., sprawy połączone 18640/10, 18647/10, 18663/10,

18668/10, 18698/10, Grande Stevens i inni przeciwko Włochom, odnoszący się do

kar administracyjnych nakładanych za manipulacje rynkiem finansowym; szerzej na

ten temat: A. Błachnio-Parzych, Zbieg odpowiedzialności karnej i administracyjno-

karnej jako zbieg reżimów odpowiedzialności represyjnej, Warszawa 2016, s. 67 i

nast.; E. Śliwiński, Odpowiedzialność karna w orzecznictwie Europejskiego

Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2023, s. 31 i

nast.). Owe kryteria należy zastosować również do oceny konstrukcji z art. 96 ust. 6

u.o.p.

Po pierwsze, należy zadać pytanie czy typ z art. 96 ust. 6 tej ustawy stanowi

przestępstwo na gruncie prawa polskiego. W razie odpowiedzi pozytywnej nie

powstają żadne wątpliwości co do karnego charakteru sprawy. Wymieniony przepis

został jednak zawarty w rozdziale opatrzonym tytułem: „Sankcje administracyjne za

naruszenie przepisów”. Nie pozwala to w sposób jednoznaczny uznać ukarania na

podstawie tego przepisu za ukaranie karne w rozumieniu art. 4 Protokołu

dodatkowego do EKPCz. Z tego powodu konieczna jest dalsza analiza.

Po drugie, należy określić zakres podmiotowy przepisu (powszechność

obowiązywania) oraz funkcję przewidzianej kary. Kluczowe jest ustalenie czy cel

represyjny regulacji dominuje nad funkcją odszkodowawczą i profilaktyczną. Istotne

znaczenie ma również identyfikacja interesu prawnego podlegającego ochronie. Jeśli

celem jest przede wszystkim wywarcie na sprawcy określonej dolegliwości – należy

uznać, że sprawa ma charakter karny. Odnosząc powyższe do sytuacji oskarżonego

trzeba wskazać, że sankcje, o których mowa w art. 96 ust. 6 ustawy chronią interes

publiczny i nie spełniają roli odszkodowawczej, restytucyjnej – ale represyjną. Jak

wskazuje A. P. w komentarzu do tego przepisu: „W tym ujęciu kary administracyjne

stanowią odpłatę za naruszenie prawa i są wymierzane po to, aby uczynić zadość

sprawiedliwości […]. Tego typu sankcje należy uznać za odstępstwo od zasady, że

kary wymierzane są przez sądy w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Ponieważ celem tych sankcji, podobnie jak w prawie karnym, są represja oraz

prewencja ogólna i szczególna” (A. Paduch, A. Skoczylas [w:] Ustawa o ofercie

publicznej. Komentarz, red. T. Sójka, Warszawa 2025, art. 96). Zauważyć trzeba, iż

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów

I KK 418/25

11

administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że kara pieniężna nakładana w trybie art.

96 ust. 6 u.o.p. spełnia funkcję zarówno prewencyjną, jak i represyjną (zob. np.:

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2024 r., II GSK 1571/23;

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2025

r., VI SA/Wa 3681/24W). Podkreśla się, że „przepisy dotyczące nakładania kary

pieniężnej stanowią formę odpowiedzialności za czyny, które nazywane są deliktami

administracyjnymi. Sankcje nakładane za naruszenie określonych prawem

administracyjnym zakazów mają charakter represyjny, a ich celem jest

dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania obowiązującego

prawa” (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29

lipca 2020 r., VI SA/Wa 957/18).

Taki też charakter miała kara pieniężna nałożona na oskarżonego przez

Komisję Nadzoru Finansowego. W perspektywie polskiego systemu prawa nie ma

wątpliwości, że zastosowana sankcja miała charakter represyjny. Wynika to zresztą

z treści uzasadnienia decyzji nakładającej karę, na co zwracał uwagę skarżący.

Stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że wymierzona W.R. kara pieniężna „stanowi

adekwatny i współmierny środek represji” realizując cele prewencji indywidualnej i

prewencji ogólnej, wskazano, iż „Komisja wzięła po uwagę funkcję sankcji

administracyjnej, a przede wszystkim zasadę, zgodnie z którą charakter represyjny

sankcji przemawia za wymierzeniem kary w takiej wysokości, aby jej dolegliwość była

realnie odczuwana przez Stronę”. Dokładnie takie same funkcje powinno realizować

orzeczenie wydane w stosunku do oskarżonego w postępowaniu karnym.

