Zajęcie działki kupionej na zwolnienie z długu. NSA oddalił skargę kasacyjną spółki

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 425/23 oddalił skargę E. Spółka z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] września 2023 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości dokonanego wezwaniem z 12.06.2023 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sokółce prowadzi wobec majątku spółki "[...]" Sp. z o.o. postępowanie egzekucyjne m. in. na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z 7 września 2018 r., wystawionego przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, obejmującego nienależnie pobraną kwotę środków pochodzących z funduszy UE w wysokości 548 175,76 zł (k. 1-3). Zaległość została zabezpieczona wpisem hipoteki przymusowej na nieruchomości należącej do ww. spółki, położonej w O., gmina S. , składającej się z działek: nr [...] o pow. 0,9676 ha, nr [...] o pow. 0,4615 ha i nr [...] o pow. 0,6609ha - objętej księgą wieczystą nr [...]. Wpis hipoteki uzyskano 4 października 2018 r.

W dniu 6 października 2022 r. działkę nr [...] o pow. 0,4615 ha nabyła spółka E. Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", spółka" bądź "strona") na podstawie umowy przeniesienia własności w celu zwolnienia z długu dokonanej aktem notarialnym Rep. A nr [...] (k. 42-46). Po wydzieleniu działki nr [...] z księgi wieczystej nr [...], została założona dla niej nowa księga wieczysta nr [...].

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sokółce zawiadomieniem z 12 czerwca 2023 r., na podstawie kolejnego tytułu wykonawczego o numerze [...] wystawionego przez ARiMR, dokonał zajęcia prawa własności nieruchomości należącej do E. Sp. z o.o. (dłużnik rzeczowy, podmiot odpowiedzialny z tytułu hipoteki) obejmującej ww. działkę nr [...] o pow. 0,4615 ha.

Pismem z 23 czerwca 2023 r. dłużnik rzeczowy spółka E. wniosła do organu egzekucyjnego skargę na czynność egzekucyjną zajęcia ww. nieruchomości. W złożonym piśmie zarzucił dokonanie czynności z naruszeniem ustawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie badania dopuszczalności egzekucji. Jednocześnie wskazała na zbytnią uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego dla prowadzonej działalności gospodarczej. Postanowieniem z [...] lipca 2023 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sokółce oddalił skargę na czynność egzekucyjną Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] września 2023 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jednocześnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie stwierdził przesłanek do wstrzymania postępowania egzekucyjnego ze względu na uzasadniony przypadek.

Następie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 425/23 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie jest możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. lub wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego stosownie do art. 59 § 1 u.p.e.a. Oznacza to, że zarzut braku zbadania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji, w tym ustalenie czy dochodzony obowiązek nie wygasł i nadal istnieje, nie może być przedmiotem rozpatrzenia w trybie skargi na czynności egzekucyjne.

Sąd I instancji pokreślił, że skarżący jest dłużnikiem rzeczowym i uczestniczy na prawach zobowiązanego jedynie w konkretnej egzekucji (w tej sprawie: egzekucji z nieruchomości), co oznacza, że nie przysługują mu środki zaskarżenia dotyczące całego postępowania egzekucyjnego, w tym wniosek o umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. Z powyższego wynika, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 54 § 1 pkt 1 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., z uwagi na niedopuszczalność egzekucji.

Podkreślił, że w niniejszym Dyrektor ograniczył się jedynie do oceny zastosowanego środka egzekucyjnego, tj. egzekucji z nieruchomości. Zastosowanie przedmiotowego środka egzekucyjnego na poczet egzekwowanych zobowiązań było możliwe na podstawie art. 27 i u.p.e.a. Organ egzekucyjny dysponował kolejnym tytułem wykonawczym nr [...] wystawionym zgodnie z art. 26ca § 1 pkt 2 przeciwko dłużnikowi (zobowiązanemu - [...] Sp. z o.o.) oraz zwierającym dane właściciela przedmiotu hipoteki - E. Sp. z o.o. oraz pozostałe elementy o których mowa w art. 26ca § 2 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, należy wskazać, że wbrew twierdzeniu Spółki, w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (tj. od 30 lipca 2020 r.) kwestia uciążliwości środka egzekucyjnego nie stanowi podstawy zarzutów (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), lecz skargi na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Oznacza to, że zarzut ten podlega rozpatrzeniu w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. W sytuacji prowadzenia egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego doznaje ograniczeń w tym sensie, że organ egzekucyjny nie ma możliwości wyboru stosowania innych środków egzekucyjnych. Odpowiedzialność dłużnika rzeczowego ogranicza się jedynie do majątku, na którym ustanowiono hipotekę przymusową, w niniejszej sprawie do nieruchomości. Uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że zastosowany środek egzekucyjny polegający na zajęciu nieruchomości nie może być kwalifikowany jako zbyt uciążliwy i dolegliwy. Aby organ mógł zastosować najmniej uciążliwy środek, musi mieć w tym zakresie wybór, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bowiem jedynym możliwym zastosowanym wobec skarżącego środkiem egzekucyjnym było zajęcie nieruchomości.

Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., niniejszym:

I. na podstawie art. 176 § pkt 1 p.p.s.a. zaskarżyła wyżej opisane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości;

II. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu w ten sposób orzeczeniu zarzuciła:

— zgodnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej: u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że czynność podjęta przez organ egzekucyjny, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sokółce, polegająca na zajęciu nieruchomości, a to działki nr [...], o powierzchni 0,9673 ha, położonej w O., gmina S. , realizowała przesłankę zbytniej uciążliwości środka egzekucyjnego, albowiem poskutkowała uniemożliwieniem prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą i grozi upadkiem jej przedsiębiorstwa, uwzględniając nadto, że z największym prawdopodobieństwem istniała możliwość skutecznego wykorzystania innych, mniej uciążliwych środków egzekucyjnych, bezpośrednio przeciwko "[...]" Sp. z o.o., a nadto poważne wątpliwości budzi także istnienie samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co również powinno być brane pod uwagę przy analizie ciężaru skutków wywoływanych danym działaniem procesowym;

III. Uzasadniając stawiane zarzuty autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniósł o:

1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

2) na podstawie art. 203 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. przyznanie skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego;

IV. nadto, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosła o wydanie przez tut. Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości skarżonej czynności w postaci zajęcia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sokółce należącej do E. Sp. z o.o. nieruchomości, tj. działki nr [...], o powierzchni 0,9673 ha, położonej w O., gmina S., albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Istotą sporu jest ocena, czy organ dokonał czynności egzekucyjne z naruszeniem ustawy oraz rozstrzygnięcie, czy zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny.

Na wstępie należy wskazać wadliwość konstrukcyjną samego zarzutu. Po pierwsze poza przepisem u.p.e.a. skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie mógł w swoim postępowaniu, poprzedzającym wydanie wyroku, dopuścić się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia u.p.e.a. W ramach swojego postępowania dokonywał jedynie oceny poprawności stosowania przepisów u.p.e.a. przez organy działając w oparciu o ustawowe przepisy regulujące zasady jego procedowania. Po drugie art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. określa jedynie podstawę skargi na czynność egzekucyjną, wskazując, że jest nią zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Przepis ten ma charakter kompetencyjno-proceduralny i wyznacza granice przedmiotowe środka zaskarżenia. Nie zawiera natomiast samodzielnej normy z której dałoby się wyprowadzić wzorzec oceny prawidłowości doboru środka egzekucyjnego. Wzorzec ten statuuje art. 7 § 2 u.p.e.a., a to on powinien był zostać powiązany z zarzutem kasacyjnym. Zarzut "niezastosowania" art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w sytuacji, w której organ egzekucyjny skargę rozpoznał i rozstrzygnął o niej co do istoty, jest w konsekwencji wewnętrznie niespójny. Niezależnie od powyższego, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, oraz że skarżąca kasacyjnie powiązała ten zarzut z twierdzeniem o nadmiernej dolegliwości zajęcia nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do niego merytorycznie.

Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten statuuje dwie odrębne, lecz komplementarne zasady: zasadę celowości, to jest stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Taką właśnie dwuelementową rekonstrukcję treści art. 7 § 2 u.p.e.a. przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., I FSK 1383/15, wskazując zarazem, że wybór środka powinien być każdorazowo determinowany celem postępowania, którym jest zagwarantowanie warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a przez to zapewnienie ochrony interesom wierzyciela. Zasada najłagodniejszego środka nie ma zatem charakteru samoistnego i nie może być odczytywana w oderwaniu od zasady celowości; jej stosowanie nie może prowadzić do faktycznego uniemożliwienia przymusowego wykonania obowiązku.

Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma to, że dyrektywa z art. 7 § 2 in fine u.p.e.a. została przez ustawodawcę wyraźnie zrelatywizowana do sytuacji zbiegu kilku równorzędnie skutecznych środków ("spośród kilku takich środków"). Warunkiem uruchomienia obowiązku sięgnięcia po środek najmniej dolegliwy jest zatem istnienie po stronie organu rzeczywistej możliwości wyboru. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane. Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku I FSK 1383/15 stwierdził wprost, że aby organ mógł zastosować najmniej uciążliwy środek, musi mieć w tym zakresie wybór ( zob. powołany tam wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II FSK 2631/14). Konsekwentnie przyjmuje się, że w razie dysponowania przez organ tylko jednym środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku organ jest nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do jego zastosowania, a zarzut naruszenia zasady najłagodniejszego środka staje się bezprzedmiotowy.

Odnosząc się do samego pojęcia uciążliwości, przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumie się przez nią dokuczliwość zastosowanego środka dla codziennego życia lub prowadzonej działalności, powodującą niemożność albo utrudnienie w codziennym funkcjonowaniu zobowiązanego (zob. wyroki NSA z dnia 17 marca 2017 r., I FSK 1383/15; z dnia 28 lipca 2020 r., II FSK 2427/19). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pewien stopień dolegliwości jest immanentnie wpisany w istotę przymusu egzekucyjnego ( zob. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r., I FSK 1383/15). Wskazuje się, że czynności egzekucyjne i zabezpieczające zawsze będą w jakimś stopniu dolegliwe dla zobowiązanego. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie przywołującą literaturę przedmiotu, że przesłanka w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody jest zwykle utożsamiana z realnym zagrożeniem dla istniejącej, aktualnej sytuacji ekonomicznej (gospodarczej) strony postępowania. Chodzi o tego rodzaju szkodę, która "nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, s. 229). Należy jednak zauważyć, że ingerencja w swobodę działalności gospodarczej oraz w swobodę dysponowania składnikami majątkowymi jest w tym postępowaniu dopuszczalna i znajduje umocowanie w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przyjęcie odmiennego zapatrywania oznaczałoby, że każda skuteczna czynność egzekucyjna, z samego faktu wywołania negatywnych następstw ekonomicznych, musiałaby zostać uznana za zbyt uciążliwą, co pozbawiałoby egzekucję administracyjną jej funkcji.

Należy również podkreślić wynikającą z powyższego konsekwencję procesową, dotyczącą rozkładu ciężaru argumentacji. Podmiot podnoszący zarzut nadmiernej uciążliwości nie może poprzestać na wskazaniu negatywnych skutków zastosowanego środka, lecz powinien wykazać istnienie realnej alternatywy, to jest wskazać inny składnik majątkowy, z którego egzekucja mogłaby być prowadzona równie skutecznie, a zarazem mniej dolegliwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I FSK 1383/15 stwierdził, że jeżeli środek był zbyt uciążliwy, zobowiązany winien wskazać inny składnik majątkowy, a brak takiego wskazania przesądza o prawidłowości działania organu. Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r., II FSK 2427/19. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do przedstawienia ekonomicznych następstw zajęcia, nie wskazując żadnego innego przedmiotu, do którego egzekucja mogłaby zostać skierowana.

Rozstrzygające dla oceny zarzutu jest jednak to, że w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanka wyboru środka egzekucyjnego w ogóle nie mogła się zaktualizować. Egzekucja prowadzona jest bowiem z przedmiotu hipoteki przymusowej wobec skarżącej kasacyjnie występującej w charakterze dłużnika rzeczowego. Istotą odpowiedzialności rzeczowej, wynikającej z art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jest to, że wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z obciążonej nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, przy czym odpowiedzialność właściciela niebędącego dłużnikiem osobistym jest ograniczona wyłącznie do przedmiotu zabezpieczenia. Dłużnik rzeczowy nie odpowiada zatem całym swoim majątkiem, lecz wyłącznie nieruchomością obciążoną hipoteką. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie tyle jest ograniczony w wyborze środka, ile w ogóle nie dysponuje żadnym innym środkiem, którego zastosowanie wobec skarżącej byłoby prawnie dopuszczalne. Skierowanie egzekucji do jakiegokolwiek innego składnika majątku Skarżącej stanowiłoby wyjście poza granice odpowiedzialności rzeczowej i samo w sobie byłoby wadliwe.

W świetle powyższego Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci zajęcia nieruchomości obciążonej hipoteką przymusową, stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie jako dłużnika rzeczowego, nie może zostać zakwalifikowany jako zbyt uciążliwy i dolegliwy. Zarzut okazał się zatem nieusprawiedliwiony.

Na koniec odnosząc się do wniosku zawartego w pkt IV petitum skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał go postanowieniem z 10 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 528/24. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku jest rozstrzygnięciem o charakterze proceduralnym i nie wywołuje skutków materialnoprawnych

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).