Milczenie agencji nie oznacza zgody na zmianę biznesplanu. NSA oddalił skargę kasacyjną rolnika

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2025 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2512/24, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 9 lipca 2024 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych, oddalił skargę.

H. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzających decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 20 ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie oraz § 20 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 oraz art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie H. K. kwoty nienależnie pobranych płatności.

Nadto, w ramach tej samej podstawy kasacyjnej, zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 § 1 oraz 9 k.p.a. poprzez brak podejmowania przez organ administracyjny wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie została wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przedstawienia oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Stosowanie do z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd pierwszej instancji, określeniu, na czym naruszenie polegało, oraz przyporządkowaniu zarzutu do jednej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego - dodatkowo na sprecyzowaniu, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest ponadto wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym wyrażało się to naruszenie oraz jakie było jego znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Ponadto podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W zakresie zredagowania zarzutów i ich uzasadnienia autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał wymaganiom stawianym przez ustawodawcę temu środkowi odwoławczemu. Konstrukcja zarzutów kasacyjnych nie zdyskwalifikowała wprawdzie całkowicie skargi kasacyjnej, jednak zdeterminowała zakres i wynik kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera dwa zarzuty i została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to zasadniczo w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120; zob. szerzej: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 7, 8 § 1 i 9 k.p.a. przez brak podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Autor skargi kasacyjnej sformułował ten zarzut, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (k.p.a.), nie przyporządkował go jednak do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. (uczynił to zbiorczo wskazując art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Tymczasem wskazane przepisy są przepisami adresowanymi do organów prowadzących postępowanie administracyjne, których sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosuje bezpośrednio, lecz jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ. Skuteczne postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów wymaga powiązania go z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, określającymi sposób wykonywania przez sąd funkcji kontrolnej. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a., a więc przepisów, które Sąd pierwszej instancji rzeczywiście stosował, wydając zaskarżony wyrok. Przedstawione uchybienia wymogom wynikającym z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. same w sobie przesądzają o nieskuteczności skargi kasacyjnej, ponieważ uniemożliwiają przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej w kierunku oczekiwanym przez jej autora. Niemniej w zakresie, w jakim rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutu na podstawie skonfrontowania go z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) była możliwa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowany zarzut jest także merytorycznie chybiony.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował w istocie rezultat przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli, to jest przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było prawidłowo. Stwierdzenie to opiera na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z pominięciem wniosku skarżącego (bez wskazania jego daty) o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu w zakresie okresu jego realizacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak odpowiedzi na wniosek skarżący zasadnie mógł potraktować jako zgodę organu na zmianę biznesplanu w zakresie ustalenia roku rozliczeniowego z 2019 na 2020, co skutkowałoby uznaniem, że skarżący plan w pełni wykonał, a tym samym – nie ziściły się przesłanki nakazania zwrotu części płatności. Oparcie aktu administracyjnego o niepełny materiał dowodowy powinno skutkować sformułowaniem przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. Żeby zatem zainicjować skuteczną kontrolę postępowania organów administracji we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie kierunku i zastosowanej przez Sąd funkcji kontrolnej wobec tego postępowania nie jest wystarczające powołanie art. 7 k.p.a., który formułuje ogólną zasadę postępowania administracyjnego, nakreślającą wytyczną i kierunek, w którym interpretowane powinny być przepisy szczegółowe Kodeksu. Niezależnie jednak od wskazanej wadliwości, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie naruszenie wskazanego przepisu autor skargi kasacyjnej wiąże z naruszeniem § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1159; dalej jako: rozporządzenie), nie sposób się dopatrzyć naruszenia tego ostatniego przepisu.

Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się zmieniony biznesplan wraz z uzasadnieniem przyczyn planowanych zmian (ust. 2). Zgodnie zaś z § 21 ust. 3 rozporządzenia wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji. Już samo brzmienie ww. przepisu wskazuje, że zgoda na zmianę biznesplanu następuje w formie decyzji administracyjnej. Wymaga zatem władczej i aktywnej formy działania organu administracji, będącej odpowiedzią na ewentualny wniosek beneficjenta. Wniosek ten przy tym musi odpowiadać wyżej opisanym wymogom formalnym. Nie ma zatem żadnych uzasadnionych podstaw, by przyjmować, że brak wydania decyzji, a więc milczenie organu można potraktować w kategoriach zgody. Abstrahując od tego, że w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, z jakim pismem skarżącego wiązany jest skutek wniosku o zmianę biznesplanu zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajdują się co najmniej dwa takie wnioski – ostatni z 13 sierpnia 2019 r. o treści: "wnoszę o zmianę do Planu Rozwoju Gospodarstwa z powodu zmiany struktury upraw w roku docelowym 2020 ze względu na dodatkową dzierżawę 10,24 ha użytków rolnych wpływających na uzyskanie zmienionej wielkości ekonomicznej". Ten ostatni wniosek był przedmiotem oceny organów obu instancji, sformułowanej w uzasadnieniach zaskarżonych aktów administracyjnych. Można byłoby zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organy uchybiły procesowemu obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zasada wyjaśniania – art. 8 k.p.a.), poprzez brak niezwłocznego poinformowania skarżącego, że jego pismo (wniosek) nie wywoła oczekiwanego skutku. Tak sformułowane pismo nie mogło jednak skutkować zmianą biznesplanu w zakresie okresu rozliczeniowego i uwzględnienia w nim roku 2020 jako roku docelowego, bowiem rokiem docelowym był rok 2019, który został poddany już formalnej ocenie w zakresie zobowiązań skarżącego wynikających z planu. Skarżący nie miał więc żadnych podstaw prawnych, opartych o cytowane przepisy rozporządzenia, by oczekiwać, że jego wniosek – wobec braku wydania decyzji zawierającej zgodę na zmianę planu – będzie miał wiążący wpływ na ocenę zobowiązań wynikających z zawartej umowy. Formułując zaś zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie wykazał istotnego wpływu tego uchybienia na wynik postępowania.

Z kolei zarzut naruszenia art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 20216 r. poz. 942) w zw. z § 20 ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie oraz § 20 ust. 4 wyżej wymienionego rozporządzenia oraz art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1105) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności - nie zawiera właściwego uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej w tak sformułowanym zarzucie przywołuje szereg przepisów, zarówno o charakterze ustrojowym jak i materialnoprawnym, nie wyjaśnia przy tym, na czym dokładnie polegało niewłaściwe zastosowanie każdego z nich. Tak sformułowany zarzut poddaje się tylko częściowej ocenie.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wskazać należy, że zgodnie z ust. 1 tego przepisu pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei, w ust. 3 tego przepisu ustawodawca odsyła do przepisów o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie ustalenia właściwości i trybu ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Przepisy powyższe mają zatem charakter kompetencyjny i wynikowy. Wskazanie na ich naruszenie musi zostać powiązane ze szczegółowymi przepisami, z których wynika konkretne uchybienie przepisom prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Podobnie, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawiera przepisy kompetencyjne, z których wynika upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia, materii wskazanej w poszczególnych jego ustępach. Pomijając fakt, że w art. 29 ww. ustawy brak jest ustępu 8, analiza zasadności uchybienia tak wskazanym przepisom sprowadzać się może wyłącznie do oceny naruszenia szczegółowych przepisów, kształtujących podstawy materialne i procesowe orzekania o zwrocie przyznanej pomocy, tj. do wskazanych w skardze kasacyjnej: § 20 ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie oraz § 20 ust. 4 rozporządzenia. § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, stanowi, że pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19. W ust. 3 w poszczególnych jednostkach redakcyjnych wskazuje się w jakiej wysokości (procencie) przyznana pomoc podlega zwrotowi. Z kolei, w ust. 4 § 20 rozporządzenia mowa jest o skutkach braku przedłożenia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w § 19 – w takiej sytuacji zwrotowi podlega określony procent kwoty pomocy. Skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie analizowanych przepisów, nie kwestionuje ani faktu ziszczenia się warunków skutkujących koniecznością zwrotu pomocy, ani sposobu wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Wskazując na naruszenie przepisów rozporządzenia poprzez wadliwe ich zastosowanie skarżący kasacyjnie zdaje się kwestionować sam fakt ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwienia startu młodym rolnikom", a nie to, że zaistniały przesłanki uzasadniające ten zwrot oraz wyliczenie kwoty tego zwrotu. Tak sformułowane naruszenie nie zostało podważone zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji – nie może prowadzić do wzruszenia istoty zgodności z prawem decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przez skarżącego oraz kontrolującego te akty orzeczenia Sądu Wojewódzkiego.

Z tych przyczyn, na podstawie w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.