Solidarna odpowiedzialność byłej prezes za dotację unijną. NSA oddalił skargę ministra

Wyrokiem z 6 sierpnia 2025 r., sygn. V SA/Wa 3278/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 17 września 2024 r., nr DIR-IIa.025.72.2022.DJ.6, w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności skarżącej, wraz ze sp. z o.o., za zaległości tej spółki z tytułu zwrotu dofinansowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) z dnia 18 listopada 2022 r., nr DK/267/2022.

W stanie faktycznym sprawy spółka z o.o. "E." z siedzibą w Z. (zwana dalej spółką) zawarła w dniu 20 lutego 2009 r. z PARP umowę o dofinansowanie projektu pn. "Wirtualne Przedsiębiorstwa". Pismem z dnia 8 lipca 2013 r., doręczonym 15 lipca 2013 r., PARP rozwiązała umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym i wezwała spółkę do zwrotu dofinansowania w wysokości 310 789,75 zł, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego pisma. Pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. PARP wezwała spółkę, na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016, r. poz. 1870 ze zm.; zwanej dalej: u.f.p.), do zwrotu dofinansowania w wysokości 310 789,75 zł.

Następnie PARP, decyzją z dnia 18 października 2017 r. (która stała się prawomocna z dniem 4 listopada 2017 r.), określiła spółce przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 310 789,15 zł wraz z odsetkami. Na podstawie tej decyzji PARP wystawiła tytuł wykonawczy i przekazała go Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Zielonej Górze, który postanowieniem z 18 lipca 2018 r., nie przystąpił do egzekucji uznając, że w jej ramach nie uzyska kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2022 r. PARP poinformowała skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania spółki, wynikające z decyzji z 18 października 2017 r., w związku z pełnieniem przez nią funkcji prezesa zarządu spółki. W toku tego postępowania skarżąca wskazała, że w okresie pełnienia funkcji członka zarządu spółki, jej kondycja finansowa była dobra i nie składano wniosku o ogłoszenie upadłości ani postępowania restrukturyzacyjnego.

Decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. PARP orzekła o odpowiedzialności skarżącej, solidarnie ze spółką, za niepodatkowe należności budżetowe, określone decyzją z dnia 18 października 2017 r., oraz zobowiązała skarżącą do zapłaty kwoty należności głównej w wysokości 310 789,75 zł oraz odsetek w wysokości 319 675 zł, określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonych od dnia przekazania środków na rachunek bankowy spółki do dnia 18 listopada 2022 r., z wyłączeniem okresu od dnia 2 sierpnia 2022 r., tj. od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w I instancji do dnia doręczenia decyzji I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki do orzeczenia solidarnej o odpowiedzialności członka zarządu spółki, wynikające z art. 116 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.; zwanej dalej: Ordynacją podatkową lub O.p.) w zw. z 66b ust. 2 u.f.p., tj. przesłanki pełnienia przez skarżącą funkcji członka zarządu w okresie, w którym doszło do powstania nieprawidłowości - zdarzeń powodujących obowiązek zwrotu środków, określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p., a także przesłanki bezskuteczności egzekucji z majątku spółki. Jednocześnie skarżąca nie wykazała, by wystąpiły w sprawie przesłanki egzoneracyjne, tj. okoliczności zwalniające ją z odpowiedzialności za zobowiązania spółki. Organ stwierdził że doszło do ziszczenia się przesłanki niewypłacalności w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1361 ze zm.; dalej zwanej Prawem upadłościowym) albowiem spółka nie wykonywała swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, a wraz z brakiem realizacji projektu w terminie kwalifikowalności wydatków, tj. do dnia 31 grudnia 2010 r., wystąpiła zaległość budżetowa wobec PARP. W konsekwencji uznać należało, że skarżąca miała świadomość istnienia zaległości, która wystąpiła w dniu 31 grudnia 2010 r., tj. w chwili niezrealizowania projektu w pełnym zakresie, co zasadnym czyniło złożenie przez nią wniosku o ogłoszenie upadłości spółki najpóźniej w dniu 14 stycznia 2011 r.

Decyzją z dnia 17 września 2024 r. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy decyzję PARP, podzielając stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy zgodził się z tym, że skarżąca nie złożyła we właściwym czasie, tj. do 14 stycznia 2011 r., wniosku o upadłość spółki. W sprawie nie doszło również do przedawnienia. W realiach sprawy miało miejsce wielokrotne przerwanie biegu przedawnienia, m.in. przez: wezwanie do zwrotu środków i wypowiedzenie umowy z dnia 8 lipca 2013 r., czy też zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r. W konsekwencji 8-letni termin przedawnienia, liczony od dnia dopuszczenia się nieprawidłowości (niezrealizowania projektu w terminie umownym – do dnia 31 grudnia 2010 r.), nie wyekspirował przed wydaniem decyzji z dnia 18 października 2017 r.

