Pszenica zajmowała 83 proc. gruntów, NSA oddalił skargę rolnika

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 26 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Po 402/25 – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa) – oddalił skargę J. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 25 kwietnia 2025 r. nr 272/23/2025 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył ww. wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

- § 2 ust. 4 lit. c w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę" w ramach działania "Nadzwyczajne tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 2742; dalej: rozporządzenie) w zakresie w jakim reguluje sztywno, bez luzu decyzyjnego, bez możliwości uzupełnienia dowodów w tracie postępowania procedurę składania wniosków;

- motywu 1, 2 i 38 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1307/2013), które to motywy nakazują uprościć przepisy, zmniejszyć obciążenia administracyjne a przywileje powinny być bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dalszych obowiązków, które prawidłowo rozumiane pozwalają na zachowania proporcjonalności wynikającej zarówno z traktatów unijnych, jak i przepisów prawa wtórnego UE oraz zastosowania wykładni sankcyjnej zamiast wykładni korekcyjnej w zakresie ustalania obowiązków;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj. art. 134 i 138 ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298; dalej: ustawa) poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, w tym zastosowanie wykładni sankcyjnej przepisów wspólnotowych zamiast wykładni korekcyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i powołane tam orzecznictwo, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650-669).

Przypomnieć należy, że zaskarżoną do WSA decyzją z 25 kwietnia 2025 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w G. z 9 marca 2023 r. odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy dla rolników w ramach działania "Nadzwyczajne tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę".

Powodem odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, podzielonej przez WSA w zaskarżonym wyroku, było to, że skarżący nie spełnił jednego z warunków przyznania pomocy, określonego w § 2 pkt 4 ppkt c rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pomoc przyznaje się rolnikowi jeżeli, między innymi, temu rolnikowi lub jego małżonkowi przyznano płatność za zazielenienie na podstawie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie wniosku złożonego w 2021 r. oraz ten rolnik lub jego małżonek złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie tej płatności, z tym że w przypadku gdy grunty orne rolnika lub jego małżonka obejmują mniej niż 10 hektarów, to we wnioskach złożonych w 2021 r. i 2022 r. rolnik lub jego małżonek podał co najmniej dwie różne uprawy w rozumieniu art. 44 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, a uprawa główna w 2021 r. i 2022 r. nie zajmuje więcej niż 75% tych gruntów ornych.

W sprawie ustalono, że skarżący prowadził w 2021 r. uprawę dwóch roślin - pszenżyto ozime (1,40 ha) i pszenica ozima (6,89 ha), na całym deklarowanym w gospodarstwie areale gruntów ornych: 8,29 ha. Zatem skarżący w 2021 r. uprawiał co prawda dwie rośliny, jednak udział procentowy pszenicy ozimej zajmuje więcej niż 75% tych gruntów ornych (wynosi 83,11%), a więc nie został spełniony warunek przyznania pomocy określony w § 2 pkt 4 ppkt c rozporządzenia.

WSA oddalając skargę zwrócił uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, że brzmienie § 2 pkt 4 ppkt c rozporządzenia jest jednoznaczne, co oznacza, że organy nie mogły przyznać pomocy doliczając grunty niezadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na 2021 r. Po drugie, sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania konstytucyjności warunku przyznania pomocy określonego w § 2 pkt 4 ppkt c rozporządzenia. Po trzecie, nie bez znaczenia były przywołane przez skarżącego okoliczności braku obowiązku deklarowania wszystkich działek przez siebie uprawianych - we wniosku o przyznanie płatności.

Mając na uwadze powyższe należy rozpocząć od oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów podniesiono naruszenie art. 134 i 138 ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez uznanie decyzji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, w tym zastosowanie wykładni sankcyjnej przepisów wspólnotowych zamiast wykładni korekcyjnej.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

W myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z § 2, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którego z paragrafów art. 134 jego zarzut dotyczy, z pewności nie mamy do czynienia z wydaniem wyroku na niekorzyść skarżącego. Jeżeli zaś chodzi o § 1 art. 134 to skarżący powinien wykazać dlaczego uważa, że nie orzekał w granicach sprawy i czego nie wziął pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy, czego uzasadnienie skargi nie zawiera.

Trudno dociec, dlaczego skarżący zarzucił naruszenie art. 138 ppsa, w myśl którego sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Wszystkie te elementy sentencja zaskarżonego wyroku posiada.

Z kolei przepis art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Powyższe oznacza, że w sprawach płatności i pomocy finansowej rolnikom funkcjonują specyficzne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Co sam skarżący prawidłowo wskazuje w motywach skargi kasacyjnej – "(...) w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawi wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i ma to właściwie tylko nastąpić na etapie wniosku".

Powyższe kłóci się z uzasadnieniem zarzutu sformułowanym w jego petitum, tj. "nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy".

Natomiast fragment dotyczący "zastosowanie wykładni sankcyjnej przepisów wspólnotowych zamiast wykładni korekcyjnej" powinien odnosić się do zarzutów materialnych, a nie naruszenia przepisów postępowania.

Podsumowując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie okazały się bezzasadne, co oznacza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez WSA stanowił podstawę do zastosowania przepisów materialnych w sprawie.

W ramach zarzutów materialnych skarżący zarzucił błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: § 2 ust. 4 lit. c w zw. z § 10 rozporządzenia w zakresie w jakim reguluje sztywno, bez luzu decyzyjnego, bez możliwości uzupełnienia dowodów w tracie postępowania procedurę składania wniosków; a także motywu 1, 2 i 38 rozporządzenia 1307/2013, które to motywy nakazują uprościć przepisy, zmniejszyć obciążenia administracyjne a przywileje powinny być bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dalszych obowiązków, które prawidłowo rozumiane pozwalają na zachowania proporcjonalności wynikającej zarówno z traktatów unijnych, jak i przepisów prawa wtórnego UE oraz zastosowania wykładni sankcyjnej zamiast wykładni korekcyjnej w zakresie ustalania obowiązków.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim podkreślić należy, że skarżący nie wskazuje, na czym konkretnie miałaby polegać błędna wykładnia przez WSA zarzucanych przepisów, ani nie przedstawia sposobu, w jaki przepis te powinny być prawidłowo rozumiane. Skarżący nie mógł zresztą zarzucić błędnej wykładni WSA wskazanych motywów rozporządzenia 1307/2013, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd się nimi w ogóle nie zajmował. Twierdzenie zaś skarżącego o "braku luzu decyzyjnego, bez możliwości uzupełnienia dowodów w tracie postępowania procedurę składania wniosków" ma charakter postulatu de lege ferenda, a więc nie dotyczy problemów interpretacyjnych.

Zauważyć także należy, że całkowicie chybione jest odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do orzeczeń o sygn. akt V SA/Wa 1710/24 i I GSK 1486/22, które dotyczą tematyki tzw. "stworzenia sztucznych warunków" zupełnie niezwiązanych z przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania, nie zostały zaliczone koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla radcy prawnej reprezentującej organ. Wprawdzie bowiem koszty te organ faktycznie poniósł, jednakże – stosowanie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1154) – pełnomocnictwo w sprawach dotyczących płatności rolnych wolne jest od opłaty skarbowej.