Zawieszona firma i zaległości w składkach na 14,6 tys. zł. NSA utrzymał odmowę umorzenia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt I SA/Op 346/25, oddalił skargę M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 czerwca 2025 r., nr UP-372/2025 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto, strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez jednostronną ocenę materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, bezkrytyczną ocenę dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie - co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia wniosku i odwołań oraz skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Przed omówieniem zarzutu procesowego należy jednak poczynić kilka uwag natury ogólnej nawiązujących do stanu faktycznego sprawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 3 lutego 2025 r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek z powodu wyjątkowej sytuacji , w której się znajduje. Wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r. został skazany na karę pozbawienia wolności na okres 2 lat i 8 miesięcy. Zdaniem skarżącego został on osądzony na podstawie pomówień za czyny, których nie dokonał. Sytuacja ta spowodowała zawieszenie firmy i powstanie zaległości w opłacaniu składek. Podkreślił, że obecna sytuacja finansowa uniemożliwia opłacenie zaległości, a jednocześnie dalsze obciążanie długami stanowi zagrożenie dla jego egzystencji i zdrowia. We wniosku podkreślono, że od czasu trwania postępowania karnego do chwili obecnej strona cierpi na depresję.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z dnia 1 kwietnia 2025 r. nr 638/2025 odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z decyzją z dnia 4 czerwca 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 kwietnia 2025 r. o odmowie umorzenia należności stronie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy za okres od grudnia 2022 r. do stycznia 2024 r. w łącznej wysokości 14 629,33 zł.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy zauważyć należy, że w celu ustalenia istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami oraz sytuacji osoby zobowiązanej.

Ustalając jednak istnienie przesłanek organ bierze pod uwagę aktualną sytuację osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przypadku ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności, postępowanie wchodzi w drugi etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dokonując tych czynności, organy administracyjne muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 k.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1237/21).

Skarżący kwestionując poprawność poczynionych przez organ ustaleń faktycznych w istocie nie wskazał konkretnych zarzutów. Nie można zgodzić się zatem z zarzutem skargi kasacyjnej co do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów procesowych. Ani Sąd I instancji, ani też Zakład nie naruszył wskazanych przepisów. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o cały zebrany w sprawie i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy. Następnie dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod wskazane wyżej przepisy prawne.

W rozpoznawanej sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji skarżącego. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Poczynione przez ZUS ustalenia oraz ich ocena znajdują zaś swoje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji. Treść skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że jej autor wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Zajęte stanowisko Zakład przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Uczynił w tym zakresie zadość zasadzie przekonywania. Odmienna zaś ocena dowodów i zanegowanie przez stronę skarżącą treści wydanego rozstrzygnięcia nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie należy wskazać, że zasadnie i prawidłowo uznał Sąd I instancji, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić także należy, że w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, czyli braku przesłanki do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składkowych, w konsekwencji działania organu w ramach związania, a nie uznania administracyjnego, powoływanie się na obowiązek stosowania norm prawa z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku prawnego. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co też w sprawie uczyniono, nie może bowiem przełamać ustalonego w postępowaniu braku przesłanki umożliwiającej przyznanie ulgi.

Sąd I instancji prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił przyczynę, dla której oddalił skargę w zakresie odmowy umorzenia należności skarżącego. Wbrew podniesionym zarzutom kasacyjnym stan sprawy został ustalony w sposób nie naruszający prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) w uzasadnionych przypadkach. Ich wskazanie pozostawione zostało ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie, w którym to zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje zatem, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe.

Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Przedstawił jedynie zaświadczenie lekarskie, że odbył poradę lekarską w gabinecie specjalisty psychiatry, podczas której stwierdzono objawy zaburzeń adaptacyjnych. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że stan zdrowia strony uniemożliwia uzyskiwanie dochodu. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Podsumowując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.

Trafnie również Sąd I instancji zauważył, iż mając na uwadze wiek strony (35 lat - do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało jej 30 lat aktywności zawodowej) oraz to, że wskazywane przez nią jednostki chorobowe nie wykluczają możliwości świadczenia pracy (strona bowiem takiego wykluczenia nie wykazała) i potencjalnych możliwości zarobkowych, co również przekłada się na potencjalne możliwości egzekucyjne (co wyklucza także wystąpienie, opisanej już wcześniej przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Kontynuowanie działalności gospodarczej przez stronę po odbyciu kary pozbawienia wolności - może skutkować poprawą sytuacji finansowej i stanowić potencjalne źródło spłaty zadłużenia w postępowaniu egzekucyjnym.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.