Nie doszło również do upływu terminu przedawnienia do orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności, który został uregulowany w art. 66b ust. 1 u.f.p. i wynosi 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja zwrotowa (o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.) stała się ostateczna. Skoro decyzja zwrotowa, wydana w dniu 18 października 2017 r., nie została zaskarżona odwołaniem, to stała się ostateczna z końcem 2017 r., a tym samym 5-letni termin z art. 66b ust. 1 u.f.p. upływał z końcem 2022 r., a przed jego wyekspirowaniem PARP wydała w dniu 18 listopada 2022 r. decyzję orzekającą o solidarnej odpowiedzialności skarżącej.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że art. 66b ust. 2 u.f.p. ma charakter jedynie porządkujący dotychczasową praktykę wypracowaną w oparciu o jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, wyrażane na gruncie art. 116 § 2 Ordynacji podatkowej. Dlatego też termin powstania dochodzonej od skarżącej należności należy wiązać z naruszeniem określonym w art. 207 ust. 1 u.f.p., czyli z nieprawidłowością potwierdzoną deklaratoryjną decyzją PARP z dnia 18 października 2017 r. Stwierdzona tą decyzją nieprawidłowość polegała przede wszystkim na niezrealizowaniu projektu do dnia wskazanego w umowie o dofinansowanie jako ostatecznego terminu realizacji projektu, tj. do dnia 31 grudnia 2010 r. Ponieważ nie jest jednocześnie sporne, że skarżąca pełniła funkcję członka jednoosobowego zarządu spółki (prezesa zarządu) w tej właśnie dacie, to jest ona osobą, o której mowa w art. 66b ust. 2 u.f.p., ponoszącą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania spółki, w trybie art. 116 Ordynacji podatkowej.

Za nieprawidłowe Sąd uznał rozważenie przesłanki egzoneracyjnej, określonej w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej, polegającej na możliwości wykazania przez członka zarządu, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające ogłoszeniu upadłości. WSA w Warszawie stwierdził, że wyrażone przez organy przekonanie było nieuprawnione, gdyż wyprowadzając tezę o wymagalności zobowiązania wynikającego ze zwrotu dofinansowania, organy dokonały nieuprawnionego zmieszania pojęć "zobowiązanie" oraz "wymagalne zobowiązanie". Te dwa pojęcia nie są zaś tożsame i nie mogą być używane zamiennie. O ile nie można mieć wątpliwości, że samo zobowiązanie do zwrotu środków europejskich powstaje z mocy prawa, z chwilą powstania nieprawidłowości ewentualnie z chwilą ustania nieprawidłowości ciągłej (lub powtarzającej się), to ze zobowiązaniem wymagalnym w rozumieniu art. 11 ust. 1 Prawa upadłościowego będziemy mieć do czynienia dopiero wówczas, gdy upłynie termin jego płatności, tj. gdy zobowiązanie do zwrotu środków nie zostanie wykonane w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p., skutkując koniecznością wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Dopiero w wezwaniu do zwrotu, wystosowywanym na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p., dochodzi zarówno do skonkretyzowania podlegającej zwrotowi kwoty środków unijnych (która nie musi być równa kwocie środków wypłaconych beneficjentowi pomocy), jak również do wskazania pierwszego terminu, w którym środki mają zostać zwrócone. W konsekwencji, dopiero bezskuteczny upływ terminu zakreślonego w wezwaniu do zwrotu, czyni zobowiązanie wymagalnym, czyli takim, którego termin płatności już upłynął.

Sąd zaznaczył, że dla uznania niewypłacalności dłużnika w rozumieniu art. 11 ust. 1 Prawa upadłościowego nie jest istotna data powstania zobowiązania z mocy prawa, lecz upływ określonego w prawie terminu płatności zobowiązania. Tymczasem w odniesieniu do zobowiązania z tytułu zwrotu środków unijnych taki termin płatności nie wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Natomiast procedura dochodzenia zwrotu, przyjęta przez ustawodawcę w przepisach art. 207 u.f.p., zakłada, że jakkolwiek zobowiązanie do zwrotu powstaje wraz z zaistnieniem przesłanek, o których mowa w ust. 1, to jednak dopiero w wezwaniu, kierowanym do zobowiązanego w trybie ust. 8, zakreślony zostaje 14-dniowy termin zwrotu i dopiero jego bezskuteczny upływ sprawia, że z jednej strony zobowiązanie staje się wymagalne, a z drugiej zachodzi podstawa do wydania deklaratoryjnej decyzji, o której mowa w ust. 9, wraz z której wydaniem zobowiązanie staje się również wykonalne.

Przekładając to na grunt kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że pierwsze wezwanie do zwrotu środków dofinansowania zostało doręczone spółce w dniu 15 lipca 2013 r., zatem w dacie, w której doszło już do złożenia przez skarżącą oświadczenia z dnia 9 kwietnia 2013 r. o rezygnacji z funkcji prezesa zarządu spółki. W wezwaniu tym, jako podstawę zwrotu dofinansowania powołano § 14 ust. 1 umowy, zakreślając przy tym 30-dniowy termin zwrotu, zatem termin umowny, a nie 14-dniowy termin określony w art. 207 ust. 8 u.f.p. Z pisma tego nie wynika również, by wezwanie traktować jako równoważne z wezwaniem, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. W konsekwencji, zobowiązanie do zwrotu określonej w wezwaniu kwoty dofinasowania stało się wymagalne – jako zobowiązanie umowne – wraz z upływem 30-dniowego terminu zwrotu, liczonego od dnia 15 lipca 2013 r. Niezależnie zatem od tego, czy przyjąć skuteczność oświadczenia skarżącej z dnia 9 kwietnia 2013 r. o rezygnacji z funkcji członka zarządu spółki, któremu to zagadnieniu organy nie poświęciły żadnej uwagi, czy też uznać, że skarżąca przestała pełnić tę funkcję w dacie wpisu o wykreśleniu jej z funkcji prezesa zarządu spółki, ujawnionego w Rejestrze przedsiębiorców KRS 1 sierpnia 2013 r., to wskazywane przez organy zobowiązanie z tytułu umownego zwrotu wypłaconych środków dofinansowania stało się wymagalne już po zaprzestaniu pełnienia przez skarżącą funkcji prezesa zarządu spółki. Z kolei do wskazywanej wyżej wymagalności zobowiązania w znaczeniu publicznoprawnym doszło dopiero wraz z wyekspirowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p., zakreślonego w wezwaniu z dnia 25 sierpnia 2017 r.

