Posiadacz działek z wyrokiem o przywróceniu posiadania bez tytułu prawnego. NSA uchylił decyzje o płatnościach

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 października 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 426/25 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 27 maja 2025 r. w przedmiocie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki rolnej na lata 2023-2027 i na rok 2024.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący wnioskujący o przyznanie płatności w ramach krajowego Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej nie legitymuje się wymaganym przez art. 22 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023 – 2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 261 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.s." tytułem prawnym do wskazanych we wniosku działek gruntu. Ocenił bowiem, że postanowienie Sądu Rejonowego Lublin-Zachód z 27 kwietnia 2022 r. o udzieleniu skarżącemu zabezpieczenia w sprawie o przywrócenie posiadania oraz wyrok tego Sądu z 7 września 2022 r. uwzględniający powództwo skarżącego o przywrócenie posiadania nie stanowią tytułu prawnego. Podkreślił, że nawet posiadanie samoistne nie wystarcza do spełnienia przesłanki tytułu prawnego do nieruchomości.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę prawną sytuacji skarżącego wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Przyjął, że legitymowanie się wyrokiem sądu powszechnego przywracającego skarżącemu posiadanie nieruchomości nie stanowi tytułu prawnego w rozumieniu art. 22 u.p.s. W konsekwencji stwierdził, że organ zasadnie zakwestionował objęte tym wyrokiem działki jako podstawy do wypłaty żądanego wsparcia.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnosiły się do art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 184 ust. 1 Konstytucji poprzez niedokonanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, art. 134, art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości sprawy i nieprzeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w tym pomimo rażącego naruszenia art. 75 § 1 "k.p.a." oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 "k.p.a." poprzez nieuwzględnienie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Lublin-Zachód z 7 września 2022 r. w sprawie przeciwko Gminie Miejskiej Kętrzyn o ochronę posiadania, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego, obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i ustalenia okoliczności mających znaczenie, uznania zgromadzonych dowodów, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 "k.p.a.", tj. zasad praworządności, zaufania, zaniechania szczegółowego zbadania stanu faktycznego, niewskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowolną ocenę materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, niewyjaśnienie swojej decyzji, zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Zarzucono ponadto naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia art. 22 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawomocny wyrok o przywróceniu skarżącemu posiadania nie spełnia warunku tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o przyznanie płatności, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia § 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityk i Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U., poz. 482 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że nałożenie kary administracyjnej było zasadne, rażącego naruszenia art. 70 ust. 1 u.p.s. i § 45 rozporządzenia poprzez braku umocowania do ustalania w rozporządzeniu wykonawczym kar administracyjnych, rażącego naruszenia art. 92 Konstytucji poprzez brak delegacji ustawowej do regulowania kar administracyjnych w rozporządzeniu, rażącego naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 "k.p.a.", rażącego naruszenia art. 84 i 85 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/201 (Dz.U.UE.L 2002.183.12) poprzez utrzymanie decyzji o uciążliwości większej niż wynikająca z przepisów wspólnotowych,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż niektóre spośród podniesionych zarzutów zredagowano niestarannie. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie wielu jednostek redakcyjnych "k.p.a." nie rozwijając prawidłowo tego skrótowca. Z kontekstu skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Wskazany brak precyzji skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma procesowego nie uczynił go dyskwalifikującym, ale Sąd zwraca uwagę na obowiązek zachowania należytej staranności przy sporządzaniu tego rodzaju tekstów.

Odnosząc się z kolei do formuły podniesionych zarzutów zwrócić należy uwagę na to, że większości naruszeń przypisano kwalifikowany charakter. Skarżący bowiem opisuje uchybienia, których dopuścić się miały organy administracji w tej sprawie jako rażące.

W związku z tym przypomnieć należy, że pojęcie rażącego naruszenia prawa należy do nieostrych i oznacza – jak wyjaśnił NSA w wyroku z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, LEX nr 3106439 – "oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części [por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2913 r., sygn. akt II GSK 357/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Warszawa 1985 r., s. 237]W ostatnim z przywołanych orzeczeń zwrócono uwagę na oczywistą dość kwestię, że "Z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika bowiem, aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko materialnoprawnej podstawy decyzji, zatem tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych, jak i przepisów prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12)". Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., II FSK 2435/20 "Do wad proceduralnych, które wyczerpują znamię rażącego naruszenia prawa zalicza się w szczególności przypadki braku poczynienia przez organ ustaleń faktycznych bądź uchylenia się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2014 r., II GSK 789/13, LEX nr 1511171). Podobny pogląd wyrażono także w późniejszym orzecznictwie, m. in. w wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, LEX nr 3106439.".

