Rolnik kwestionował kontrolę zleconą firmie zewnętrznej. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 stycznia 2026 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Po 41/26, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 18 sierpnia 2025 r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2024 - oddalił skargę.

S. P. (dalej: skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1741 ze zm., dalej ustawa o Planie Strategicznym), poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędną kontrolę legalności decyzji wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. oraz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, polegającą na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, w którym organy - wbrew ustawowemu obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - zignorowały znajdujące się w aktach administracyjnych obiektywne wyniki Systemu Monitorowania Obszaru (AMS) i nie skonfrontowały ich w wystarczający sposób z wynikami kontroli przeprowadzonymi przez G. T., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 ustawy o Planie Strategicznym oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji praktyki, w której organ administracji publicznej scedował część swoich władczych kompetencji na podmiot prywatny, dopuszczając do sytuacji, w której skarżący kasacyjnie o fakcie i wynikach kontroli dowiedział się bezpośrednio od wykonawcy zewnętrznego (G. T.), a nie od właściwego organu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu Agencji, która w punktach 1-3 sentencji nakłada na skarżącego kasacyjnie dotkliwe administracyjne kary pieniężne bez wskazania konkretnej, ustawowej podstawy prawnej zastosowania tych kar pieniężnych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości z uwagi na brak wskazania w decyzji podstawy prawnej nałożenia administracyjnych kar pieniężnych na skarżącego kasacyjnie.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj. art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy Agencji w niniejszej sprawie właściwie wydały decyzję o nałożeniu administracyjnych kar pieniężnych pomimo, iż nastąpiło to z pominięciem konstytucyjnych zasad określoności kary nakładanej na obywatela (art. 2 Konstytucji oraz art. 42 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności oraz wyłączności ustawy w sferze nakładania jakiejkolwiek sankcji represyjnej (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przedstawienia oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023 – 2027 (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1741 ze zm.; dalej: ustawa o Planie Strategicznym) poprzez bezzasadne zignorowanie znajdujących się w aktach administracyjnych obiektywnych wyników Systemu Monitorowania Obszaru (AMS) i nieskonfrontowanie ich z wynikami kontroli przeprowadzonej przez G. T. oraz akceptację takiego postępowania przez Sąd pierwszej instancji - uznać należy za bezzasadny. Zarzut ten w istocie wskazuje na naruszenie zasad postępowania przez organy orzekające w sprawie ustalenia płatności i akceptację tych naruszeń przez kontrolujący decyzje Sąd pierwszej instancji.

Wskazać w tej kwestii należy, że zasady przyznawania płatności w ramach interwencji w formie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego zawarte są zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i w prawodawstwie europejskim. Spośród przepisów prawa krajowego reguły te zostały określone w szczególności w ustawie o Planie Strategicznym. W art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym sformułowane zostały zasady praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy. Powyższe przepisy modyfikują zarazem w określonym w nich zakresie ogólne zasady postępowania administracyjnego, wynikające z przepisów art. 6 – 16 k.p.a. Ich zastosowanie należy zatem w każdym przypadku rozpatrywać łącznie z przepisami regulującymi przesłanki orzekania o uprawnieniach w zakresie przyznania określonego rodzaju pomocy lub odmowy ich przyznania. W odniesieniu do skarżącego kasacyjnie organy orzekały o pomocy dla rolników w różnych formach wsparcia, tj. podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, uzupełniającej płatności podstawowej, a także płatności prośrodowiskowej w formie ekoschematów. W odniesieniu do tych różnych form wsparcia ustawodawca przewiduje różne przesłanki ich przyznania.

Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o daną pomoc, jeżeli są spełnione warunki przyznania tej pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w: 1) przepisach wydanych na podstawie art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 8, art. 70 i art. 71 - w przypadku pomocy przyznawanej w drodze decyzji; 2) regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy lub w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym - w przypadku pomocy przyznawanej na podstawie umowy. Z art. 25 i 26 ww. ustawy wynikają przesłanki (warunki) przyznania płatności bezpośrednich, a w art. 27 ustawy określono przesłanki przyznania płatności redystrybucyjnej. Z kolei uzupełniająca płatność podstawowa jest przyznawana zgodnie z art. 38 ustawy o Planie Strategicznym. Powyższe przepisy, w powiązaniu z powołanym w skardze kasacyjnej art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym statuują zasadę, zgodnie z którą obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. W sensie procesowym potwierdzeniem tego stanowiska jest art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, z którego wprost wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wnioskodawca jako potencjalny beneficjent środków publicznych uzyskuje je bowiem pod konkretnymi warunkami, które w złożonym wniosku deklaruje jako zgodne ze stanem faktycznym i uprawniające go do tych środków. Ze względu zaś na fakt, że środki, będące przedmiotem wniosku skarżącego w zasadniczej części są pokrywane z budżetu Unii Europejskiej i w oparciu o przepisy prawne przez nią stanowione – zasady ogólne krajowego postępowania administracyjnego podlegają modyfikacji, uwzględniającej charakter i cel postępowania w przedmiocie przyznania tych środków. Nie budzi bowiem wątpliwości weryfikacyjny charakter tego postępowania, ukierunkowanego na sprawdzenie czy wnioskodawca rzeczywiście spełnia określone w przepisach prawa, a zadeklarowane przez siebie we wniosku - warunki do przyznania ww. płatności. Jednym z warunków uzyskania płatności jest zaś złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do której strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem do tej weryfikacji jest natomiast kontrola administracyjna przeprowadzana w głównej mierze przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych (ortofotomapa, zdjęcia satelitarne), ale też przy pomocy kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień rolników. Nie można też zaprzeczyć, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Stąd też organ, stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym - nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony, czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak prawidłowo ocenił to Sąd pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy temu obowiązkowi sprostały.

Odnosząc się z kolei do podważanej przez stronę mocy dowodowej sporządzonego raportu z czynności kontrolnych, podkreślić trzeba, że to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności pomocy z warunkami jej przyznania. W sytuacji, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki - nie ma podstaw do odmówienia mu mocy dowodowej. O wadze tego dowodu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne, co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności. Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1069/15). Raport z kontroli przeprowadzonej u skarżącego przedstawia stan upraw, sposób pomiarów działek oraz spostrzeżenia kontrolerów, a ich obserwacje znajdują potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. W toku postępowania wykonano zdjęcia działek oraz szkice z ich pomiaru. Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Niemniej jednak inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa na stronie. Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń z kontroli, a wyniki z Systemu Monitorowania Obszaru (AMS) nie mogły zostać uznane za bardziej wiarygodne niż wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu prowadzenia działalności rolniczej.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 106 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji praktyki, w której organ administracji część swoich władczych kompetencji scedował na podmiot prywatny, który informował skarżącego o wynikach kontroli zamiast organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia.

Skarżący kasacyjnie w istocie upatruje naruszenia powyższego przepisu w fakcie włączenia w czynności kontrolne organu podmiotów zewnętrznych – w okolicznościach niniejszej sprawy była to G. T. Spółka z o.o., która sporządziła raport z kontroli przeprowadzonej w terenie (w dniu 2 października 2024 r.). Podstawą prawną udziału takich podmiotów w postępowaniu jest art. 106 ustawy o Planie Strategicznym, z którego wynika, że agencja płatnicza (Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) może powierzyć przeprowadzenie kontroli na miejscu innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Powyższy przepis wskazuje na dopuszczalność umocowania innego podmiotu, także "prywatnego", do wykonania kompetencji organu w zakresie przeprowadzenia kontroli na miejscu. Powierzenie zadania w tak określonym zakresie ma zatem oparcie w przepisach prawa. W konsekwencji, G. T. Spółka z o.o. jako podmiot, któremu powierzono przeprowadzenie kontroli w miejscu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego, była uprawniona do jej przeprowadzenia i w związku z tym – miała obowiązek udokumentować wyniki tej kontroli w raporcie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, kontrola nie musiała być zapowiedziana, na co wskazuje brzmienie art. 103 ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym, który stanowi, że czynności kontrolne mogą być zapowiedziane (a więc nie muszą – przyp. Sąd), pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Fakt doręczenia raportu przez wyżej wymienioną Spółkę bezpośrednio skarżącemu nie stanowi o naruszeniu powołanego wyżej art. 106 ustawy, czy też art. 8 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Powołany przepis art. 106 ustawy nie wyklucza tego, by w ramach powierzonych zadań – podmiot przeprowadzający kontrolę informował o jej wynikach wnioskodawcę, doręczając mu raport. Przeciwnie, takie rozwiązanie sprzyja realizacji zasady szybkości postępowania oraz jego transparentności i w żaden sposób nie upośledza uprawnień procesowych strony. Kontrolowany w ten sposób szybciej pozyskuje informację o treści raportu oraz podmiocie, który go sporządził. Art. 106 ustawy o Planie Strategicznym nie wyklucza przecież kompetencji organu administracji publicznej do oceny przeprowadzonej czynności kontrolnej pod względem zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń. Ostatecznie bowiem to organ jest odpowiedzialny za prawidłowość merytoryczną i proceduralną przeprowadzonej przez inny podmiot na jego zlecenie czynności kontrolnej.

Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniach w przedmiocie płatności bezpośrednich cytowany już art. 66 ustawy o Planie Strategicznym nie wyłącza stosowania zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.), czy też określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wymogów, co do uzasadnienia decyzji. Naruszenia wyżej wymienionych zasad nie można jednak upatrywać wyłącznie w podjęciu decyzji niezgodnej z oczekiwaniami strony skarżącej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu, który w punktach 1 – 3 decyzji nakłada na skarżącego dotkliwe kary bez wskazania konkretnej, ustawowej podstawy prawnej zastosowania tych kar. Z treści art. 107 k.p.a., którego zastosowanie, jak wskazano powyżej, nie zostało zmodyfikowane w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich, wynika konieczność powołania podstawy prawnej w decyzji (§ 1 pkt 4). Zarówno decyzja organu pierwszej instancji (Kierownika Biura Państwowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), jak i decyzja organu wyższego stopnia (Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego) w sentencji nie zawiera szczegółowego wyliczenia przepisów, w oparciu, o które odmówiono przyznania płatności na rok 2024 i nałożono kary w punktach 1 – 3 decyzji organu pierwszej instancji. Słusznie powyższy brak Sąd pierwszej instancji ocenił jako uchybienie przepisom postępowania, które jednak – biorąc pod uwagę treść uzasadnień decyzji organów obu instancji – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Analiza treści uzasadnień decyzji prowadzi do wniosku, że organy w sposób precyzyjny i szczegółowy wskazały i wyjaśniły podstawy prawne zarówno w zakresie odmowy przyznania poszczególnych rodzajów wsparcia, jak i kar nakładanych w związku ze stwierdzonymi naruszeniami. Szczegółowo wyjaśnione zostały także zasady wyliczenia kar i ich wysokość. Tym samym, podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji swojej kompetencji kontrolnej zakreślonej ramami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać uznany za uzasadniony.

Odnosząc się kolejno do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności przeanalizować należy zarzut naruszenia art. 2, 31 ust. 3 i 42 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na akceptacji kar, orzeczonych z pominięciem konstytucyjnych zasad ich orzekania. Tak sformułowany zarzut ze względu na jego ogólnikowość, nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Jeśli bowiem intencją skarżącego kasacyjnie było zarzucenie organom orzekającym w sprawie, a następnie Sądowi pierwszej instancji kontrolującemu wydane w sprawie decyzje, orzeczenie o karach z naruszeniem zasad określoności, proporcjonalności i wyłączności ustawy w sferze orzekania o nich, to skarżący kasacyjnie powinien był w pierwszej kolejności wskazać przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną ustalenia kary w niniejszej sprawie, a zastosowany przez organy z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów (co znalazło akceptację Sądu pierwszej instancji) w zakresie zasad konstytucyjnych. Tymczasem organy administracji nie stosowały wprost w niniejszej sprawie powołanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te bowiem jako ogólne zasady prawa, wpływają na sposób interpretacji konkretnych przepisów prawa materialnego, ustalających przesłanki orzekania o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotów prawa, wyznaczając kierunki i standardy prawidłowej ich wykładni. Brak powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały zastosowane w sposób świadczący o naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, określoności kar oraz wyłączności ich uregulowania w ustawie, czyni rozpoznanie tego zarzutu niemożliwym.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 51 ust. 6 ustawy o Planie Strategicznym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że do nałożenia kar pieniężnych nie znajdują zastosowania przepisy działu IVa Kodeksu postepowania administracyjnego, w sytuacji sprzeczności takiej interpretacji z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o Planie Strategicznym do kar nie stosuje się przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten jest zatem jasny co do woli ustawodawcy w zakresie wykluczenia stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dedykowanych instytucji administracyjnych kar pieniężnych w zakresie: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od jej nałożenia, terminów przedawnienia nakładania kary pieniężnej, terminów przedawnienia jej egzekucji, odsetek czy udzielania ulg w jej wykonaniu.