WSA w Warszawie podkreślił, że na uwzględnienie zasługuje również zarzut przedawnienia, przy czym wyłącznie w aspekcie ewentualnego przedawnienia terminu do "wykonania" decyzji zwrotowej, a nie terminu do jej "wydania", jak próbował to wykazać autor skargi. Sąd zaznaczył, w ramach postępowania dotyczącego przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie nie może być badana kwestia przedawnienia do zastosowania środka w postaci zwrotu dofinansowania.

W ramach kontrolowanego postępowania badaniu podlega natomiast to, czy decyzja o zwrocie dofinansowania może być wykonana. Należy to czynić przez pryzmat art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, który w akapicie pierwszym stanowi, że okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Zatem, dopóki możliwe jest wykonanie decyzji nakładającej na dłużnika głównego karę administracyjną, dopóty można przenieść odpowiedzialność na osobę trzecią. Zauważenia przy tym wymaga, że art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 dotyczy zarówno kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia, jak i środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, które mogą zostać przyjęte w celu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. W związku z tym art. 3 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie do wykonania decyzji krajowej, która nie nakłada kary, lecz środek administracyjny, a mianowicie odzyskanie bezprawnie uzyskanej pomocy (zob.: postanowienie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 20 października 2022 r. C-374/21). Odpowiedzialność osób trzecich ma charakter nie tylko solidarny, ale także akcesoryjny, gdyż nie może powstać bez uprzedniego powstania obowiązku pierwotnego dłużnika. Tego zaś działające w sprawie organy nie zbadały, a co najmniej nie przedstawiły rezultatu takiego badania w uzasadnieniach do wydanych w sprawie decyzji, co sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej. Tymczasem skoro organy nie kwestionują tego, że decyzja zwrotowa PARP z dnia 18 października 2017 r. stała się prawomocna, to tym samym, od dnia uprawomocnienia decyzji zwrotowej rozpoczął swój bieg 3-letni termin na wykonanie tej decyzji wobec dłużnika głównego, o którym mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Jak to wyżej zaś wskazano, upływ tego terminu powoduje, że decyzja zwrotowa nie może zostać wykonana, a kwota zwrotu dofinansowania odzyskana, czy to od dłużnika pierwotnego, czy też z majątku osoby trzeciej.

Wskazania także wymaga, że z mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/94, Państwa Członkowskie zostały upoważnione do ustalenia dłuższego okresu przedawnienia do wykonania decyzji zwrotowej, aniżeli przewidzianego w ust. 2 tego przepisu – okresu 3 lat. Realizując to upoważnienie, polski ustawodawca wprowadził do porządku prawnego art. 66a u.f.p., który wszedł w życie z dniem 2 września 2017 r. Przy czym jednocześnie z jego dodaniem, zawarł w art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej, regułę intertemporalną, zgodnie z którą, do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11 (zatem w u.f.p.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że postępowanie w sprawie zwrotu środków wobec dłużnika głównego (spółki) zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia z dnia 5 lipca 2017 r. (doręczonym w dniu 21 lipca 2017 r.), tak więc przed wejściem w życie art. 66a u.f.p., przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie poprzez wydłużenie terminu wykonania decyzji zwrotowej do 5 lat, a w konsekwencji należało dokonać oceny przedawnienia okresu do wykonania decyzji z dnia 18 października 2017 r. przy zastosowaniu unijnej regulacji art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95.

Rozpatrując ponownie sprawę Sąd nakazał PARP zastosowanie się do przedstawionej przez niego oceny prawnej, w szczególności zbadanie czy możliwe jest wykonanie decyzji z dnia 18 października 2017 r., w świetle art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, a jeśli tak, to ponowne dokonanie oceny zaistnienia zgłoszonej przez skarżącą przesłanki egzoneracyjnej z art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 116 § 1 pkt 1 lit. a i b O.p. w związku z art. 10 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe i naprawcze (w brzmieniu obowiązującym na dzień wystąpienia zaległości, tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1361, z poźń. zm., dalej: "Prawo upadłościowe") i w zw. z art. 207 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez niewłaściwą wykładnię przez Sąd I instancji powołanych przepisów w zakresie rozumienia pojęcia "niewypłacalności" dłużnika oraz "wymagalności" zobowiązania nieuwzględniającą specyfiki spraw zwrotowych z zakresu wydatkowania dofinansowania projektu z udziałem środków unijnych, w tym co do charakteru tzw. decyzji zwrotowej, co doprowadziło Sąd I instancji do nieuzasadnionego wniosku, że organ wadliwie ustalił, że skarżąca była zobowiązana do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości spółki w okresie pełnienia przez nią funkcji prezesa zarządu, a także dokonał wadliwych ustaleń w zakresie braku zaistnienia w odniesieniu do skarżącej przesłanki egzoneracyjnej w postaci braku winy w niezgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości lub niewszczęciu postępowania zapobiegającego ogłoszeniu upadłości, a w rezultacie - do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi strony i uchylenia prawidłowej decyzji organu;