Warto wskazać, że przepis art. 96 ust. 16 w zw. z ust. 1h wymienionej wyżej

ustawy statuuje autonomiczny mechanizm miarkowania dolegliwości wymierzanej

kary, która ma uwzględniać nie tylko skalę wykreowanego ryzyka czy szkód. Komisja,

wymierzając karę bierze także pod uwagę m.in.: sytuację finansową osoby, na którą

nakładana jest kara, gotowość do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania

okoliczności naruszenia, czy też uprzednie naruszenia przepisów niniejszej ustawy,

a także bezpośrednio stosowanych aktów prawa Unii Europejskiej, regulujących

funkcjonowanie rynku kapitałowego.

Po trzecie, w ramach testu zważyć należy surowość kary faktyczne nałożonej

oraz tej możliwej do nałożenia w ramach postępowania karnego. W orzecznictwie

I KK 418/25

12

ETPCz uznaje się bowiem, że wysokie kary finansowe nakładane administracyjnie

mają charakter penalny z uwagi realną dolegliwość.

Bez wątpienia, zastosowana wobec oskarżonego kara pieniężna w wysokości

35 000 zł – wymierzona na podstawie przepisu, który umożliwiał nałożenie jej w

wysokości 100 000 zł – stanowi realnie odczuwalną i dotkliwą formę represji. Była

ona zresztą taką również w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który

rozpoznawał skargę W.R. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego. W wydanym w

tej sprawie wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., VI SA/Wa 1867/17, Wojewódzki Sąd

Administracyjny stwierdził, iż „zdaje sobie sprawę, że na nałożona kara jest dotkliwa

dla skarżącego. Niemniej tylko taka kara może przymusić do bezwzględnego

respektowania prawa w przyszłości, a także stanowić formę represji za już dokonane

naruszenie określonego obowiązku ustawowego przez spółkę, której skarżący był

członkiem zarządu”. Biorąc pod uwagę, że w ramach postępowania karnego

toczącego się w niniejszej sprawie doszło do warunkowego umorzenia

postępowania, obwarowanego jedynie obowiązkiem informacyjnym z art. 72 § 1 pkt

1 k.k., należy uznać, że w to właśnie sankcja administracyjna niosła ze sobą główny

ciężar dolegliwości. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że wysoka kara

administracyjna została nałożona także na samą spółkę, w której oskarżony pełnił

funkcje kierownicze. Na mocy decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 22 marca

2016 r., sygn. [...], nałożona została na nią kara w wysokości 600 000 zł. Jakkolwiek

ukaranie spółki nie kreuje autonomicznych podstaw do powołania się na zasadę ne

bis in idem, spółka jest bowiem podmiotem odrębnym, to skutki jej ukarania w

istotnym zakresie dotykają pośrednio także oskarżonego. Z tego względu w ocenie

Sądu Najwyższego winny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie ostatniego z

kryteriów wypracowanych w sprawie Engel.

Mając na względzie powyższe, należy wskazać, że w realiach niniejszej

sprawy postępowanie prowadzone przez Komisję Nadzoru Finansowego miało

charakter sprawy karnej w rozumieniu art. 6 EKPCz oraz art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7

do EKPCz. Wymierzona kara cechowała się istotną uciążliwością, a jej celem było

przede wszystkim wywarcie dolegliwości na sprawcy czynu. Miała więc charakter

represyjny.

I KK 418/25

13

Powyższy standard wiąże także na mocy art. 50 Karty Praw Podstawowych

Unii Europejskiej, formułującego zasadę ne bis in idem na gruncie prawa

wspólnotowego. Jak wskazano w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii

Europejskiej z dnia 20 marca 2018 r., C-537/16: „W odniesieniu do oceny karnego

charakteru postępowania i sankcji takich jak będące przedmiotem postępowania

głównego należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału istotne są trzy

kryteria. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym,

drugim - sam charakter naruszenia, a trzecim - charakter i stopień surowości grożącej

zainteresowanemu sankcji […]. Stosowanie art. 50 karty nie ogranicza się tylko do

postępowań i sankcji kwalifikowanych jako »karne« przez prawo krajowe, lecz

obejmuje - niezależnie od takiej kwalifikacji w prawie krajowym - postępowania i

sankcje, które należy uważać za mające charakter karny na podstawie dwóch

pozostałych kryteriów”. Prawo unijne przejęło w istocie standard oceny,

wypracowany na gruncie EKPCz. Jakkolwiek nie wyklucza to możliwości stanowienia

podwójnych podstaw ukarania na poziomie abstrakcyjnym, to skutkuje brakiem

możliwości stosowania obu sankcji in concreto, jeśli w wyniku zastosowania kryteriów

