Dowody przerwania przedawnienia dopiero w skardze kasacyjnej. NSA oddalił skargę ARiMR

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 19 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Po 436/25, w wyniku rozpatrzenia skargi N (...) (...)(...) reprezentowanej przez matkę (...) (dalej: skarżące, strona) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ) z 15 maja 2025 r. nr 310/10/2025 w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności za długi spadkowe z tytułu nienależnie pobranych płatności, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

S. M. ostateczną i prawomocną decyzją z 25 stycznia 2010 r. ustalona została kwota nienależnie pobranych płatności w wysokości 48 186,63 zł podlegająca zwrotowi wraz z odsetkami. S. M. przed śmiercią nie zwrócił wymaganego zadłużenia.

Postanowieniem z 29 maja 2024 r. o sygn. akt I Ns (...) Sąd Rejonowy w P. orzekł, że spadek po zmarłym 22 grudnia 2021 r. Sł. M. na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza nabyły skarżące.

Kierownik BP ARiMR w P. 16 kwietnia 2025 r. wydał decyzję o odpowiedzialności za długi spadkowe. Spadkobiercy (skarżące) po zmarłym S. M. odpowiadają solidarnie za zobowiązania spadkodawcy. Z tego względu organ nałożył na skarżące obowiązek zwrotu ustalonej należności S. M. wraz z odsetkami, w łącznej wysokości 102 882,66 zł.

Dyrektor ARiMR decyzją z 15 maja 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownik BP ARiMR w P. z 16 kwietnia 2025 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; Dz. U. z 2025 r. poz. 111; dalej: op). Bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (art. 70 § 4 op). Stosownie do art. 99 op bieg terminów przewidzianych w art. 70, art. 71, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Dyrektor ARiMR wskazał, że decyzję nakładającą obowiązek zapłaty doręczono 29 stycznia 2010 r., a więc zobowiązanie przedawniłoby się z końcem 2014 r. Jednak 25 sierpnia 2010 r. skutecznie zastosowano środek egzekucyjny w postaci upomnienia. Następnie 17 czerwca 2013 r. zastosowano skutecznie środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego i 19 maja 2018 r. skutecznie zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia nadpłaty z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych. Każde z tych działań spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia, a od dnia następującego po tym przerwaniu termin biegł na nowo. Zobowiązanie przedawniłoby się 19 maja 2023 r. Ze względu na to, że S. M. zmarł 22 grudnia 2021 r., a od dnia śmierci do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku upłynęły ponad 2 lata bieg terminu został zawieszony na 2 lata, więc zobowiązanie przedawni się nie wcześniej niż 19 maja 2025 r.

Uwzględniając skargę, WSA stwierdził, że jest ona zasadna z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

WSA wyjaśnił, że bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (art. 70 § 4 op). W tym kontekście organ podniósł, że 25 sierpnia 2010 r. skutecznie zastosowano środek egzekucyjny w postaci upomnienia, 17 czerwca 2013 r. (środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego), a 19 maja 2018 r. (środek egzekucyjny w postaci zajęcia nadpłaty z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych) i każde z tych działań spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia, a od dnia następującego po tym przerwaniu termin biegł na nowo.

Sąd ocenił powyższe twierdzenia organu za gołosłowne, ponieważ w aktach administracyjnych nie ma dokumentów potwierdzających zastosowanie tych środków egzekucyjnych ani potwierdzających, że strona została o nich zawiadomiona, co jest warunkiem przerwania biegu terminu przedawnienia. Brak wspomnianych dokumentów nie pozwala na obecnym etapie postępowania na przyjęcie, że ww. środki egzekucyjne zostały zastosowane, a strona o nich zawiadomiona, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku ich niezastosowania czy niezawiadomienia o nich strony zobowiązanie podatkowe przedawniłoby się z końcem 2015 r. Zaniechanie organu narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: kpa). Wobec tego sąd uznał, że wystarczające jest uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Zadaniem Dyrektora ARiMR będzie ewentualne uzupełnienie brakującej dokumentacji w przypadku jej istnienia i wydanie orzeczenia w sprawie.