2) art. 116 § 1 pkt 1 lit. b O.p. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego poprzez niewłaściwą wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organ wadliwie ocenił, że skarżąca miała obowiązek złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości w okresie pełnienia przez nią funkcji w zarządzie spółki, podczas gdy zdaniem organu w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca pełniąc funkcję w organach spółki w okresie powstania nieprawidłowości miała pełną wiedzę zarówno co do konsekwencji związanych z tymi nieprawidłowościami w postaci obowiązku zwrotu środków dofinansowania, jak i wpływu tego obowiązku na sytuację finansową spółki, a zatem, działając z należytą starannością, dla uwolnienia się od odpowiedzialności za zobowiązania spółki winna była wniosek o ogłoszenie upadłości złożyć;

3) art. 207 ust. 1 i 2 u.f.p. w zw. z ust. 8 tego artykułu w zw. z art. 116 § 1 pkt 1 lit. b O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. i w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa upadłościowego i w zw. z art. 66b ust. 2 u.f.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się:

a) w przyjęciu, że z wymagalnością zobowiązania zwrotowego mamy do czynienia dopiero z wyekspirowaniem terminu 14 dni od dnia doręczenia wezwania do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p., mimo, że termin ten związany jest wyłącznie z trybem dochodzenia zwrotu przedmiotowych środków, a nie z ich "wymagalnością" bowiem zobowiązanie do zwrotu powstaje z mocy prawa wraz z ziszczeniem się przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p., których strona była świadoma w związku z podpisaną i realizowaną umową o dofinansowanie;

b) uznaniu, że dla zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości konieczne jest otrzymanie wezwania do zwrotu środków i upływ terminu liczonego od dnia jego otrzymania, mimo, że potrzeba wniesienie takiego wniosku może istnieć obiektywnie wcześniej wobec ziszczenia się obowiązku zwrotu środków dofinansowania na skutek braku zrealizowania projektu dofinansowanego środkami unijnymi zgodnie z podpisaną umową o dofinansowanie, a przesłanki określone w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 mają obiektywny charakter i zobowiązanie takie powstaje z mocy prawa,

- co doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że organy nieprawidłowo uznały, że w sprawie nie zachodzi przesłanka egzoneracyjna wyartykułowana w art. 116 § 1 pkt 1 lit. b O.p., i że w związku z tym zobowiązanie z tytułu zwrotu wypłaconych środków dofinansowania stało się wymagalne już po zaprzestaniu pełnienia przez skarżącą funkcji prezesa zarządu spółki, podczas gdy prawidłowo oceniając sprawę WSA w Warszawie powinien był dojść do wniosku, że obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa i powiązany jest z brakiem realizacji projektu, co w realiach niniejszej sprawy skutkowało obowiązkiem wniesienie wniosku o upadłość dla celów uwolnienia się od odpowiedzialności za zobowiązania spółki,

4) art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 66b ust. 1 u.f.p. bądź też alternatywnie w zw. z art. 118 § 1 O.p. z zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niezasadne zastosowanie przejawiające się tym, że pomimo iż zgodnie z przepisami właściwymi w zakresie odpowiedzialności osób trzecich organ ma na przeniesienie tej odpowiedzialności 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja zwrotowa stała się ostateczna, to w praktyce nie może tego uczynić z uwagi na krótszy, trzyletni termin wykonania decyzji zwrotowej;

z ostrożności procesowej także

5) art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 6 kpa poprzez jego niezastosowanie w zakresie wydłużenia terminu wykonania decyzji zwrotowej względem tego terminu wynikającego z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 na skutek błędnego przyjęcia, że nie jest to możliwe, a to dlatego, że art. 66a u.f.p. wszedł w życie po wszczęciu postępowania zwrotowego, podczas gdy przepis ten obowiązywał zarówno w dacie orzekania organów w postępowaniu zwrotowym, jak i w postępowaniu mającym na celu przeniesienie odpowiedzialności na osobę trzecią i organy w związku z tym miały obowiązek jego zastosowania,

6) art. 3 ust 2 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. art. 70 O.p. i w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w zakresie wydłużenia terminu wykonania decyzji zwrotowej, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do przedawnienia w zakresie możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osobę trzecią;