Engela potwierdzony zostanie ich represyjny charakter. Jak wskazał Trybunał

Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., wydanym w

sprawie C-617/10, Åklagaren przeciwko Hansowi Åkerbergowi Franssonowi:

„Państwom członkowskim przysługuje bowiem swoboda wyboru sankcji w celu

zapewnienia poboru w pełnej wysokości dochodów z podatku VAT […]. Sankcje te

mogą więc mieć postać sankcji administracyjnych, sankcji karnych lub obu tych

rodzajów sankcji łącznie. Dopiero jeżeli sankcja podatkowa ma charakter karny w

rozumieniu art. 50 Karty i jest ostateczna, zasada wyrażona w tym przepisie staje na

przeszkodzie prowadzeniu przeciwko tej samej osobie kolejnego postępowania

karnego”. Pogląd ten zachowuje aktualność również na gruncie ustawy o ofercie

publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do

zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych.

Z powyższego wynika, że wiążące Polskę prawo międzynarodowe

determinuje przyjęcie takiej wykładni art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., zgodnie z którą pod

pojęciem „postępowanie karne” rozumieć należy wszelkie postępowania dotyczące

spraw karnych w rozumieniu standardu Engel.

I KK 418/25

14

Taka interpretacja determinowana jest również standardem konstytucyjnym,

wypracowanym przez Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie dotyczącym

normatywnej treści zasady ne bis in idem. Jakkolwiek stanowisko Trybunału nie jest

w tym zakresie tak konsekwentne, jak dorobek orzeczniczy ETPCz, to dostarcza

dodatkowych argumentów za przyjętym rozstrzygnięciem. Przykładem tego jest

stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 21 października 2015 r., P32/12, ze zdaniami

odrębnymi sędziów W.H. i T.L., w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „art.

89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych

(Dz. U. z 2015 r. poz. 612 i 1201) w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary

pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę

grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r.

- Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.), są zgodne z wywodzoną

z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalnej reakcji państwa

na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa”. Wyrażając taki pogląd

Trybunał nie zanegował jednak obowiązywania zasady ne bis in idem w relacji

postępowanie karne – postępowanie administracyjne, o ile w tym drugim może

zostać orzeczona kara odwetowa (kara pieniężna mająca charakter sankcji karnej).

W tej konkretnej sprawie Trybunał uznał, że „kara pieniężna, o której mowa w art. 89

ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, rekompensuje

nieopłacony podatek od gier i inne należności uiszczane przez legalnie działające

podmioty. Celem kary nie jest więc odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje

sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku

od gier, a także prewencja. Kara pieniężna jest więc reakcją ustawodawcy na fakt

czerpania zysków z nielegalnego urządzania gier hazardowych przez podmioty

nieodprowadzające z tego tytułu podatku od gier, należności i opłat”.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne jest, że Trybunał Konstytucyjny,

odnosząc się w tym wyroku do ustawowego nazwania danej sankcji jako kary

administracyjnej wywodził: „Kryterium formalne nie jest jednak wystarczające,

ponieważ przy ocenie charakteru prawnego administracyjnej kary pieniężnej należy

uwzględniać, czy kara pieniężna nie ma charakteru represyjnego; w razie pozytywnej

oceny formalnie administracyjna kara pieniężna staje się materialnie karą pieniężną

stanowiącą rodzaj sankcji karnej sensu largo lub sankcji quasi-karnej. […]

I KK 418/25

15

Piśmiennictwo i orzecznictwo nie są jednolite w kwestii katalogu cech lub funkcji kar

pieniężnych koniecznych i wystarczających do zakwalifikowania kary pieniężnej jako

kary administracyjnej w sensie materialnym. Należy przyjąć, że kryterium formalne

(omówione wyżej) i podmiotowe (karę wymierza organ administracji publicznej, w

tym organ regulacyjny) oraz proceduralne (karę wymierza się w trybie i na zasadach

określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania

administracyjnego [Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.], Ordynacji podatkowej lub

administracyjnych przepisach szczególnych) nie są wystarczające”. Rozwijając

powyższą myśl, Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że kara administracyjna,

której wymierzenie nie blokowałoby ponownego ukarania w ramach postępowania

karnego: to taka dolegliwość, która „jest wymierzana w wysokości przewidzianej w

ustawie, najczęściej w ściśle określonej kwocie lub ściśle określonych granicach, a

zatem organ nie może ustalać wysokości kary wedle własnego uznania, stosownie

do własnej oceny społecznej szkodliwości naruszenia lub cech osobistych sprawcy

naruszenia”. Odnosząc powyższe do sytuacji oskarżonego, Sąd Najwyższy

wskazuje, że art. 96 ust. 6 pkt 1 u.o.p. umożliwia wymierzenie kary do 100 000 zł.