Dyrektor ARiMR, reprezentowany przez radcę prawną, wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 62 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu bez wcześniejszego wezwania organu do uzupełnienia akt administracyjnych o dokumenty potwierdzające przerwanie okresu przedawnienia, na które organ powoływał się w swoim rozstrzygnięciu, podczas gdy ww. przepisy taki obowiązek nakładają, co czyni wyrok WSA niezgodnym z prawem.

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Do skargi kasacyjnej załączono dokumenty dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 62 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa, którego istota sprowadza się do twierdzenia, że WSA, stwierdzając brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentów mających potwierdzać zastosowanie środków egzekucyjnych i zawiadomienie stron o ich zastosowaniu, powinien był przed wydaniem wyroku wezwać organ do uzupełnienia akt, a dopiero w przypadku niewykonania tego wezwania uchylić zaskarżoną decyzję.

Powyższe stanowisko opiera się na założeniu, którego Dyrektor ARiMR nie wykazał, że wskazane dokumenty stanowiły część akt postępowania administracyjnego, którymi organ dysponował przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, lecz z jakichś przyczyn nie zostały przekazane sądowi.

Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że dokumentów tych nie było w przekazanych do WSA aktach administracyjnych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej organ nie udowodnił, aby dokumenty te znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego w chwili wydawania decyzji.

Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia art. 62 pkt 1 ppsa. Zgodnie z tym którym przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia: zarządza skomplementowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów.

Przepis ten stanowi zatem podstawę prawną zarządzenia wezwania organu administracji publicznej do uzupełnienia także akt administracyjnych sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że uzupełnienie to może dotyczyć wyłącznie dokumentów, które stanowiły składnik tych akt i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat., M. Niezgódka-Medek, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX/el.2021, komentarz do art. 62; wyroki NSA z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 737/17 i sygn. akt I OSK 1763/18; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl; dalsze cytowane wyroku tamże). W oparciu o art. 62 pkt 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa nie można przeprowadzać uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów posiada sąd, ale w oparciu o art. 106 § 3 ppsa, według którego może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1448/19 i z 15 marca 2017 r sygn. akt I OSK 1130/15; H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, komentarz do art. 106 ppsa.).

Z uwagi na powyższe wskazać należy, że przepis art. 62 pkt 1 ppsa nie służy uzupełnianiu materiału dowodowego, którego organ nie zgromadził. Nie można bowiem utożsamiać dwóch odmiennych sytuacji procesowych.

Pierwsza zachodzi wówczas, gdy organ w toku postępowania administracyjnego zgromadził określone dokumenty, uczynił je częścią akt sprawy, a następnie nie przekazał ich sądowi wraz z pozostałą dokumentacją. W takim przypadku rzeczywiście można mówić o niekompletności akt przekazanych sądowi i aktualizuje się obowiązek sądu podjęcia czynności zmierzających do ich uzupełnienia. Natomiast druga sytuacja występuje wtedy, gdy dokumenty nie znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego w chwili wydawania decyzji, a organ dopiero później je pozyskał. Wówczas nie mamy do czynienia z niekompletnością akt przekazanych sądowi, lecz z brakiem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania administracyjnego.

W tej drugiej sytuacji art. 62 pkt 1 ppsa nie może być traktowany jako instrument służący sanowaniu uchybień organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Takie rozumienie tego przepisu prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnego przeniesienia na sąd administracyjny ciężaru uzupełnienia postępowania dowodowego organu.