II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 66b ust. 1 u.f.p. lub alternatywnie w zw. art. 118 § 1 O.p, poprzez orzekanie w niniejszej sprawie, dotyczącej odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania beneficjenta, w zakresie wykraczającym poza granice sprawy, tj. w zakresie dotyczącym kwestii ściśle związanych z wydaniem i realizacją decyzji zwrotowej, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania winny być wyłącznie kwestie związane z dochowaniem ustawowych przesłanek przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, w tym w także co do ustawowych terminów na wydanie (w I instancji) konstytutywnej decyzji w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności osoby trzeciej, które to przesłanki i terminy w niniejszej sprawie zostały zachowane, niezależnie od tego, czy rozpatrywać je na gruncie art. 66b u.f.p. obowiązującego w dacie orzekania organów, czy też art. 118 § 1 O.p. mającego w tej materii zastosowanie do czasu wejścia w życie art. 66b u.f.p.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 116 § 1 pkt 1 lit. b O.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenia organów należy uznać za wadliwe i niewystarczające, a podjętą na ich podstawie ocenę prawną za nieprawidłową, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy w kontekście zaistnienia ustawowych przesłanek egzoneracyjnych określonych w przepisach O.p. oraz dokonał wszechstronnej analizy sprawy i oceny dowodów, co czyni ustalenia organu kompletnymi, wyczerpującymi i prawidłowymi.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a. Oprócz tego wystąpił również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że beneficjent, dopuszczając się określonych nieprawidłowości, zawsze musi liczyć się ze zwrotem środków wraz z odsetkami płatnymi od dnia przekazania środków. Zwrotu takich środków może dokonać dobrowolnie, bez konieczności wydawania decyzji, a więc dochodzone środki są wymagalne.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarżący kasacyjnie organ podniósł przeciwko kwestionowanemu przez siebie wyrokowi WSA w Warszawie zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnoszących się do mającego jego zdaniem miejsce w sprawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności odnieść się więc należy do zarzutów procesowych, jako że ocenę prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji materialnoprawnych można przeprowadzić wyłącznie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy nie został podważony. Ustalenia w tym względzie są zaś immanentnie związane z problematyką zastosowania konkretnych regulacji proceduralnych.

W ramach procesowych zarzutów swojej skargi kasacyjnej Minister Funduszy i Polityki Regionalnej podniósł dwie kwestie, a mianowicie prawidłowość rozpatrzenia przez siebie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, zwalniających członka zarządu od ponoszenia solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania reprezentowanej przez niego spółki, oraz mające według niego miejsce wyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy.

W odniesieniu do pierwszego z zagadnień stwierdzić należy, że odnoszący się do prawidłowości oceny zebranych w sprawie dowodów zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw. WSA w Warszawie bowiem, kwestionując stanowisko organu w zakresie niezaistnienia przesłanki egzoneracyjnej, nie wytknął organowi niezasadnej, czy też nieprawidłowej bądź wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego, do czego odnosi się niniejszy zarzut. Swoje wnioski co do niezgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji wywiódł przede wszystkim z argumentów natury prawnej, a mianowicie nieuzyskania przez zobowiązania spółki, a właściwie jedno z nich (odnoszące się do zwrotu środków unijnej dotacji) przymiotu wymagalności w czasie sprawowania przez skarżącą funkcji prezesa jej zarządu. Tym samym w sprawie nie można mówić o niezasadnej - nieprawidłowej ocenie zgromadzonych dowodów, która miałaby bezpośrednio determinować treść sądowego rozstrzygnięcia.

Jeżeli zaś chodzi o poruszaną w zarzucie II. 1) problematykę orzekania przez Sąd pierwszej instancji poza granicami sprawy, to również w tym względzie nie sposób jest zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem. WSA w Warszawie bowiem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyraźny i jednoznaczny stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny tego czy w momencie wydawania przez PARP adresowanej do spółki decyzji zwrotowej upłynął już termin przedawnienia objętego nią zobowiązania. Tę kwestię uznał za wykraczającą poza zakres swojej kognicji, ograniczającej się do sprawy związanej z kontrolą decyzji w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności skarżącej.

Oceniając rozstrzygnięcie organu WSA w Warszawie badał jedynie problematykę terminu przedawnienia wykonania skierowanej do spółki decyzji zwrotowej, którą to kwestię uznał za istotną (podstawową) z uwagi na akcesoryjny charakter odpowiedzialności członka zarządu spółki. Tak więc WSA w Warszawie oceniał możliwość wydania decyzji o solidarnej odpowiedzialności byłego członka zarządu spółki w powiązaniu z możliwością wykonania decyzji określającej wysokość samego zobowiązania, wydanej wobec spółki. W tym więc jedynie kontekście odnosił się do problematyki przedawnienia. Wobec tego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o wyjściu przez Sąd poza jej granice. WSA w Warszawie skoncentrował się bowiem wyłącznie na tych aspektach sprawy, które niewątpliwie mają wpływ na możliwość rozstrzygania przez właściwy organ w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania reprezentowanego przez siebie podmiotu.