Organ administracyjny dokonał zatem miarkowania kary, w oparciu o kryteria

właściwe dla prawa represyjnego, o czym była już mowa.

Powyższe powiązać należy z wypowiedziami Trybunału Konstytucyjnego,

odnoszącymi się już bezpośrednio do zasady ne bis in idem. W wyroku z dnia 18

listopada 2010 r., P 29/09, wskazano: „Zasada ta nie została wprost sformułowana w

Konstytucji, jednakże zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego jako

fundamentalna zasada prawa karnego jest elementem zasady państwa prawnego.

Wyraża ona zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania (stosowania środka

represyjnego) tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu

zabronionego. Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn

stanowi bowiem naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie

obowiązku prawnego […] zasada ne bis in idem zawiera zakaz podwójnego karania

tej samej osoby za ten sam czyn nie tylko w odniesieniu do wymierzania kar za

przestępstwo, lecz także przy stosowaniu innych środków represyjnych, w tym

sankcji karno-administracyjnych”. Z kolei w wyroku z dnia 11 października 2016 r., K

24/15 wskazano: „W orzecznictwie Trybunału występuje szerokie rozumienie zasady

I KK 418/25

16

ne bis in idem jako obejmującej nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za

czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego (zob. wyrok z 15 kwietnia 2008 r. w

sprawie P 26/06), ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny

sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w

szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze

represyjnym” (zob. też wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 14 października

2009 r., Kp 4/09; z dnia 29 kwietnia 1998 r. K 17/97; z dnia 4 września 2007 r. P

43/06; z dnia 20 czerwca 2017 r., P 124/15, z dnia 18 listopada 2010 r., P 29/09; a

także: M. Sławiński, Pojęcie tzw. przepisów o charakterze represyjnym — uwagi na

tle orzecznictwa TK, Przegląd Sejmowy 5/2013, s. 75 i nast.; P. Cychosz,

Konstytucyjny standard prawa karnego materialnego w orzecznictwie Trybunału

Konstytucyjnego, Kraków 2017, s. 207).

Naruszenie zasady ne bis in idem stanowi w tym ujęciu przede wszystkim

zagrożenie dla zasady proporcjonalności. Przypisanie odpowiedzialności karnej z

istoty pociąga za sobą dodatkową dolegliwość – tak też było w niniejszej sprawie.

Warunkowe umorzenie postępowania przez Sąd odwoławczy kreuje ryzyko jego

podjęcia i wymierzenia kary, w razie naruszenia warunków okresu próby. W takim

wypadku oskarżonemu mogłaby zostać wymierzona kara w granicach

przewidzianych ustawą.

Powyższa argumentacja została uzupełniona w ramach wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., P 50/13, gdzie wskazano: „W ocenie

Trybunału Konstytucyjnego, procedura weryfikacji, czy określone przepisy naruszają

zasadę ne bis in idem z punktu widzenia zakazu dwukrotnego (wielokrotnego)

pociągania do odpowiedzialności karnej za to samo zachowanie, powinna

przebiegać dwuetapowo. Po pierwsze, należy ustalić, czy określone środki

przewidziane przez ustawodawcę jako reakcja na określone zachowanie jednostki

mają charakter represyjny. Po drugie, jeżeli dwa lub więcej środków mają taki

charakter, konieczna jest weryfikacja, czy realizują one te same, czy odmienne cele.

Realizacja identycznych celów przez różne środki o charakterze represyjnym winna

co do zasady prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady ne bis in idem, wynikającej

z art. 2 Konstytucji”.

Powyższy wywód prowadzi do dwóch, kluczowych konkluzji.

I KK 418/25

17

Po pierwsze, postępowanie prowadzone przez Komisję Nadzoru

Finansowego przeciwko oskarżonemu, zakończone wydaniem decyzji z dnia 9

sierpnia 2016 r., [...], stanowiło sprawę karną w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPCz oraz

art. 50 KPP. W konsekwencji należy uznać, że „karny” status postępowania winien

zostać uznany także na gruncie wewnętrznego prawa polskiego.

