Spółka chciała wyższej stawki pomocy za szkody w uprawach. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 grudnia 2025 r., o sygn. akt III SA/Po 430/25 po rozpoznaniu na rozprawie skargi B. (...) Spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (organ) z 7 maja 2025 r. nr 292/25/2025 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej - oddalił skargę.

B. (...) Spółka jawna z siedzibą w P. (dalej: skarżąca kasacyjnie) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) § 13zzu ust. 10 w zw. z § 13zzu ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, polegające na przyjęciu błędnej wykładni tego przepisu poprzez uznanie, że czym innym jest szkoda wskazana w § 13zzu ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a czym innym w § 13zzu ust. 10 rozporządzenia i w konsekwencji - złamanie zakazu interpretacji homonimicznej poprzez nadanie takiemu samemu terminowi, użytemu wielokrotnie w obrębie jednej jednostki redakcyjnej dwóch różnych znaczeń;

b) § 13zzu ust. 10 rozporządzenia polegające na przyjęciu błędnej wykładni tego przepisu, zgodnie z którą pod zastosowanym w nim pojęciem szkody należy rozumieć wyłącznie "szkody plonu" w znaczeniu odpowiadającym wyłącznie utraconym korzyściom z tychże plonów, podczas gdy prawidłowa interpretacja pojęcia powinna obejmować wszystkie straty, które poszkodowany poniósł oraz korzyści, jakie mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono;

c) § 13zzu ust. 10 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie w przypadku, w którym wystąpiły szkody w wyniku powodzi w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich w wysokości przekraczającej 70% plonu;

d) § 13zzu ust. 10 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w przypadku, w którym wystąpiły szkody w wyniku powodzi w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich w wysokości przekraczającej 70% plonu.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 7 maja 2025 r., pomimo, że decyzja ta podlegała uchyleniu jako wydana z naruszeniem prawa, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w zakreślonym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też, aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Podstawy, na których oprzeć można skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna, wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, mimo braku przywołania w jej treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, a w ich konsekwencji – naruszenia przepisu postępowania przez Sąd, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego de facto sprowadzają się do błędnej wykładni § 13zzu ust. 10 w zw. z § 13zzu ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, niewłaściwego zastosowania § 13zzu ust. 10 pkt 3 tego rozporządzenia oraz braku zastosowania § 13zzu ust. 10 pkt 1 tego rozporządzenia. Zarzuty te autorka skargi kasacyjnej wiąże w konsekwencji z zarzutem naruszenia przepisu postępowania przez Sąd pierwszoinstancyjny, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., który – jej zdaniem – został błędnie zastosowany, gdyż wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu. W niniejszej sprawie zatem strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one nieusprawiedliwione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że gdy błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, to brak jest możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 692/04 oraz z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt FSK 548/04). Z treści skargi kasacyjnej nie wynika tymczasem, by skarżąca kasacyjnie kwestionowała ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną decyzji, w szczególności – wynikające z protokołu szacowania szkody w gospodarstwie rolnym, a zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji, w tym też zakresie zarzuty błędnego zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego uznać należy za nieusprawiedliwione.