Przechodząc do zarzutów określonych przez jej autorkę jako odnoszące się do naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że wszystkie sześć spośród nich można podzielić na dwie kategorie, rozpatrywane z punktu widzenia poruszanych w nich zagadnień. W zarzutach oznaczonych numerami I. 1) - 3) poruszona została problematyka wykonalności zobowiązań spółki, jako istotny element oceny zaistnienia jednej z przesłanek egzoneracyjnych, mającej niezwykle istotny wpływ na możliwość orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności osoby trzeciej, w tym wypadku byłego członka zarządu tejże spółki. Z kolei w zarzutach I. 4) - 6) odniesiono się do kwestii przedawnienia wykonania decyzji zwrotowej, jako istotnej okoliczności, ocenianej z punktu widzenia możliwości orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów nr I. 1) - 3) zauważyć należy, że w tym zakresie skarżący kasacyjnie organ zarzucił WSA w Warszawie przede wszystkim błędną wykładnię wymienionych w podstawie prawnej zarzutów przepisów, w szczególności w odniesieniu do zagadnienia wymagalności zobowiązań, o której to traktuje art. 116 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b Ordynacji podatkowej w zw. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego, następnie zaś wywiódł z tego swoje stanowisko odnośnie błędnego zastosowania tych regulacji na gruncie przedmiotowej sprawy. Tak więc kwestia wymagalności zobowiązań spółki, z uwzględnieniem której to cechy rozważać należy ewentualne wystąpienie przesłanki egzoneracyjnej, w kontekście zaistnienia przesłanek złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, ma w tym wypadku niezwykle doniosłe znaczenie.

W tej materii niewątpliwie rację ma Sąd pierwszej instancji stojąc na stanowisku, że ocenę spełnienia przesłanki egzoneracyjnej, jaką stanowi wystąpienie we właściwym czasie o ogłoszenie upadłości reprezentowanej przez daną osobę spółki, należy rozważać jedynie w odniesieniu do jej wymagalnych zobowiązań. Problem jest wyłącznie w tym, jak należy tę wymagalność pojmować, w odniesieniu do zobowiązań dotyczących zwrotu nienależnie wykorzystanych środków z dotacji, a więc w sytuacji w której obowiązek ich zwrotu wynika z mocy samego prawa.

WSA w Warszawie na gruncie przedmiotowej sprawy wyraził pogląd, zgodnie z którym z wymagalnym zobowiązaniem do zwrotu środków dotacji mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, w której do obciążonego tym wymogiem podmiotu wystosowane zostało wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p., a także upłynął wskazany w tym wezwaniu, przewidziany we wskazanym wyżej przepisie, czternastodniowy termin zwrotu środków.

Z takim poglądem nie można się zgodzić. W tym aspekcie zauważyć bowiem w pierwszej kolejności należy, że wymagalności odnoszącej się do zobowiązań powstałych w oparciu o regulacje u.f.p. nie można całkowicie i automatycznie utożsamiać z wymagalnością zobowiązań cywilnoprawnych czy też podatkowych, z uwagi na ich systemową odmienność i specyfikę. Niemniej jednak nie można nie zauważyć tego, że ich wspólnym elementem pozostaje ta cecha, jaką jest prawna możliwość dochodzenia wykonania tych zobowiązań od odpowiedzialnych za nie podmiotów. Przy tym należy wyraźnie rozróżnić ową możliwość dochodzenia wykonania konkretnych zobowiązań od poszczególnych elementów procedury, a właściwie jej etapów, służącej realizacji tego celu. To w jej zakresie ustawodawca, w przepisach u.f.p. przewidział, że wszczęcie postępowania zmierzającego do określenia deklaratoryjną decyzją wysokości podlegających zwrotowi należności, poprzedzone musi być wystosowanym do podmiotu zobowiązanego wezwania do dokonania zwrotu środków w wyznaczonym, wynikającym z ustawy terminie.

W ramach prawnych możliwości dochodzenia wykonania zobowiązań do zwrotu środków z dotacji szczególnie istotny jest jeden element, a mianowicie sprecyzowanie wysokości całego tego zobowiązania. Jest on niezwykle doniosły z uwagi na to, że zobowiązany do tego podmiot winien znać wysokość swojej powinności w wymiarze finansowym. O ile bowiem w konkretnie przyjętym momencie powstania nieprawidłowości, niebędącym w żadnym wypadku tożsamym z momentem wydania decyzji określającej, wysokość tego rodzaju zobowiązania rzeczywiście może być nieskonkretyzowana, tj. niejasna, to jednak jego konkretna kwota może już zostać wskazana w następstwie chociażby przeprowadzonych ustaleń kontrolnych. Z protokołu tego rodzaju czynności, do których można złożyć zastrzeżenia, strona (czy też właściwie działające w jej imieniu osoby) może już powziąć konkretną informację co do wartości samej nieprawidłowości, a co za tym idzie kwoty przypadających do zwrotu środków. To na ten moment należy wskazać jako na czas wystąpienia wymagalności zobowiązania. Samo wezwanie do zwrotu tych środków, wystosowane na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p., ma w tym wypadku wtórny (następczy) charakter. Jest przy tym wyrazem już zainicjowanej procedury prowadzącej do odzyskania środków, które zostały niewłaściwie wykorzystane lub uprzednio wypłacone w nadmiernej wysokości, a których kwota została już sprecyzowana bądź też jest niesporna z innych względów.

