Zwrot dofinansowania z PFRON nie wchodzi do masy układowej, NSA oddalił kasację spółki

Wyrokiem z 1 października 2025 r., sygn. V SA/Wa 3305/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w restrukturyzacji, z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżąca lub spółką), na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Fundusz dalej zwany PFRON) z dnia 11 września 2024 r., nr DRP.WPAV.411.669.2024.8.ARS, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy Prezes Zarządu PFRON, decyzją z 8 sierpnia 2024 r., nakazał spółce zwrot nienależnie pobranych środków, wypłaconych jej tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W pouczeniu wskazano, że spółka może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja została doręczona skarżącej 14 sierpnia 2024 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka złożyła w siedzibie organu 29 sierpnia 2024 r.

Postanowieniem z 11 września 2024 r. organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż decyzja z 8 sierpnia 2024 r. została doręczona stronie 14 sierpnia 2024 r. Wobec tego, liczony od dnia doręczenia decyzji termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym strona została prawidłowo pouczona, upłynął 28 sierpnia 2024 r. Tymczasem wniosek został złożony w siedzibie organu 29 sierpnia 2024 r., a zatem po terminie. W związku z tym, że składając wniosek po terminie, spółka nie wystąpiła jednocześnie z wnioskiem o jego przywrócenie, organ rozstrzygnął jak w sentencji.

Pismem z 25 września 2024 r., spółka wystąpiła o przywrócenie jej terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki na postanowienie Prezesa PFRON z 11 września 2025 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, oddalił przedmiotową skargę.

Sąd stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do oceny tego czy nadzorca sądowy wstąpił z mocy prawa do toczącego się przed organem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji czy przysługiwały mu prawa strony, co skutkowałoby obowiązkiem zawiadomienia go o prowadzonym postępowaniu. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia konieczne było uprzednie ustalenie czy środki, których zwrotu organ zażądał decyzją z 8 sierpnia 2024 r., stanowiły mienie skarżącej, a tym samym czy wchodziły do masy układowej.

WSA w Warszawie uznał, że środki, których zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p. W konsekwencji nie mogą one być uznane za mienie skarżącej w rozumieniu art. 44 K.c., a więc za jej własność lub inne prawa majątkowe. Tym samym nie stanowią mienia w rozumieniu art. 240 Prawa restrukturyzacyjnego, tj. mienia służącego prowadzeniu przedsiębiorstwa lub należącego do dłużnika, lecz zobowiązania pieniężne, które nie wchodzą do masy układowej. Skoro zatem prowadzone postępowanie administracyjne nie dotyczyło masy układowej, organ nie był zobowiązany do zawiadomienia o nim nadzorcy sądowego, gdyż nie przysługiwały mu prawa strony z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie nie doszło do pominięcia tymczasowego nadzorcy sądowego, a tym samym do naruszenia art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 277 ust. 1 i 3 Prawa restrukturyzacyjnego, jak również do naruszenia art. 40 § 1 i art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 277 ust. 3 Prawa restrukturyzacyjnego, a także naruszenia art. 240 Prawa restrukturyzacyjnego.

Sąd zgodził się z organem, że ostatnim dniem do złożenia takiego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był 28 sierpnia 2024 r., tymczasem skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w siedzibie organu 29 sierpnia 2024 r.), a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu przez siebie wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 240 w zw. z art. 277 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo -restrukturyzacyjne (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1428 z poźn. zm., dalej jako: pr. rest.) w zw. z art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 z poźn. zm., dalej: k.c.) oraz art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483, dalej jako: u.f.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że środki przekazane skarżącej przez Prezesa Zarządu PFRON na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowią mienia służącego prowadzeniu przedsiębiorstwa lub mienia należącego do dłużnika, lecz zobowiązania pieniężne, które nie wchodzą do masy układowej, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że postępowanie administracyjne nie dotyczyło masy układowej, podczas gdy do postępowań, które dotyczą masy układowej, należy zaliczyć wszystkie postępowania, których wynik może oddziaływać na skład lub stan masy albo prawa i obowiązki nadzorcy sądowego wynikające z nadzoru i związane z wykonywaniem tego nadzoru, co na gruncie niniejszej sprawy miało miejsce, gdyż środki przekazane przez PFRON pozostają irrelewantne z punktu widzenia masy układowej, gdyż oddziałują na całokształt sytuacji ekonomicznej skarżącej;