Analiza stanowiska skargi kasacyjnej prowadzi bowiem do wniosku, że w istocie nie jest sporna szkoda, jakiej doznała skarżąca w procencie plonu, bo jej wysokości nie kwestionuje, a wynika ona z Załącznika nr 1 do Protokołu nr P-34/2024 z 9 stycznia 2025 r. (rubryka pt. Straty w plonach w roku wystąpienia szkody) i wynosi ona 40 %. Skoro tak, to prawidłowo w sprawie zastosowanie znalazł przepis § 13zzu ust. 10 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze zm., dalej jako rozporządzenie), zgodnie z którym wysokość stawki pomocy wynosi 1000 zł na 1 ha powierzchni upraw rolnych, na których wystąpiły szkody w wyniku deszczu nawalnego (...) w wysokości co najmniej 30 % i mniej niż 50 % plonu. W sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała ustaleń dotyczących straty w plonach w roku wystąpienia szkody nie może skutecznie podnosić, by w sprawie zastosowanie miał znaleźć przepis § 13zzu ust. 10 pkt 1 rozporządzenia, który dla zastosowania stawki pomocy w kwocie 3000 zł na 1 ha powierzchni upraw rolnych, w których wystąpiły szkody zakłada jej wystąpienie w plonie na poziomie co najmniej 70 %. Zarzut błędnego zastosowania przez organy administracji § 13zzu ust. 10 pkt 1 rozporządzenia i zaakceptowania tego błędu przez Sąd pierwszej instancji dla swej skuteczności wymagał zatem w pierwszej kolejności zakwestionowania ustaleń dotyczących procentu straty w plonach, a to – jak wskazano powyżej – nie miało miejsca. Z tych też względów tak sformułowany zarzut uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Z kolei w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego, istotą ich sformułowania było zakwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszoinstancyjny, że organ odwoławczy, wskazując na treść § 13zzu ust. 1 pkt 3 w powiązaniu z § 13zzu ust. 10 pkt 3 rozporządzenia, prawidłowo ustalił znaczenie pojęcia "szkoda", jako zdarzenia uzasadniającego udzielenie tzw. "pomocy klęskowej", a także prawidłowo ustalił wysokość pomocy przysługującej skarżącej z tytułu wystąpienia tej szkody. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, pojęcie szkody, którym posługuje się prawodawca w § 13zzu rozporządzenia wielokrotnie, powinno być interpretowane w sposób jednakowy (homonimiczny), a co więcej – z odwołaniem do dorobku prawa cywilnego ukształtowanego na gruncie art. 361 § 2 k.c. Tymczasem organy orzekające w sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji, pojęcie szkody zastosowały w dwóch odmiennych znaczeniach – raz jako szkoda w średniej rocznej produkcji roślinnej skarżącej (81,76 % - § 13zzu § 1 pkt 3), a drugi raz jako strata plonu (40 % - § 13zzu ust. 10 pkt 3).

Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest błędne i wynika zasadniczo z wadliwego znaczenia, jakie przypisuje pomocy publicznej, jako instytucji prawa publicznego, utożsamiając ją z odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego.

§ 13zzu ust. 1 rozporządzenia kształtuje przesłanki udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, wskazując na warunki wstępne jej przyznania. W szczególności z pkt 3 tego przepisu wynika, że jednym z nich jest "szkoda w uprawach rolnych" spowodowana wystąpieniem w 2024 r. deszczu nawalnego lub powodzi w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, która została oszacowana przez komisję, (...), i która wynosi powyżej 30 % średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły te szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji roślinnej. Szkoda w uprawach rolnych na określonym w powołanym przepisie poziomie staje się tym samym przesłanką i jednym z warunków dla analizy zasadności udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu dotkniętemu określonym zdarzeniem o charakterze nadzwyczajnym. Spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w § 13zzu ust. 1 rozporządzenia było niesporne, co prawidłowo odnotował Sąd pierwszej instancji. W istocie zaś sporne stało się zastosowanie przez organ stawki pomocy (organ zastosował w tym zakresie § 13zzu ust. 10 pkt 3 rozporządzenia, wbrew oczekiwaniu skarżącej, by był to pkt 1 § 13zzu ust. 10 rozporządzenia), uzależnionej zgodnie z przepisami od powierzchni upraw rolnych, na której wystąpiły szkody w określonym widełkowo procencie plonu. Szkoda w procencie plonu jest tym samym przesłanką uwzględnianą przy ustalaniu wysokości pomocy przyznawanej beneficjentowi.