W omawianym aspekcie zauważyć również należy, że podmiot zobligowany do zwrotu środków, tj. dłużnik główny, może tego dokonać tego zwrotu jeszcze przed otrzymaniem wezwania, wystosowanego do niego na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. Nie musi więc czekać na otrzymanie wezwania. Aby to uczynić musi jednak znać wysokość środków, do zwrotu których jest zobligowany. Tak zaś, jak to wyżej zaznaczono, wartość ta nie musi wynikać z treści skierowanego do niego wezwania.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy i zajętego w tym zakresie stanowiska przez WSA w Warszawie stwierdzić należy, że o ile Sąd prawidłowo zwrócił uwagę na potrzebę określenia przez organy daty wymagalności zobowiązania do zwrotu środków przez spółkę, czego do tej pory one nie zrealizowały, to w sposób niezasadny utożsamił uzyskanie przez zobowiązanie do zwrotu środków cech wymagalności z datą upływu terminu, wskazanego w wezwaniu do zwrotu dofinansowania, wystosowanym na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. Jak to jednak już wyżej zaznaczono, tego rodzaju wezwanie, o ile stanowi istotny i niezbędny etap procedury prowadzącej do zrealizowania obowiązku zwrotu środków (poprzedzający wydanie deklaratoryjnej decyzji), to jednak nie stanowi wyznacznika, a właściwie zdarzenia prawnego, skutkiem zaistnienia którego byłoby uzyskanie przez to zobowiązanie cech wymagalności. W tym więc aspekcie stanowisko Sądu uznać należy za nieuprawnione.

W następstwie powyższego stwierdzić także należy, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy zobowiązanie spółki do zwrotu środków dotacji stało się wymagalne już po tym, jak skarżąca przestała pełnić funkcję prezesa jej zarządu. Taka ocena tego aspektu sprawy jest co najmniej przedwczesna. Wypowiedzenie się w tej kwestii wymaga bowiem uprzedniego wskazania rzeczywistej daty uzyskania przez zobowiązanie spółki cech wymagalności, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało zrealizowane.

Reasumując ten wątek sprawy stwierdzić więc należy, że WSA w Warszawie, choć zasadnie zwrócił uwagę na potrzebę oceny zaistnienia wymagalności zobowiązania spółki do zwrotu środków z dotacji, to jednak uzasadniając swoje stanowisko wadliwie powiązał ten moment z upływem czternastodniowego terminu do zwrotu dotacji. W konsekwencji więc uznać należy, że zaskarżony wyrok w tym właśnie aspekcie (tj. dotyczącym określenia daty wymagalności zobowiązania, w kontekście jego uwzględnienia w ramach badania zaistnienia przesłanek do wystąpienia z wnioskiem o ogłoszenie upadłości) odpowiada prawu, choć jego uzasadnienie nie jest do końca prawidłowe, jak również konstatacja Sądu odnośnie do braku podstaw do przyjęcia, że skarżąca przestała być członkiem zarządu spółki przed uzyskanie przez jej zobowiązanie do zwrotu środków cech wymagalności. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej nr I. 1) -3), w świetle art. 184 P.p.s.a. in fine, nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów nr I. 4) – 6) także nie można stwierdzić, iż z uwagi na nie (ze względu na podnoszone w nich zagadnienia) zaskarżony kasacyjnie wyrok winien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Na wstępie tych rozważań podkreślić należy, że WSA w Warszawie słusznie zwrócił uwagę na akcesoryjny charakter decyzji w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności osoby trzeciej. W następstwie tego więc prawidłowym jest jego rozumowanie, że taka decyzja może być wydana jedynie wówczas, gdy nie upłynął jeszcze termin przedawnienia wykonania decyzji zwrotowej adresowanej do dłużnika głównego. Upływ tego terminu, skutkujący niemożnością dochodzenia wykonania zobowiązania od dłużnika głównego, wykluczałby bowiem możliwość przeniesienia tej odpowiedzialności na dłużnika subsydiarnego, na podstawie adresowanej do niego konstytutywnej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ, nie zgadzając się z takim stanowiskiem, akcentuje przede wszystkim to, że WSA w Warszawie w sposób nieuprawniony ustalił termin przedawnienia wykonania wydanej wobec spółki decyzji zwrotowej, na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, bez uwzględnienia tego, że prawodawca unijny, w art. 3 ust. 3 tego aktu, przyznał państwom członkowskim możliwość zastosowania dłuższych terminów przedawnienia (w przypadku przedawnienia wykonania decyzji obejmuje to upoważnienie do zastosowania dłuższego niż trzyletni okres przedawnienia, przewidziany w rozporządzeniu 2988/95).

Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń organu oraz argumentów przytoczonych na ich poparcie zauważyć należy, że o ile istotnie prawo do wydłużenia terminu przedawnienia wykonania decyzji zostało państwom członkowskim przyznane przez unijnego prawodawcę, to jednak za jego realizację nie może być uznany art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p. Wynika to z samej konstrukcji tego ostatniego przepisu i przyjętych w nim rozwiązań dotyczących rozpoczęcia liczenia biegu terminu przedawnienia.

W tym względzie przede wszystkim podkreślić należy, że art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z jego literalnym brzmieniem, odnosi się do przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, a nie przedawnienia do wykonania decyzji, która to okoliczność była przedmiotem badania na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącej orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności skarżącej. Nie można więc zasadnie mówić o tym, że skutkiem wprowadzenia do krajowego porządku prawnego art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p., nawet z czysto teoretycznego punktu widzenia, mogło być przedłużenie terminu wykonania deklaratoryjnej decyzji, w przedmiocie określenia wysokości środków podlegających zwrotowi.