Nie budzi również wątpliwości brak sprzeczności omawianego wyłączenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie ma żadnych podstaw, by administracyjne kary pieniężne utożsamiać w swej istocie i charakterze z karami, wymierzanymi w oparciu o art. 51 ustawy o Planie Strategicznym. Zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Administracyjna kara pieniężna ma zatem charakter sankcyjny i niewątpliwie ma stanowić rodzaj represji za niedopełnienie obowiązku lub naruszenie zakazu. Kara pieniężna, o której mowa w art. 51 ustawy o Planie Strategicznym jest zaś konsekwencją nieprzestrzegania przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy (czyli uprawnienia) przepisów prawa, ustanawiających warunki jej przyznania. Nie jest ona skutkiem naruszenia prawa, związanego z niedopełnieniem obowiązku albo naruszeniem zakazu. Nie ma związku z tym charakter represyjnego, lecz właśnie raczej restytucyjny. Wskazuje na to brzmienie art. 51 ust. 4 i 5 ww. ustawy o Planie Strategicznym, zgodnie z którymi karę nakłada się w decyzji w sprawie o przyznanie danej pomocy i z tytułu nałożenia tej kary pomniejsza się wysokość przyznanej pomocy. Jeżeli zaś kara przekracza wysokość danej pomocy, kara podlega potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w roku, w którym została nałożona, oraz przez kolejne 3 lata kalendarzowe. W konsekwencji powołanych przepisów, kara pieniężna, o której mowa w art. 51 ustawy o Planie Strategicznym w zakresie jej górnej wysokości nie uszczupla dochodów czy majątku wnioskującego o nią podmiotu, lecz jego potencjalny przychód w postaci płatności, którą uzyskałby, gdyby przestrzegał ustawowych warunków jej przyznania. Ostatecznie więc, w związku z orzeczeniem o karze nie dochodzi do ukształtowania uprawnienia jednostki – w formie przyznania pomocy, tj. płatności - w sposób, który określiła ona w swoim wniosku. Kara jest więc dolegliwością, ale z przeważającą funkcją restytucyjną i naprawczą. W przeciwieństwie do tego, charakter administracyjnych kar pieniężnych wskazuje, że są one następstwem naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu i ostatecznie przybierają postać ograniczenia prawa tej jednostki (obowiązku prawnego). Skoro tak, to emanacją konstytucyjnej zasady proporcjonalności w zakresie nadawania treści obowiązkom prawnym w sposób władczy przez organy administracji publicznej są przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące korygowania ich dolegliwości. I tak też należy je postrzegać. Zasada proporcjonalności z istoty swej bowiem dotyczy obowiązków prawnych, rozumianych jako ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Odmienne w swym charakterze, jak wskazano powyżej, są kary pieniężne, ustalane na podstawie art. 51 ustawy o Planie Strategiczny. Ich wymierzenie nie prowadzi do ograniczenia prawa, którego źródłem jest Konstytucja RP, a co najwyżej – do nie ukształtowania się uprawnienia, zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Pamiętać jednak należy, że o ile w zakresie kształtowania obowiązków prawnych rozumianych jako ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności ustawodawcę wiąże szereg obostrzeń natury konstytucyjnej, wpisujących się w formułę demokratycznego państwa prawnego i zasadę niedyskryminacji, o tyle w odniesieniu do kształtowania uprawnień, w tym w szczególności związanych z przyznawaniem określonych zapomóg o charakterze finansowym z budżetu państwa, swoboda ustawodawcy w ich kształtowaniu jest znacznie szersza. Ustawodawca ma prawo kształtować przesłanki przyznawania uprawnień, w tym uzależniać ich przyznanie od określonych przymiotów beneficjenta, okoliczności czy zdarzeń prawnych. W ramach tej swobody mieści się też ustalanie zasad weryfikacji zgodności tych okoliczności ze stanem faktycznym, a także ustalanie zasad odmowy ukształtowania uprawnienia jako konsekwencji wynikających z postępowania sprawdzającego. W takim przypadku nie mamy do czynienia z klasycznym ograniczeniem prawa jednostki, lecz z odmową ukształtowania uprawnienia o określonej treści, do którego zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie znajduje bezpośredniego zastosowania. Analogie przywołane w skardze kasacyjnej pomiędzy analizowanymi karami, orzeczonymi w ramach decyzji o przyznaniu płatności a administracyjnymi karami pieniężnymi są zatem nietrafione.

Z kolei zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, w czym upatruje naruszenia tej zasady. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej mowa jest o "protraktatowej wykładni art. 51 ust. 6 ustawy o Planie Strategicznym", bez wskazania na czym ona miałaby polegać w kontekście uchybień, jakich miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co konieczne do realizacji tych celów. Tam zaś, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. Jest ona więc zasadniczo adresowana do organów i instytucji UE, co przesądza, że nie mogła zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.