Organ oparł odmowę pomocy suszowej na wydruku z aplikacji. NSA oddalił kasację

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 października 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 361/25 po rozpoznaniu skargi J. A. (skarżący) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia 8 maja 2025 r. nr 0004/8110/9011/2025 w przedmiocie pomocy finansowej dla producenta rolnego z powodu szkód spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia 12 marca 2025 r. nr BP204.8110.1428/1.2024.BP.RDM.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku wniósł Dyrektor OR ARiMR zaskarżając ten wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 13zze ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia w zw. z § 13zze ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 poz. 187 ze zm., dalej rozporządzenie), polegającego na błędnym zastosowaniu tych przepisów przez Sąd I instancji i przyjęciu, że organ powinien dokonać weryfikacji kalkulacji oszacowania szkód wygenerowanej przez publiczną aplikację suszową, podczas gdy taka kalkulacja stanowi obligatoryjny element wniosku o przyznanie pomocy jako dokument urzędowy, zaś przepis § 13zze ust. 7 pkt 2 rozporządzenia nakazuje jedynie uwierzytelnić przez producenta rolnego wydruk protokołu oszacowania szkód albo kalkulację oszacowania szkód, nie nakładając na organ obowiązku ich ponownego obliczania czy weryfikowania, nadto protokół/kalkulacja są wiążące w postępowaniu o przyznanie pomocy, gdyż zostały oparte na danych urzędowych niewymagających dalszego sprawdzenia przez organ. Skoro zatem warunek wypłaty pomocy tj. ustalenie wartości szkody przekraczającej 30% średniej produkcji na podstawie załączonej do wniosku kalkulacji oszacowania szkód nie został spełniony, to pomoc nie powinna być przyznana producentowi rolnemu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia 8 maja 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia 12 marca 2025 r. nr BP204.8110.1428/1/2024/BP.RDM, będące wynikiem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ jest obowiązany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w szczególności do dokonania ustaleń co do sposobu obliczenia wysokości szkody ustalonej przez publiczną aplikację suszową, zweryfikowania poprawności wprowadzonych do systemu danych (w tym danych z raportu komisji) oraz dokonania oceny, czy wynik aplikacji został prawidłowo obliczony zgodnie z obowiązującymi przepisami i faktycznym zakresem szkód, podczas gdy organ przyznający pomoc suszową ma rozstrzygać na podstawie złożonego wniosku i załączonych do niego dokumentów, nie jest natomiast zobowiązany do inicjowania własnych dowodów ani do ponownej weryfikacji już dołączonych dowodów, gdyż taką rolę pełni aplikacja suszowa jako generator urzędowych kalkulacji,

- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia 8 maja 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji będące wynikiem dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że organ ustalił wartość szkody suszowej w sposób niewłaściwy, podczas gdy ustalenia organu w tym zakresie oparte były o dowód w postaci kalkulacji oszacowania szkód będącej dokumentem urzędowym, a którego to dowodu wiarygodność nie została podważona przez J. A., który na etapie postępowania administracyjnego nie przedstawił żadnego przeciwdowodu, ograniczając się jedynie do twierdzeń o hipotetycznym wadliwym działaniu aplikacji suszowej, których treść nie została przez niego udowodniona ani uprawdopodobniona,

- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia 8 maja 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, będące wynikiem dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że organ nie ustalił w sposób właściwy wartości szkody suszowej, na podstawie załączonej do wniosku o przyznanie pomocy, kalkulacji oszacowania szkód, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Sąd I instancji zalecenia sformułowanego pod adresem organu polegającego na dokonaniu weryfikacji kalkulacji wygenerowanej w publicznej aplikacji suszowej, pomimo, że wykonanie takiego obowiązku jest obiektywnie niemożliwe ze względów technicznych i oznaczałby, że organ musi dokonywać czynności wykraczających poza zakres jego uprawnień i możliwości, gdyż aplikacja jako system zewnętrzny jest niedostępna dla organów ARiMR, nie posiada interfejsu umożliwiającego ręczne prześledzenie lub odtworzenie mechanizmu dokonanej kalkulacji, organ nie dysponuje dostępem do jej kodu źródłowego, logiki przeliczeniowej ani narzędziami pozwalającymi na ingerencję w dane wejściowe czy wyniki działania algorytmu,

- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia 8 maja 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, będące wynikiem niewskazania konkretnego przepisu, a więc podstawy prawnej twierdzenia Sądu I instancji, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w rezultacie doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku jednocześnie zrzekając się rozprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym zakresie zarzuty skupiły się na wadliwym zastosowaniu § 13zze ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 13zze ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów w 2023 i 2024 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pomocą publicznej aplikacji i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z ostatnich trzech lat poprzedzających rok wystąpienia suszy. Natomiast zgodnie z drugim przepisem, do wniosku, o którym mowa w ust. 5, dołącza się uwierzytelniony przez producenta rolnego wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13zzd ust. 5, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w § 13zzd ust. 7, które zawierają informację o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2023 r. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich.

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r. III OSK 2638/23).

W skardze kasacyjnej nie kwestionowano wykładni wyżej powołanych regulacji materialnoprawnych. Nie kwestionowano również zestawienia stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W konsekwencji wadliwe zastosowanie powołanych regulacji prawa materialnego w tej sprawie wiązać można z zarzutami naruszenia prawa procesowego podniesionymi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Konstruując art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca wyszedł z założenia, że przepisy prawa procesowego "nie są same dla siebie". Przepisy te stanowią bowiem przede wszystkim instrument w realizacji norm prawa materialnego. W realiach rozpoznawanej skargi kasacyjnej jej autor nawet nie podjął próby wykazania, że naruszenie wymienionych przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Organy administracyjne opierając się w pełni na dokumencie uzyskanym z tzw. aplikacji suszowej nie wzięły pod uwagę zasady ogólnej postępowania administracyjnego zawartej w art. 11 k.p.a., zgodne z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z naruszeniem zasady przekonywania wiązało się również daleko idące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że przepisy wykonawcze regulują ustalanie wysokości odszkodowania z wykorzystaniem publicznej aplikacji generującej automatycznie dokument stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w żadnej mierze nie zwalnia organu administracyjnego z obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem w tym zakresie w realiach tej sprawy nie wyłączono, jak również nie ograniczono zastosowania art. 107 § 3 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy rozporządzenia regulujące zasady ustalania wysokości pomocy przyznawanej rolnikom w formie decyzji administracyjnej nie mogą modyfikować ustawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza w sposób ograniczający gwarancje procesowe strony postępowania, do których niewątpliwie należy zaliczyć prawo do poznania motywów rozstrzygnięcia organu administracyjnego oraz prawo do weryfikacji merytorycznych podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Strona ma zatem prawo poznania całokształtu okoliczności, które wpłynęły na wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji dotyczącym umożliwienia weryfikacji procesu dochodzenia w aplikacji do wyniku końcowego. W szczególności podzielić należy stanowisko dotyczące weryfikacji zastosowania treści § 13zzd pkt 14 rozporządzenia.

W związku z tym należy mieć również na uwadze postanowienia art. 76 § 3 k.p.a., zgodnie z którym przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Oznacza to, że organ administracyjny dysponuje narzędziami procesowymi pozwalającymi na przeprowadzenie weryfikacji dokumentu wygenerowanego przez publiczną aplikację, a działaniu takiemu nie stoi na przeszkodzie art. 10a ustawy o ARiMR. Organ administracyjny ma bowiem obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co wynika z art. 10a ust. 1a pkt 2 ustawy o ARiMR.

W realiach tej sprawy skoro niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego końcowo również niezasadny okazał się zarzut wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 13zze ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 13zze ust. 7 pkt 2 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.