Raport o zawartości THC w konopiach nie przesądził o płatności ekologicznej dla rolnika. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 329/25 na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę P. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2025 r. nr 9001-2025-000338 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku nr 0008-2024-009328 z dnia 3 grudnia 2024 r., orzekając o kosztach postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 76 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1 i 2 i art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 2298) w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 roku w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 2549) w zw. z art. 59 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE nr L 2013 str. 549), w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd mocy dowodowej prawidłowo sporządzonego i skutecznie niezakwestionowanego przez stronę, ani skutecznie niewzruszonego raportu z czynności kontrolnych w zakresie zawartości THC, nr 048/2020 w sytuacji, gdy z powołanych przepisów prawa krajowego i wspólnotowego wynika, że prawidłowo sporządzony i niezakwestionowany skutecznie przez stronę raport z czynności kontrolnych stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Protokół z kontroli został sporządzony przez osoby dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi w zakresie kontrolowania zawartości tetrahydrokannabinolu (THC) w konopiach, które posiadały imienne upoważnienie wystawione przez uprawniony do tego organ w przepisanej formie, w zakresie powierzonych mu z mocy prawa zadań, a zatem protokół stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, a wobec tergo skarga powinna zostać oddalona;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 2298) polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji poprzez wadliwe przejęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotowy raport zawiera braki informacyjne, a organ wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie dokonał jego samodzielnej oceny, podczas gdy raport nie zawierał żadnych istotnych braków, organ nie był zobowiązany do poszukiwania dowodów na poparcie uprawienia strony do otrzymania płatności, a to właśnie na stronie ciążył obowiązek wykazania faktu, z którego wywodziła ona skutki prawne tj. otrzymania pomocy finansowej z uwagi na wymaganą wysokość stężenia THC.

W treści skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację dla poparcia wywiedzionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.

W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, istota sporu sprowadza się do tego, czy organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy sporna kwestia - wysokość stężenia THC w uprawie konopi - została w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona.

Należy zauważyć, iż podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym ekologicznej (PROW 2014-2020) jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1784 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013 wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego pakietu; 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W oparciu o § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia. Jak stanowi § 9 ust. 2d rozporządzenia ekologicznego, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 i 7 płatność ekologiczna do gruntów, na których jest prowadzona uprawa konopi włóknistych, jest przyznawana, jeżeli rolnik ubiega się o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do tych gruntów za ten sam rok, w odniesieniu do którego rolnik ubiega się o przyznanie płatności ekologicznej do tych gruntów, i są spełnione warunki przyznania płatności bezpośredniej do tych gruntów.

Problematykę upraw konopi włóknistych reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 852 ze zm., dalej "u.p.n.") Zgodnie z art. 4 pkt 5) u.p.n. przez konopie włókniste należy rozumieć rośliny z gatunku konopie siewne (Cannabis sativa L.), w których suma zawartości delta-9-tetrahydrokannabinolu oraz kwasu tetrahydrokannabinolowego (kwasu delta-9-THC-2-karboksylowego) w kwiatowych lub owocujących wierzchołkach roślin, z których nie usunięto żywicy, nie przekracza 0,20% w przeliczeniu na suchą masę. Jak wynika z ww. definicji za konopie włókniste uznaje się rośliny o odpowiednim stężeniu zawartości THC.

Zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,20 % tetrahydrokanabinolu.

Metodykę określania stężenia THC w uprawach reguluje rozporządzenie nr 639/2014. W załączniku III ww. rozporządzenia uregulowano unijną metodę ilościowego oznaczania zawartości Δ9-tetrahydrokanabinolu w odmianach konopi.

Sąd I instancji prawidłowo zauważył, iż w powyższym załączniku prawodawca zawarł wskazania co do sposobu pobierania prób i ich zabezpieczenia, wielkości prób, sposobu umieszczania, suszenia i przechowywania prób, metodyki badania na zawartość THC. W załączniku tym wskazano, że metody w nim określone służą do oznaczenia zawartości THC w odmianach konopi. W zależności od przypadku metoda polega na zastosowaniu procedury A lub B. Metoda oparta jest na ilościowym oznaczaniu THC z wykorzystaniem chromatografii gazowej (GC) po ekstrakcji przy zastosowaniu odpowiedniego rozpuszczalnika. W załączniku III w pkt 4 wyniki wskazano, że wynik procedury B odpowiada średniej wartości z dwóch oznaczeń na próbę do badania.