Niezależnie od powyższego nie sposób pominąć także tego, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 6 lutego 2025 r., wydanym w sprawie o sygn. C-42/24, zakwestionował możliwość wydłużenia terminu przedawnienia zobowiązań, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, poprzez zmianę momentu rozpoczęcia biegu tego terminu. Takie zaś rozwiązanie przyjął polski ustawodawca w art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p., w związku z czym możliwość odwołania się do tej regulacji w sposób wskazywany przez organ została jednoznacznie wyłączona.

W zakresie możliwości rozstrzygania o przeniesieniu solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania spółki także na skarżącą organ odwołał się do art. 66b ust. 1 u.f.p., zarzucając jego niewłaściwe zastosowanie, na gruncie niniejszej sprawy, będące między innymi następstwem błędnej wykładni tej regulacji, w powiązaniu z art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej.

Ustosunkowując się do tego rodzaju zagadnień powtórzyć należy, że z samej istoty subsydiarnego (akcesoryjnego) charakteru odpowiedzialności dłużnika solidarnego wynika, że obciążenie go tego rodzaju powinnością zwrotu środków nie następuje w sposób samoistny i niezależny od odpowiedzialności dłużnika głównego. W związku z tym aby możliwe było tego rodzaju rozszerzenie kręgu zobowiązanych podmiotów, między innymi o byłego członka zarządu spółki z o.o., niezbędnym jest to, aby w momencie wydawania decyzji w tym przedmiocie zobowiązanie dłużnika głównego była nadal wykonalne. Jego przedawnienie przekreślałoby możliwość rozstrzygania w tym przedmiocie. Nie można bowiem przyjąć, że do orzekania o odpowiedzialności podmiotu odpowiedzialnego akcesoryjnie mogłoby dojść w sytuacji, w której nie byłoby możliwe już egzekwowanie zobowiązania od dłużnika głównego. Stąd też problematyka wykonalności zobowiązania spółki ma w tym wypadku niezwykle istotne znaczenie, niewątpliwie rzutujące również na ocenę możliwości zastosowania w sprawie art. 66b ust. 1 u.f.p., którego treść należy odczytywać właśnie w tym kontekście.

Oprócz tego zauważyć należy, że rozwiązania przewidziane w art. 66b u.f.p., wprowadzone do tej ustawy z dniem 21 sierpnia 2022 r., nawiązują wprost do tych przyjętych w art. 66a tejże ustawy, a uzależniających sposób liczenia terminów przedawnienia od dnia uzyskania przez odnoszącą się do tego decyzję określającą przypadającą do zwrotu przez dłużnika głównego kwotę przymiotu ostateczności. Taki sposób powiązania liczenia terminów przedawnienia, właśnie z datą ostateczności decyzji zwrotowej zakwestionował TSUE w wyroku z 6 lutego 2025 r., w sprawie o sygn. C-42/24.

W powołanym wyroku TSUE podważył możliwość zmian - wydłużania terminu przedawnienia w regulacjach krajowych, w stosunku do rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu 2988/95, poprzez modyfikację (przesunięcie) momentu rozpoczęcia biegu tego terminu. Jakkolwiek to orzeczenie TSUE nie odnosiło się wprost do terminu orzekania o solidarnej odpowiedzialności, to jednak przyjęta przez TSUE zasada rządząca regułami wydłużania terminów przedawnienia jest w tym wypadku jednolita i tak też winna być odczytywana w kontekście całokształtu regulacji art. 3 rozporządzenia 2988/95 oraz powiązanych z tą problematyką regulacji krajowych.

Sugerowana przez skarżący kasacyjnie organ wykładnia art. 66b u.f.p. abstrahuje w sposób całkowity od problematyki wykonalności decyzji głównej, co z uwagi na akcesoryjny charakter zobowiązania osoby trzeciej jest jej istotną wadą, przesądzającą o możliwości przyjęcia jej zasadności.

W konsekwencji więc zarówno w przypadkach art. 66a, jak i art. 66b u.f.p. stwierdzić należy, że przyjęte tam przez krajowego ustawodawcę rozwiązania nie przystają do wymogów i dopuszczalnego zakresu swobody jaki państwom członkowskim został przyznany przez prawodawcę unijnego.

W związku z powyższym brak jest podstaw do podzielenia tych twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, w których argumentuje on za koniecznością odwołania się wyłącznie do rozwiązań wynikających z art. 66b ust. 1 u.f.p. i art. 66b u.f.p., z pominięciem art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95.

W odniesieniu jednak do argumentacji Sądu pierwszej instancji również należy zwrócić uwagę, że jego stwierdzenia odnośnie zasadności pominięcia zastosowania art. 66b u.f.p., z uwagi na brzmienie regulacji intertemporalnych oraz wskazywaną korelację czasową z wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego art. 66a u.f.p. również nie stanowią właściwego uzasadnienia pominięcia stosowania regulacji art. 66b u.f.p. W tym jednak aspekcie rozstrzygnięcie WSA w Warszawie również odpowiada prawu, pomimo wadliwości, w pewnym zakresie, jego uzasadnienia, w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku właśnie z tego względu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uznał bowiem, że zaskarżony przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej wyrok, pomimo błędnego, w znacznym zakresie, uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 1, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118, dalej zwanego rozporządzeniem), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie Ministra Funduszy Polityki Regionalnej na rzecz skarżącej kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu skarżącego sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.