Poglądy te wypada w pełni podzielić. To jednak nie one doprowadziły do uwzględnienia skargi kasacyjnej, dlatego że skarżący nie powołał się na uchybienia, którym można przypisać kwalifikację rażącego naruszenia prawa. Tego rodzaju wad postępowania bądź wykładni lub stosowania prawa materialnego dopatrzyć się po stronie organów nie sposób. Dopuściły się one natomiast uchybienia w postaci wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powielenie tego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przesądzało o stwierdzeniu zasadności uregulowanego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu skargi kasacyjnej.

Z uzasadnienia projektu ustawy u.p.s. wynika, że powodem wprowadzenia do systemu art. 22 była potrzeba zachowania dotychczasowego rozumienia pozostawania nieruchomości w dyspozycji rolnika. Wyjaśniono mianowicie, że "w[W] projektowanym art. 22 rozstrzyga się kwestię przyznania pomocy posiadaczowi. Jednym z warunków przyznania wsparcia po 2022 r. będzie, analogicznie jak w obecnym systemie, wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115). Niemniej jednak prawo UE nie definiuje pojęcia >>w dyspozycji>w dyspozycjiJednocześnie w uzasadnieniu projektu zadeklarowano, że wyrażać ma ona obowiązek dostosowania regulacji do poglądów wypracowanych w orzecznictwie TSUE. Wskazano bowiem, że "j[J]ednocześnie w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 Land Berlin dodano w tym przepisie obowiązek posiadania tytułu prawnego do gruntów, do których mają zostać przyznane płatności. W przedmiotowym wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że dysponowanie (posiadanie) gruntem powinno być zgodne z prawem danego państwa członkowskiego, a więc powinno odbywać się na podstawie tytułu prawnego.".

Należy w związku z tym wyjaśnić, że wspomniane orzeczenie TSUE, opatrzone tezą: "Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są >>w dyspozycjiWymaganie przedstawienia tytułu prawnego dotyczy – w świetle tego poglądu – zasadniczo przypadków ustalenia pierwszeństwa konkurujących ze sobą wniosków, nie zaś przypadku gdy wniosek został złożony przez posiadacza samoistnego, którego posiadania nikt nie kwestionuje. Problem ten rozważano szerzej w uzasadnieniu wspomnianego wyroku TSUE, wskazując że "Państwa członkowskie mają zatem prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są >>w [...] dyspozycjiKwestię dopuszczalności żądania tytułu prawnego przez organ rozpoznający wnioski w ramach Wspólnej Polityki Rolnej była analizowana również w wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r., C-375/08, ZOTSiS.2010/6B/I-5767-5804. Wyjaśniono wówczas, że "przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.". Przymiot proporcjonalności przypisano takiemu żądaniu wykazania tytułu prawnego do nieruchomości, które wystosowano w celu "zapobiegania nieuczciwemu korzystaniu (...) z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów.".

Zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa unijnego należy mieć na uwadze dokonując wykładni art. 22 u.p.s. Zignorowanie tego obowiązku, biorąc pod uwagę konstrukcję tego przepisu, mogłoby bowiem prowadzić do takiego rezultatu, który przyjęto w zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu pierwszej instancji. Zakłada on, że rolnik wnioskujący o płatność musi zawsze legitymować się zarówno stanem posiadania, jak i tytułem prawnym do nieruchomości. Tymczasem, w świetle przytoczonego in extenso stanowiska TSUE tego rodzaju wymaganie stanowi sprzeczną z zasadą proporcjonalności ingerencję w swobodę działalności rolniczej i dążenie do ograniczania obciążeń administracyjnych. Przepis krajowy należy wykładać w ten sposób, który do takiej sprzeczności nie prowadzi. O ile zatem zachowanie wnioskującego o płatność posiadacza nieruchomości ani nie koliduje z wnioskiem podmiotu legitymującego się tytułem prawnym ani nie zmierza do obejścia prawa żądanie tytułu prawnego do nieruchomości uznać należy za obciążenie administracyjne nieproporcjonalne do realizacji zasad wspólnej polityki rolnej.