Procedurę A stosuje się w kontroli produkcji konopi, o której mowa w art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 30 lit. g) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, natomiast procedurę B w przypadkach określonych w art. 36 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest pierwszy z zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, iż Sąd I instancji uwzględnił znaczenie dowodowe zarówno raportu z czynności kontrolnych w zakresie zawartości THC, nr 048/2020, jak i protokołu z kontroli. Nie kwestionował również, iż protokół został sporządzony przez osoby dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi w zakresie kontrolowania zawartości tetrahydrokannabinolu (THC) w konopiach, które posiadały imienne upoważnienie wystawione przez uprawniony do tego organ w przepisanej formie. WSA we Wrocławiu oceniając jednakże ww. dowody uznał, że nie pozwalają one na jednoznaczne stwierdzenie, iż skarżącemu nie przysługuje płatność. Podkreślił, iż organ nie ocenił samodzielnie znajdującego się w aktach sprawy raportu, przyjmując bezkrytycznie jego wnioski. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że organ rozstrzygając merytorycznie sprawę nie był bezwarunkowo związany raportem kontroli, lecz był zobowiązany do swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Odnośnie drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej kwestionującego zalecenia Sądu I instancji w odniesieniu do sposobu prowadzenia postępowania i uzyskiwania materiału dowodowego, wskazać w tym zakresie należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tożsame regulacje zawiera art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczony w rozpatrywanej sprawie powyższymi przepisami stan normatywny nie może prowadzić do wniosków interpretacyjnych lub aplikacyjnych, które prowadziłyby do niestosowalności lub zaprzeczenia istoty kardynalnych instytucji lub zasad procesowych warunkujących możliwość i dopuszczalność prowadzenia lub zakończenia postępowania o charakterze orzeczniczym. Ustawodawca nie zachowuje bowiem nieograniczonej swobody regulacyjnej w zakresie wyłączania lub ograniczania stosowania określonych zasad lub instytucji procesowych, jeżeli tego rodzaju szczególne rozwiązania mogłyby prowadzić do zanegowania istoty postępowania jurysdykcyjnego. Jeżeli natomiast derogacje ogólnych zasad lub reguł procesowych mają charakter częściowy lub fragmentaryczny, to obowiązkiem organów stosujących prawo w procesach jego wykładni i aplikacji jest takie zrekonstruowanie treści szczególnego reżimu proceduralnego, które pozwoli na zachowanie jego zgodności z wzorcami ogólnosystemowymi, w tym konstytucyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 2497/25).

Wyłączenie stosowania w sprawach w przedmiocie przyznania płatności istotnych reguł postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie uchyla ani nie ogranicza zakresu stosowania zasady swobodnej oceny dowodów - wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten, niezależnie do wyartykułowanej w nim zasady swobodnej oceny dowodów, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia ewaluacji całokształtu (całości) materiału dowodowego w celu ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 2155/25).

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, zgodnie z przedstawionymi regułami postępowania organ powinien ustosunkować się do podnoszonych w toku postępowania administracyjnego twierdzeń strony odnośnie m.in. certyfikacji wykonawcy kontroli oraz sposobu badań. Zasadnie skarżący rolnik podnosił, iż jedynie organ dysponował realnymi instrumentami umożliwiającymi weryfikację zarówno statusu i certyfikacji podmiotu kontrolującego, jak i prawidłowości zastosowanej metodyki badawczej.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy ARiMR, nie dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie może bowiem dokonywać prawidłowej oceny materiału dowodowego, nie uwzględniając faktu, iż sporządzony w sprawie raport może zawierać istotne braki informacyjne, podważające jego wiarygodność i rzetelność. Stanie na straży praworządności oznacza, że organ prowadzący postępowanie administracyjne został zobowiązany do dbania o zgodność z prawem czynności podejmowanych w toku prowadzonego postępowania.

Zgodzić się również należy z WSA we Wrocławiu, iż analiza znajdującego się w aktach sprawy raportu, że uprawa konopi znajdująca się na działce skarżącego przekracza maksymalną wartość tetrahydrokanabinolu (THC), który jest podstawowym dowodem, na którym oparł się organ, może budzić poważne wątpliwości odnośnie prawidłowości zastosowania przez wykonawcę badań ww. unijnej metodyki badań przedmiotowych upraw konopi, w aktach sprawy brakuje choćby wyjaśnień dotyczących sposobu badań, przyjętej przez wykonawcę procedury.

Kwestia prawidłowości przeprowadzanych badań jest tym bardziej istotna, że w trakcie postępowania odwoławczego przed organem, jak i na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. przed Sądem I instancji skarżący twierdził, że istnieje opinia sporządzona przez laboratorium kryminalistyczne przy Komendzie Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Kłodzku w prawomocnie zakończonym postępowaniu karnym (sygn. akt PR 1Ds. 161.2021), której wyniki są całkowicie odmienne od wyników ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej. Zasadnie WSA uznał, że dowód ten jawi się jako istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. 2015, poz.1800). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).