Kolegium nie mogło uznać za niedopuszczalne zażalenia na postanowienie wójta

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Po 47/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 7 sierpnia 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lesznie zaskarżyło go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie w całości skargi skarżącego, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wydanemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") - zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż postanowienie w powyższej kwestii jest ostateczne, a zatem nie przysługuje na nie zażalenie;

Wydanemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 tej ustawy

a) w zw. z art. 134 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025r., poz. 1691 ze zm.), które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, poprzez przyjęcie, że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu przysługuje stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, podczas gdy przepis art. 59 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwym do wniesienia odwołania;

b) w zw. z art. 134 i art. 59 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że samo błędne pouczenie przez organ administracyjny o środku zaskarżenia, w przypadku gdy ustawa go nie przewiduje, kreuje dla strony możliwość zaskarżenia orzeczenia;

c) poprzez uznanie, że Kolegium naruszyło w sprawie art. 134 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. bezpodstawnie wydając postanowienie o niedopuszczalności wniesienia zażalenia;

d) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Nietrafny jest zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w sposób wskazywany w petitum skargi kasacyjnej organu W judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej.

Ponadto, Sąd I instancji nie stosował art. 135 p.p.s.a. w postępowaniu, a skoro nie stosował tego przepisu, to nie mógł go naruszyć. Sąd I instancji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) jedynie uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego.

WSA w Poznaniu nie mógł również naruszyć wskazanego w pkt. d petitum skargi kasacyjnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem przepis ten stanowiący, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, adresowany jest do organu administracji i nie był stosowany przez Sąd I instancji.

Przedmiot kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie w przedmiocie niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Wójta Gminy Piaski z dnia 17 czerwca 2025 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji tego organu I instancji z dnia 10 marca 2025 r. o ustalenia obowiązku zwrotu dotacji oświatowej.

W podstawie prawnej zaskarżonego uzasadnienia powołano art. 144 w zw. z art. 134 i w zw. z art. 59 § 2, art. 127 § 2, art.17 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z uwagi na fakt, że "Wójt Gminy Piaski nie był władny wydać postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez Tomasza Kamińskiego odwołania od decyzji Wójta Gminy Piaski BF.3032.8.2024 z dnia 10.03.2025 r. Kompetencja do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Piaski BF.3032.8.2024 z dnia 10.03.2025r., przysługuje wyłącznie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lesznie,...".

Zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie.

Stosownie zaś do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten na podstawie art. 144 k.p.a. znajduje także odpowiednie zastosowanie w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

W rozpatrywanej sprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. Wójt Gminy Piaski wydał postanowienie o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 10 marca 2025 r., a w pouczeniu zawarł informację o prawie do wniesienia zażalenia na to postanowienie do organu II instancji, skarżący zaś z tego prawa skorzystał. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w sytuacji kiedy zaskarżone postanowienie organu I instancji jako wadliwe nie powinno ostać się w obrocie prawnym, to niedopuszczalne było uznanie przez organ II instancji zażalenia skarżącego za niedopuszczalne w trybie art. 134 k.p.a. Zważywszy bowiem, że skoro organ I instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 58 k.p.a., lecz wydał tego rodzaju postanowienie, to rolą organu odwoławczego było podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, jako organ wyższego stopnia właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Piaski w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu, winno dokonać rozpoznania wniesionego przez skarżącego środka zaskarżenia wydając w tym zakresie swoje rozstrzygnięcie. Brak było zatem przesłanek prawnych do niepoddania rozpoznaniu organowi II instancji wniesionego zażalenia z uwagi na jego niedopuszczalność.

Wskazać w tym miejscu również należy, że skoro Kolegium przyjęło, że organ I instancji nie był władny do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji tego organu z dnia 10 marca 2025 r., to dokonując rozpoznania wniesionego zażalenia Kolegium winno było zastosować art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 k.p.a., a więc wyeliminować z obrotu prawnego pierwszoinstancyjne postanowienie i umorzyć - podjęte przez Wójta Gminy Piaski w przedmiocie rozpoznania procesowej kwestii przywrócenia terminu - postępowanie, jako bezprzedmiotowe, gdyż pozbawione podstaw prawnych do rozpatrzenia w tej sprawie wniosku o przywrócenia terminu.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzja (postanowienie) wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest decyzją zawierającą wadę nieważności. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. W tezie wyroku NSA z dnia 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82 stwierdzono dobitnie, że "naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19 k.p.a.), przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości są ściśle określone w k.p.a. (np. art. 23, 100 § 2). W wyroku SN z dnia 29 maja 1991 r. (III ARN 17/91, PiP 1992, Nr 3, s. 108) podkreślono gwarancyjną rolę sankcji nieważności w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny właściwości w sprawie. Tę samą linię orzecznictwa zachowuje teza wyroku SN z dnia 27 marca 2002 r. (III RN 225/01, Legalis), w której stwierdzono, że "naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156, wyd. 19, 2024).

Na tym tle warto zaznaczyć, że k.p.a. wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81, ONSA 1981/1/21). Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138, i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491). Skutkiem tego jest przyjęcie, że w przypadku gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona postanowienie organu I instancji dotknięte jest wadą nieważności z powodu wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, może jedynie uchylić to postanowienie i umorzyć postępowanie I instancji (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3325/18).

Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w oczywisty sposób nie załatwiało "sprawy" zgodnie z prezentowanym stanowiskiem skargi kasacyjnej, gdyż w istocie pozostawiało w obrocie prawnym pierwszoinstancyjne postanowienie wydane w przedmiocie przywrócenia terminu, które - w ocenie organu II instancji - Wójt Gminy Piaski nie był władny wydać (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 280/22).

Wobec czego zarzuty naruszenia art. 134 i art. 59 § 2 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. należy uznać za niezasadne.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.