W rozumieniu § 13zzu ust. 1 pkt 3 rozporządzenia szkoda w uprawach rolnych jest jedną z przesłanek w zakresie ubiegania się o pomoc publiczną, gdy tymczasem wysokość pomocy jest kształtowana w sposób ryczałtowy, w sposób określony w § 13zzu ust. 9 i 10 rozporządzenia poprzez odwołanie do powierzchni upraw objętych szkodą i stawki pomocy, uzależnionej od określonego procentu szkody w plonach. Procent obniżenia dochodu z produkcji rolnej podlega uwzględnieniu natomiast jako górny limit łącznej wysokości pomocy przyznawanej beneficjentom, w oparciu o ust. 11 § 13zzu rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega tym samym, że "procent kwoty obniżenia dochodu" jest wartością, którą posługuje się prawodawca w rozporządzeniu, nadając jej jednak inne znaczenie, niż to wynika z jej argumentacji.

Analiza stanowiska skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamia tzw. pomoc klęskową przyznawaną w oparciu o § 13zzu rozporządzenia z tytułu wystąpienia szkody w określonym rozmiarze z odszkodowaniem za tą szkodę. Nie ma więc racji skarżąca kasacyjnie oczekując, by do instytucji pomocy ukształtowanej przepisami prawa publicznego stosować terminologię z zakresu prawa prywatnego, ograniczając tym samym prawodawcę w możliwości kształtowania form oraz wysokości wsparcia. Pojęcie szkody, którym posługuje się prawodawca w § 13zzu ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dla potrzeb ustalenia przesłanek ubiegania się o pomoc publiczną nie jest, bo też nie musi być tożsame, z pojęciem szkody w rozumieniu art. 361 k.c. Podobnie jak i całkowicie bezzasadne jest zrównanie przez skarżącą wysokości pomocy, ukształtowanej przepisami § 13zzu ust. 9 i 10 rozporządzenia, z odszkodowaniem za szkodę i jego zakresem, wynikającym z przepisów Kodeksu cywilnego. Bez znaczenia w tej sytuacji dla ustalenia wysokości pomocy pozostaje obniżenie dochodu producenta rolnego w wyniku straty plonu, gdyż nie przewiduje go § 13zzu ust. 10 rozporządzenia.

Słusznie tym samym Sąd pierwszej instancji uwzględnił, że odmienne stanowiska skarżącej i organu w zakresie zastosowanej stawki pomocy wynikały z wykładni ww. przepisu rozporządzenia, który w zakresie wysokości pomocy nakazuje uwzględnić szkodę w procencie plonu, a ta – jak wynika z protokołu i załącznika do niego – wyniosła 40 % dla całej powierzchni gospodarstwa, a nie z procentu obniżenia dochodu producenta rolnego, jak tego oczekiwała skarżąca. Zauważyć wypada, że instytucja pomocy finansowej o charakterze publicznym dla producenta rolnego w związku z określonymi zdarzeniami o charakterze nadzwyczajnym (powódź, deszcz nawalny) nie może być utożsamiana z odszkodowaniem za szkodę, a w konsekwencji - jej celem nie jest pełna rekompensata uszczerbku poniesionego przez producenta rolnego z tego tytułu. Stąd też nie budzi wątpliwości dopuszczalność ustalania określonego poziomu tej pomocy za pomocą stawek, czy poprzez kształtowanie mechanizmów limitujących, co ma miejsce w ust. 11 – 14 § 13zzu rozporządzenia. W istocie bowiem omawiana pomoc przyjmuje kształt bezzwrotnej dotacji celowej, która z założenia ma charakter uznaniowy, a jej funkcja ma charakter rekompensacyjny, a nie restytucyjny.

Wszystko to sprawia, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego - § 13zzu ust. 10 rozporządzenia oraz § 13zzu ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony w konsekwencji stał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszoinstancyjny prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., podniesiony w skardze kasacyjnej. Zarzut ten jest bezzasadny nie tylko ze względu na to, że przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, ale przede wszystkim dlatego, że przepis ten nie był stosowany przez ten Sąd.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną należało oddalić.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.