- art. 240 pr. rest. w zw. z art. 44 K.c. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "masa układowa" zdefiniowana jako "mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika" oznacza wyłącznie mienie jako ogół aktywów przysługujących danemu podmiotowi, podczas gdy w doktrynie wskazuje się, że mienie w rozumieniu art. 44 K.c. jest utożsamiane z pojęciem "majątek" używanym dla określenia ogółu aktywów i pasywów danego podmiotu, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że środki przyznane skarżącej przez PFRON nie wchodzą do masy układowej, gdyż stanowią jej pasywa i tym samym nie był konieczny udział nadzorcy sądowego w postępowaniu;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.) oraz w związku z art. 277 ust. 1 i 3 pr. rest., poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie dotyczy masy układowej, a w konsekwencji uznanie, że nie było konieczne zawiadomienie nadzorcy sądowego o prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu środków PFRON wypłaconych skarżącej tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych oraz niezasadne zaakceptowanie pominięcia nadzorcy sądowego w tym postępowaniu, a zwłaszcza brak doręczania mu istotnej korespondencji, co pozbawiło go czynnego udziału w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej oraz nieuchylenie postanowienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 11 września 2024 r. nr DRP.WPAV.411.669.2024.8.ARS w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 8 sierpnia 2024 r., znak DRP.WPAV.411.669.2024.7.JZ nakazującej skarżącej zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w łącznej kwocie 1 642 297,34 zł, podczas gdy w toku wydania zaskarżonego postanowienia oraz w/w decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego takich jak art. 40 § 1 K.p.a., art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 277 ust. 3 pr. rest, a to poprzez brak doręczenia decyzji zwrotowej nadzorcy sądowemu mającemu prawa strony i tym samym pominięcie okoliczności, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozpoczął biegu i niemożliwe było stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. a art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi spowodowane brakiem dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art, 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., gdyż w ocenie Sądu organ podjął wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy, podczas gdy stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym utrzymanie w mocy decyzji z dnia 8 sierpnia 2024 r. było następstwem nierozpoznania sprawy przez organ w sposób wyczerpujący, z zaniechaniem uwzględnienia słusznego interesu strony oraz z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącej, ogólnikowe przyjęcie przez Sąd orzekający, że Sąd podziela w pełni argumentację wydanego rozstrzygnięcia, bez dostatecznego wskazania konkretnych okoliczności i powodów dla których Sąd podziela argumentację organu oraz brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu przez Sąd, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, konsekwencji bardzo utrudnia, a uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy;

Na tej podstawie, w oparciu miedzy innymi o art. 188 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Prezesa Zarządu PFRON, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego wystąpiła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nawet przy przyjęciu, że środki nie stanowią mienia należącego do dłużnika w sensie ścisłym, nie sposób jest odmówić im przynależności do masy układowej, skoro są one funkcjonalnie związane z przedsiębiorstwem i służą jego bieżącemu funkcjonowaniu. Co więcej, pasywa - w tym zobowiązania wynikające z otrzymania środków publicznych - mają bezpośredni wpływ na skład oraz stan masy majątkowej, determinując jej wartość, strukturę oraz zdolność do zaspokojenia wierzycieli.

Prezes Zarządu PFRON w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz od zobowiązanego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła przeciwko kwestionowanemu przez siebie wyrokowi WSA w Warszawie zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie uchybienia przez Sąd przepisom prawa procesowego, jak i materialnego. W związku z tym ocenę ich zasadności rozpocząć od zarzutów procesowych, spośród których najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W kwestii tego zarzutu stwierdzić należy, iż nie znajduje on uzasadnionych podstaw, gdyż WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku właściwie i klarownie przedstawił zarówno podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia, jak też w odpowiednim zakresie je wyjaśnił. Z motywów tego uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny to z jakich względów Sąd pierwszej instancji nie uznał zasadności skargi spółki, także w odniesieniu do eksponowanego przez nią w szczególny sposób zagadnienia związanego z udziałem w postępowaniu nadzorcy sądowego.

Jeżeli chodzi o natomiast o kwestię zasadności przytaczanych w tym względzie przez Sąd argumentów, to w tym aspekcie stwierdzić należy, że ich badanie nie może być realizowane poprzez pryzmat art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa jedynie wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W kwestii zarzutu opartego na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie został należycie skonkretyzowany. W jego treści spółka nie zawarła bowiem odpowiedniego twierdzenia co do postaci naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Z tego więc tylko względu zarzut ten uznać należało za nieskuteczny.