Zatem należy odróżnić niekompletność akt przekazanych sądowi od niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. Artykuł 62 pkt 1 ppsa znajduje zastosowanie w pierwszej z tych sytuacji, a nie jako instrument zastępujący organ w prowadzeniu postępowania dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor ARiMR nie wykazał, że dokumenty (potwierdzające zastosowanie środków egzekucyjnych i potwierdzających, że strona została o nich zawiadomiona), były w aktach administracyjnych w chwili wydania zaskarżonej do WSA decyzji. Samo zaś przedłożenie dokumentów dopiero wraz ze skargą kasacyjną nie dowodzi, że: były one zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, stanowiły część akt sprawy, zostały uwzględnione przez organ przy wydawaniu decyzji i organ dokonał ich oceny w ramach postępowania dowodowego. Przeciwnie, skoro – jak wynika z akt – dokumenty te zostały pozyskane dopiero w następstwie zaskarżonego wyroku, ich przedstawienie na etapie postępowania kasacyjnego potwierdza, że w dacie orzekania przez WSA nie znajdowały się one w aktach sprawy przekazanych temu sądowi.

Podkreślić należy, że dla zastosowania art. 62 pkt 1 ppsa nie jest wystarczające wykazanie, że organ miał możliwość uzyskania określonych dokumentów albo że dokumenty takie znajdowały się w dyspozycji organu lub innych jego komórek organizacyjnych. Istotne jest bowiem to, czy dokumenty te stanowiły materiał dowodowy sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Nie można przyjąć, że każdy dokument znajdujący się w posiadaniu organu, a dotyczący w jakikolwiek sposób tego samego zobowiązania, automatycznie staje się częścią akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 ppsa. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, organ mógłby w każdym przypadku, w którym sąd stwierdził brak określonych dowodów w aktach, twierdzić, że dokumenty takie "istniały" lub "znajdowały się w jego dyspozycji", a następnie domagać się od sądu wezwania do ich dostarczenia. Prowadziłoby to w istocie do zobowiązania sądu do poszukiwania dowodów, których organ nie zgromadził w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto stanowisko organu prowadziłoby do odwrócenia relacji pomiędzy obowiązkami organu administracji a kontrolną funkcją sądu administracyjnego. Tymczasem to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny. Jeżeli organ wydał decyzję przyjmując, że doszło do określonych zdarzeń mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy, to okoliczności te powinny znajdować odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym przed wydaniem decyzji. Nie jest dopuszczalne zastępowanie tego obowiązku twierdzeniem, że brakujące dowody można będzie dopiero odnaleźć lub pozyskać po wydaniu decyzji i po wyroku sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie kwestia skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia miała charakter istotny dla rozstrzygnięcia, ponieważ bez wykazania skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego i zawiadomienia o nim zobowiązanie uległoby przedawnieniu. Tak więc tym bardziej organ powinien był przed wydaniem decyzji dysponować dokumentami pozwalającymi na zweryfikowanie tych okoliczności.

Jednocześnie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje okoliczność, że Dyrektor ARiMR załączył do skargi kasacyjnej dokumenty mające potwierdzać zastosowanie środków egzekucyjnych. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie kasacyjne nie służy uzupełnieniu postępowania administracyjnego w zakresie dowodów, których organ nie zgromadził przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przedłożenie takich dokumentów na etapie postępowania kasacyjnego nie oznacza, że WSA naruszył art. 62 pkt 1 ppsa. Nie wykazuje bowiem, że sąd dysponował niekompletnymi aktami w rozumieniu tego przepisu z tej przyczyny, że organ nie przekazał dokumentów już znajdujących się w aktach administracyjnych. Przeciwnie, w okolicznościach sprawy wskazuje ono na to, że organ dopiero po wydaniu wyroku uzupełnił materiał, który winien był zostać zgromadzony i oceniony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) zasądzono od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (240 zł), na które składał się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez adwokat, która reprezentowała skarżących przed sądem pierwszej instancji.

W punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 225 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zwrócić organowi ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 415 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Wynika to z tego, że w sprawie błędnie został ustalony i pobrany wpis od skargi kasacyjnej. Wpis od skargi kasacyjnej został ustalony jako wpis stosunkowy w kwocie 515 zł, a powinien zostać ustalony w wysokości 100 zł, na podstawie § 1 ust. 6 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535).