W tej sprawie niespornym jest wieloletnie, samoistne posiadanie przez rolnika nieruchomości, w stosunku do której nikt nie wysunął roszczeń opartych na tytule prawnym. Co więcej, posiadanie przez niego nieruchomości znajduje oparcie w dwóch orzeczeniach sądu powszechnego: postanowieniu o udzieleniu zabezpieczenia i następnie postanowieniu o przywróceniu utraconego posiadania. O zamiarze rolnika obejścia prawa, ubieganiu się o nienależną mu płatność nie ma w tej sprawie mowy.

Stwierdzenie błędu wykładni art. 22 u.s.p. samoistnie przesądzało o uwzględnieniu skargi kasacyjnej.

Wadliwa wykładnia tego przepisu w sposób oczywisty przełożyła się na ustalenia organu, które czyniono w kwestiach niemających znaczenia dla tej sprawy. Poszukiwanie tytułu prawa własności bądź innego tytułu prawnego do zgłoszonych do płatności nieruchomości było zbędne. Zasadne są zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew jednak twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie naruszyły normy kompetencyjnej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ani zasady dwuinstancyjności postępowania tylko dlatego że ponownie, nieprawidłowo rozpatrzył tę sprawę. Trudno w postępowaniu organów też dopatrzyć się naruszenia art. 9 bądź art. 11 k.p.a. Skarżący nie wyjaśnił, w czym upatruje uchybienia obowiązkom informacyjnym organu. Z kolei zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest nieprecyzyjny, dlatego że wskazana jednostka redakcyjna kodeksu składa się z dwóch paragrafów. W środku odwoławczym nie podano, którego z nich zarzut miałby dotyczyć.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do wykładni art. 70 ust. 1 u.s.p. i związanej z tym zawartej w przepisach rozporządzenia podstawy do obliczania kar administracyjnych.

Wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 2 pkt 13 i 14 u.s.p. przyjął dość osobliwe rozwiązanie, definiując odrębnie pojęcie kary i kary administracyjnej, wskazując że ta pierwsza stanowi karę, o której mowa w art. 59 ust. 1 lit. d rozporządzenia 2021/2116, zaś druga – karę administracyjną, o której mowa w art. 84 i art. 87 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2021/2116.

Z zawartej w art. 70 ust. 1 u.s.p. delegacji ustawowej jednoznacznie wynika, że kompetencja ministra do wydania aktu wykonawczego ograniczała się – w zakresie kar – jedynie do tych, które nie mają w rozumieniu ustawy charakteru kar administracyjnych. Świadczy o tym jednoznaczne sformułowanie "z wyjątkiem kar administracyjnych". Potwierdza to poniekąd § 1 pkt 4 rozporządzenia.

Organy nie wskazały, czy nałożona na skarżącego kara stanowi tę, o której mowa w art. 59 ust. 1 lit. d rozporządzenia 2021/2016, stanowiącym ogólną podstawę nakładania skutecznych, proporcjonalnych oraz odstraszających kar zgodnie z prawem Unii, czy tę, którą uregulowano w art. 84 lub 87 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2021/2016, stanowiących podstawę do nakładania kar związanych z naruszeniem systemu warunkowości, unormowanego w art. 12 i art. 14 rozporządzenia 2021/2016. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, na s. 4 w przedostatnim jej akapicie wskazano, że na skarżącego nałożono karę administracyjną, co mogłoby rzeczywiście sugerować, że mamy do czynienia z niedopuszczalnym posłużeniem się przepisami rozporządzenia w przedmiocie nałożonej na skarżącego kary administracyjnej.

Jednakże dokładna analiza powyższych unormowań prowadzi do przeciwnego wniosku. Otóż, kara którą obciążono skarżącego miała dotyczyć konsekwencji nieprawidłowego wskazania we wniosku o płatność powierzchni działek rolnych, nie zaś nieprzestrzegania warunków płatności uregulowanych w art. 12 lub 14 rozporządzenia 2021/2015. W konsekwencji, do tej kary nie znajdują zastosowania przepisy działu IVa k.p.a., bo stosowne wyłączenie zamieszczono w art. 51 ust. 6 u.p.s.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.