Spółka w likwidacji przegrała spór o termin odwołania od decyzji o zwrocie dotacji unijnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 459/23, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w likwidacji w O. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 22 grudnia 2022 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu ze środków budżetu Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej jako "p.u.s.a.") w zw. z art. 134 k.p.a. (bez rozwinięcia skrótu powołanego aktu normatywnego, daty i miejsca publikacji, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 44 § 2-4 k.p.a., polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie jego legalności i działania organów PARP w kontekście zajścia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji DK/215/2019 poprzez uznanie, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest okolicznością obiektywną, niewymagającą ocen ze strony organu, a w odniesieniu zaś do strony uznania, że uchybienie przez nią terminowi nie było spowodowane okolicznościami wyłączającymi jej winę, uznając że stawiane skargą zarzuty w istocie sprowadziły się do zakwestionowania skuteczności dokonanej przez skarżącą oświadczenia z 11 października 2016 r. zmiany adresu korespondencyjnego z jednoczesnym wskazaniem, że oświadczenie to było skuteczne z uwagi na potwierdzenie przez Fundację pozytywnego rozpatrzenia wniosku i przekazania przez Fundację pisma do wiadomości PARP oraz następcze odbieranie korespondencji przez skarżącą, z zaniechaniem oceny powyższego przez pryzmat reżimu prawnego, w jakiej odbywała się realizacja umowy; a nadto poprzez uznanie oświadczenia z 11 października 2016 r. o zmianie adresu do korespondencji za skuteczne i wiążące obie strony niniejszego postępowania, podczas gdy zarówno reżim prawny, jak i adresat, a wreszcie wskazany w oświadczeniu adresat nie stanowiły realizacji umowy zawartej pomiędzy stronami, zaś wobec oddania realizacji umowy o dofinansowanie reżimom prawnym Kodeksu cywilnego, jakiekolwiek domysły co do skuteczności pisma, jak i rzeczywistego adresata, nie mogą skutecznie konwalidować błędnie ustalonego przez organ adresu.

Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła stanowisko mające na celu wykazanie zasadności wniesionego środka zaskarżenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Pismem z 29 listopada 2023 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawierać winno ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania, które miało w ocenie jej autora istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jej autor, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in principio zarzutu wskazano jedynie, że naruszenie miało "istotny wpływ na wynik sprawy"). Przez "wpływ" zaś, o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia "istotnego" wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiona powyżej okoliczność powoduje nieskuteczność wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się jednak marginalnie do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, pomijając niewykazanie przez autora skargi kasacyjnej istotności naruszenia na wynik sprawy, wyjaśnia że jedyny zarzut skarżącej odnosi się w istocie do, w jej ocenie, nieskuteczności oświadczenia o zmianie adresu na który została doręczona decyzja organu określająca kwotę przypadającą do zwrotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że sprawa niniejsza dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; w odrębnym postępowaniu rozstrzygana jest kwestia dotycząca odmowy przywrócenia terminu do wniesienia ww. odwołania (sygn. akt NSA - I GSK 191/24).

W tym miejscu rację przyznać należy Sądowi I instancji, ponieważ skarżąca w piśmie z 11 października 2016 r. informowała o zmianie adresu siedziby (cyt. "adres do korespondencji zostaje zmieniony na nowy adres siedziby spółki" – karta 215 akt administracyjnych); ponadto, wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym dotyczącym skarżącej spółki (wpis nr 5) informuje o zmianie siedziby spółki z dniem 20 marca 2014 r. na adres na który została wysłana decyzja; następnie kolejne adresowane do niej pisma skarżąca odbierała, nie kwestionując prawidłowości doręczenia (jako przykład karty nr 584 i 586 akt administracyjnych); samo zaś pismo skarżącej z 26 sierpnia 2022 r. (karta nr 1184 akt administracyjnych) wprowadza w błąd, ponieważ wbrew twierdzeniu pełnomocnika spółki – informacja o zmianie adresu korespondencyjnego, niezależnie od "reżimu" prawnego jest jasna i czytelna, w sposób oczywisty wskazuje na intencje spółki; kwestionowanie adresu do doręczeń (korespondencyjnego) nastąpiło po nieodebraniu przez skarżącą przesyłki (prawidłowo dwukrotnie awizowanej) zawierającej decyzję o określeniu kwoty podlegającej zwrotowi.

Reasumując, to wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby (mógłby być) inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Pominąwszy okoliczności związane ze złożonym przez spółkę oświadczeniem o zmianie jej adresu, Naczelny Sąd Administracyjny za niedopuszczalne uznaje samodzielne (dokonywane przez Naczelny Sąd Administracyjny) "poszukiwanie" istotnego wpływu na wynik sprawy i wywodzenie go z całokształtu naruszeń prawa; nie pozwala na to treść dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego, jedyny zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.