Jako niezasługujący na uwzględnienie należało zakwalifikować zarzut odnoszący się do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co zdaniem spółki stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem w jakim to zakresie, faktyczne okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione. Nie wyjaśniła też tego, które to istotne okoliczności faktyczne zostały pominięte. Spółka jedynie enigmatycznie odwołała się do nierozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący, z pominięciem uwzględnienia słusznego interesu strony, czego jednak nie sposób powiązać z naruszeniem wskazanych w podstawie prawnej zarzutu przepisów, które dotyczą stricte prowadzonych ustaleń faktycznych.

W zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wszystkie one, tj. oba zarzuty określone jako odnoszące się do uchybienia regulacjom materialnoprawnym, jak również dwa pierwsze zarzuty procesowe mają w rzeczywistości komplementarny charakter, gdyż odnoszą się do zagadnienia zasadności zakwalifikowania podlegających zwrotowi środków do masy układowej. To zaś bezpośrednio decydowało o tym, czy w postepowaniu zasadnie pominięto udział nadzorcy sądowego, w czym spółka upatruje istotnego naruszenia prawa pociągającego za sobą konieczność uchylenia wyroku WSA w Warszawie.

Odnosząc się do tego rodzaju problematyki również stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienie zarzutów skargi.

W zakresie związanym z wykładnią art. 240 Prawa restrukturyzacyjnego w zw. z art. 44 K.c. nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że mienie służące podmiotowi restrukturyzowanemu do prowadzenia działalności gospodarczej, oprócz aktywów, obejmuje również pasywa. W tym aspekcie podzielić należy zapatrywania Sądu pierwszej instancji w zakresie tego, iż do masy układowej nie można zaliczyć zobowiązania do zwrotu środków. Jakkolwiek istnienie tego rodzaju zobowiązania czy też jego wartość (wysokość) nie pozostaje (w sensie ekonomicznym ale i prawnym) bez wpływu na funkcjonowanie konkretnego podmiotu w obrocie gospodarczym, to jednak brak jest jurydycznych argumentów pozwalających zaliczyć go do mienia układowego, w zakresie zarządu którym ustawodawca przewidział konkretne uprawnienia nadzorcy sądowego. Innymi słowy nie każde postępowanie w sprawie zapłaty, którego stroną jest dłużnik – podmiot restrukturyzowany, jest postępowaniem dotyczącym masy układowej, nawet jeśli potencjalnie wpływa ono na stan środków finansowych jaki pozostają w jego dyspozycji.

Przeciwne twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie znajdują uzasadnionych podstaw, zarówno na gruncie art. 240 Prawa restrukturyzacyjnego, jak również art. 44 K.c.

Ustawodawca definiując w art. 240 Prawa restrukturyzacyjnego pojęcie masy układowej wskazał na te zasoby majątkowe, które są faktycznie zaangażowane, a właściwie wykorzystywane w prowadzenie działalności przez poddany restrukturyzacji podmiot. W konsekwencji więc jedynie do nich odnosić się muszą uprawnienia nadzorcy sądowego, wynikające z rozwiązań przyjętych w art. 277 Prawa restrukturyzacyjnego. Brak jest podstaw do dokonywania ich rozszerzającej wykładni czy też domniemywania kompetencji nadzorcy, poza granicami wyraźnie przyznanych mu przez ustawodawcę uprawnień.

W omawianej kwestii dodać także należy, że również rezultaty wykładni celowościowej omawianych przepisów prowadzą do wniosku, że nie można uznać objęcia zakresem kompetencji nadzorcy sądowego tych postępowań, które odnoszą się do stanu pasywów restrukturyzowanego podmiotu, a zwłaszcza tych wynikających ze zdarzeń poprzedzających wszczęcie samego postępowania restrukturyzacyjnego. Po pierwsze bowiem należy zwrócić uwagę na odmienność celów postępowania upadłościowego i restrukturyzacyjnego, która w tym wypadku jest niezwykle istotna. Po drugie zaś nie sposób tracić z pola widzenia tego, że głównym zadaniem nadzorcy sądowego jest przeprowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego, zapewnienie realizacji jego zadań, a także zadbanie o bieżące sprawy restrukturyzowanego podmiotu, obejmujące nadzór nad pozostającym w jego dyspozycji majątkiem, składników którego nie można zasadnie upatrywać także w pasywach wygenerowanych w przeszłości.

WSA w Warszawie nie dopuścił się więc ani błędnej wykładni, ani wadliwego zastosowania czy to art. 240 art. 277 ust. 1 i 3 Prawa restrukturyzacyjnego w zw. z art. 44 K.c. czy też art. 33 § 2 w zw. z art. 10 § 1, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od syndyka masy upadłości skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz organu – Prezesa Zarządu PFRON kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.