Po drugie, jako że postępowanie toczące się przed Komisją Nadzoru

finansowego stanowiło postępowanie karne sensu largo, to prowadzenie kolejnego

postępowania co do tego samego czynu na gruncie przepisów Kodeksu

postępowania karnego było niedopuszczalne, jako sprzeczne z art. 4 ust. 1 Protokołu

nr 7 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 50 Karty Praw

Podstawowych UE, art. 2 Konstytucji oraz – interpretowanym prokonstytucyjnie i

prokonwencyjnie - art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. Za przyjęciem szerokiej wykładni tego

przepisu przemawia zatem zarówno treść wiążących Polskę przepisów prawa

międzynarodowego, jak i treść Konstytucji RP. Wąska interpretacja przesłanki

umorzeniowej, ograniczająca zastosowanie przepisu art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k.

wyłączenie do postępowań prowadzonych na podstawie Kodeksu postępowania

karnego, skutkowałaby naruszeniem wiążących bezpośrednio samowykonalnych

regulacji międzynarodowych, składających się na system ochrony praw człowieka.

W wyniku zastosowania wykładni prokonstytucyjnej i prokonwencyjnej Sąd

Najwyższy uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz

zmienionego nim wyroku Sądu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w

stosunku do oskarżonego W.R.

Uwzględnienie kasacji wniesionej na korzyść tego oskarżonego skutkowało

uchyleniem, na podstawie art. 435 k.p.k. w zw. z art. 518 k.p.k., wyroku Sądu

odwoławczego w stosunku do T.D., co do którego nie wniesiono kasacji. Sytuacja

prawna tego oskarżonego nie dawała Sądowi Najwyższemu, jako sądowi

kasacyjnemu, możliwości wydania orzeczenia następczego, a jednocześnie uczyniła

koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie szerszym niż ten

wyznaczony względami przemawiającymi za uchyleniem zaskarżonego wyroku w

stosunku do W.R. Zdecydowały o tym trzy powody. Pierwszy z nich to zakres

odpowiedzialności T.D. Oprócz czynów przypisanych temu oskarżonemu w pkt 1 i 2

wyroku Sądu pierwszej instancji, dotyczących tych samych zdarzeń z 6 stycznia i 21

I KK 418/25

18

kwietnia 2011 r., które stanowiły przedmiot czynów przypisanych W.R., oskarżonemu

T.D. przypisano w pkt 3 czyn z art. 100 ust 1 u.o.p. popełniony w dniu 5 listopada

2014 r. W odniesieniu do tego czynu oskarżony nie może korzystać z dobrodziejstwa

kasacji wniesionej na rzecz współoskarżonego. Drugim powodem jest zakres

odpowiedzialności ustalonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 9 sierpnia

2016 r., sygn. [...] (k. 162). Inaczej niż w przypadku W.R., co którego zakres

postępowania karnego nie wykraczał poza zachowania objęte decyzją Komisji

Nadzoru Finansowego, nałożona na T.D. tą decyzją kara pieniężna w wysokości 95

000 zł została wymierzona także za zachowania, które nie były przedmiotem

postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem (czyn przypisany

oskarżonemu T.D. w pkt 1 części dyspozytywnej wyroku Sądu pierwszej instancji

odpowiada w opisie zachowaniu z pkt 4 decyzji, czyn przypisany w pkt 2 odpowiada

w opisie zachowaniu z pkt 3 decyzji, zaś czyn przypisany w pkt 3 odpowiada w opisie

zachowaniu z pkt 12 decyzji. Trzecim powodem jest formuła rozstrzygnięcia Sądu

odwoławczego, który – zgodnie z istotą zastosowanej instytucji – orzekł generalnie o

warunkowym umorzeniu postępowania, a więc łącznie co do wszystkich czynów

przypisanych oskarżonemu.

Przeprowadzając ponownie kontrolę instancyjną w zakresie dotyczącym

oskarżonego T.D., Sąd odwoławczy, weźmie pod uwagę, wiążącą go w tej sprawie,

zaprezentowaną wyżej argumentację oraz zweryfikuje, czy i w jakim zakresie

postępowanie w sprawie tego oskarżonego należy umorzyć na podstawie art. 17 § 1

pkt 7 k.p.k.

Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w części dyspozytywnej. O

kosztach procesu w części dotyczącej W.R. rozstrzygnięto po myśli art. 632 pkt 2

k.p.k.

Tomasz Artymiuk Piotr Mirek Marek Pietruszyński

[WB]

[r.g.]