NSA oddalił skargę spółki P. na zwrot dofinansowania z funduszy unijnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 grudnia 2025 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 114/25, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi P. (...) Spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej także jako: spółka lub skarżąca; skarżąca kasacyjnie) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z 4 grudnia 2024 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 - oddalił skargę.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z § 4 ust. 4 umowy nr UDA-RPSL.08.01.03-24-0273/18-00 o dofinansowanie projektu pn. "Wiem, że dam radę! Dziecko w żłobku, ja wracam do pracy", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: Umowa o dofinansowanie) w związku z Podrozdziałem 6.5 ust. 1) w związku z Sekcją 6.5.2. (zasada konkurencyjności) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca była zobowiązana do uwzględnienia zasady konkurencyjności przy zawieraniu umowy najmu lokalu wraz z nieruchomością gruntową, zlokalizowanego przy ul. W.w G. z 29 listopada 2017 r. (dalej: Umowa najmu), podczas gdy Umowa najmu została zawarta przed datą rozpoczęcia projektu i przed datą zawarcia przez skarżącą Umowy o dofinansowanie, a zatem w dacie 29 listopada 2017 r. żaden przepis prawa czy też zapis umowy nie zobowiązywał skarżącej do stosowania zasady konkurencyjności, o której mowa w Podrozdziale 6.5 ust. 1 oraz Sekcji 6.5.2. Wytycznych. Tym samym wydatki ponoszone przez skarżącą na czynsz najmu lokalu nie mogły stanowić "środków wykorzystanych z naruszeniem procedur", gdyż w ustalonym stanie faktycznym obowiązek stosowania Wytycznych nie zrealizował się wobec skarżącej na chwilę zawierania Umowy najmu;

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z § 4 ust. 4 Umowy o dofinansowanie w związku z Podrozdziałem 6.5 ust. 8 Wytycznych w związku z art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zgoda instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie na niestosowanie procedur określonych w podrozdziale 6.5 Wytycznych winna być udzielona w formie pisemnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż Wytyczne nie zastrzegają szczególnej formy (a tym bardziej rygoru nieważności) dla udzielenia takiej zgody, a zatem oświadczenie woli organu (zgoda) może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia wolę w sposób dostateczny, a tym samym podlega ogólnym regułom wykładni oświadczenia woli zgodnie z treścią art. 65 k.c.;

3) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z § 4 ust. 4 Umowy o dofinansowanie w związku z Podrozdziałem 6.5 ust. 8 Wytycznych w związku z art. 63 § 1 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i pominięcie, że zgoda na niestosowanie procedur określonych w Podrozdziale 6.5 Wytycznych mogła zostać wyrażona przez organ po dokonaniu czynności przez skarżącą. Ani organ, ani WSA - wbrew brzmieniu przepisu - w ogóle nie rozważyły czy czynność skarżącej mogła być sanowana przez następcze wyrażanie zgody. Organ dopiero na etapie kontroli w 2023 r. zgłosił zastrzeżenie co do czynszu najmu, podczas gdy stawki były znane organowi już 2019 r. - tj. najpóźniej w dacie zawierania Umowy o dofinansowanie - zatem przez niemal 4 lata organ w sposób milczący akceptował rynkowość czynszu najmu;

4) art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do uszczerbku w budżecie UE;

5) art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędne zastosowanie (niezastosowanie) polegające na nałożeniu na skarżącą korekty w wysokości całości czynszu najmu lokalu, podczas gdy sposób nałożonej korekty winien uwzględniać charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR;

6) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie nr 2988/95) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w każdym przypadku pojęcie "programu wieloletniego", o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 oznacza program operacyjny, a w konsekwencji, że w przypadku programów wieloletnich bieg terminu przedawnienia "w każdym przypadku" trwa do momentu ostatecznego zakończenia programu operacyjnego (RPO), bez ustalenia, czy w realiach sprawy "program wieloletni" w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy identyfikować jako program operacyjny oraz bez weryfikacji zgodności takiego rozumienia programu z reżimem przedawnienia wynikającym z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady powoduje uznanie, iż decyzja zwrotowa została wydana po terminie przedawnienia;

7) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 67 ust 1 u.f.p. w związku z art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (dalej o.p.) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że regulacja ustawy o finansach publicznych w zakresie odsetek ma charakter "kompleksowy" i wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej w części dotyczącej okresów, za które odsetek się nie nalicza (w tym art. 54 § 1 pkt 3 o.p.), podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 67 ust. 1 u.f.p. nakazuje odpowiednie stosowanie działu III o.p. w zakresie nieuregulowanym w u.f.p., a u.f.p. nie reguluje wprost "okresów nie odsetkowych", co skutkowało zaakceptowaniem naliczenia odsetek również za okresy, w których — przy prawidłowej wykładni — odsetki nie powinny być naliczane.

Nadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 160 p.p.s.a. w związku z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) polegające na nierozpoznaniu w prawem wymaganej formie (postanowienia) wniosku strony o skierowanie pytania prejudycjalnego oraz na braku podania merytorycznych motywów odmowy skierowania pytania, poprzez ograniczenie uzasadnienia do lakonicznego stwierdzenia, że "Sąd nie widzi podstaw do wystąpienia z zapytaniem w trybie prejudycjalnym do TSUE", bez odniesienia się do treści i argumentacji wniosku strony;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegające na zaakceptowaniu przez Sąd jako prawidłowej odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków (pracowników/osób działających po stronie instytucji) na okoliczność momentu powzięcia przez organ wiedzy o powiązaniach osobowych/kapitałowych stron umowy najmu oraz okoliczności akceptacji/zgody organu w toku realizacji projektu, mimo że była to okoliczność sporna i relewantna, dotycząca istotnych okoliczności, których nie można rzetelnie ustalić wyłącznie na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach, a odmowa została uzasadniona ogólnikowo (m.in. ekonomią postępowania i tezą o wystarczalności dokumentacji), bez wykazania, że dowód dotyczy okoliczności nieistotnych lub już niewątpliwie ustalonych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. - poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnie ustalonego stanu faktycznego, prowadzące do mylnego uznania, że organ nie wyraził zgody na niestosowanie procedur określonych w Podrozdziale 6.5 Wytycznych, podczas gdy organ miał wiedzę zarówno o powiązaniach pomiędzy Najemcą, a Wynajmującym, a także nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do wysokości i rynkowości stawki czynszu, a zatem należy dojść do słusznego przekonania, że organ wyraził zgodę na zasadzie art. 60 k.c. w związku z art. 63 k.c.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd braku rozważania przez organ możliwości wyrażenia zgody następczej na niestosowanie procedur określonych w Podrozdziale 6.5 Wytycznych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przedstawienia oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też, aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).

Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał weryfikacji zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Istota sporu w sprawie dotyczy oceny tego czy doszło do naruszenia przez skarżącą kasacyjnie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących ze środków europejskich w ramach realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie z 16 kwietnia 2019 r., wynikających z Podrozdziału 6.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFR, EFS oraz FS na lata 2014 – 2020, tj. z pominięciem zasady konkurencyjności z punktu 6.5.2. oraz z naruszeniem postanowień umowy - § 4 ust. 1 i 4 oraz § 26 ust. 1. Organy w wyniku dokonanej kontroli ustaliły, że beneficjent pomocy – P. G. Spółka z o.o. - dokonała najmu lokalu wraz z nieruchomością gruntową, zawierając umowę z żoną Prezesa Zarządu spółki, tym samym naruszając wynikające z wyżej wymienionych Wytycznych oraz umowy zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne organu oraz dokonaną przez niego ocenę prawną.

Odnosząc powyższe uwagi w pierwszej kolejności do zarzutu z naruszenia prawa procesowego z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej zauważyć wypada, że jej autor jednoznacznie określił podstawę kasacyjną, wskazując art. 160 p.p.s.a. w zw. z art. 267 TFUE, zarzucając Sądowi pierwszej instancji brak rozpoznania wniosku strony o skierowanie pytania prejudycjalnego w formie postanowienia, a także brak wskazania merytorycznych podstaw odmowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto jednak próby wykazania, że naruszenie wymienionych przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tak sformułowany zarzut z przyczyn formalnych nie poddaje się kontroli kasacyjnej, co czyni go bezskutecznym.

Z kolei w punktach 2 – 4 petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków - pracowników instytucji - na okoliczność powzięcia wiedzy o powiazaniach osobowych, w kolejnym zarzucie (punkt 3), wskazując na błędnie ustalony stan faktyczny w tym zakresie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie mylnie uznano, że organ nie wyraził zgody na niestosowanie procedur określonych podrozdziale 6.5 Wytycznych, podczas gdy organ mając wiedzę o powiązaniach pomiędzy najemcą a wynajmującym nie zgłaszał takich zastrzeżeń, zatem wyraził zgodę na zasadzie art. 60 k.c. Tym samym, Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował brak rozważenia przez organ możliwości wyrażenia następczej zgody na niestosowanie procedur wynikających z wyżej wymienionych Wytycznych (zarzut nr 4). Powyższe zarzuty są oczywiście nieusprawiedliwione. Z ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd, wynika, że skarżąca nie składała wniosku o wyrażenie zgody na odstąpienie od procedur wynikających z Wytycznych w zakresie uczciwej konkurencji, ani przed zawarciem umowy najmu, ani po jej zawarciu. Skoro tak, to nie może zasadnie zarzucać, że nie ziściły się warunki, umożliwiające odstąpienie od ich zastosowania oraz oczekiwać, by organy te okoliczności rozważały. Co więcej, z § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie wynika, że beneficjent przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu zobowiązuje się stosować przepisy prawa unijnego, krajowego oraz Wytyczne. Bez znaczenia jest tym samym data zawarcia umowy najmu, w szczególności to, czy została zawarta przed zawarciem umowy o dofinansowanie, oraz to czy organ miał wiedzę o powiązaniach kapitałowych i osobowych stron umowy najmu, beneficjent bowiem miał obowiązek wydatkować środki zgodnie, m.in. z Wytycznymi. Dowody z zeznań świadków na te okoliczności nie mogły tym samym doprowadzić do podważenia dowodów z dokumentów.

Podsumowując zarzuty natury procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ ustalił stan faktyczny sprawy w sposób prawidłowy w oparciu o właściwą ocenę materiału dowodowego, który został następnie zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji i jako taki służył do zastosowania w sprawie przepisów materialnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd nie podważyły tych ustaleń.

W ramach sformułowanych w punktach 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zmierza w istocie do zakwestionowania, że w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie z udziałem środków europejskich dopuściła się naruszenia procedur ich wydatkowania, wynikających zarówno z umowy, jak i Wytycznych w zakresie przestrzegania zasady konkurencyjności, uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, co skutkować musiało ich zwrotem. Skarżąca kasacyjnie argumentuje również, że brak pisemnej zgody na odstępstwo od wynikających z Wytycznych zasad konkurencyjności, nie wyklucza możliwości jej następczego pozyskania, a w konsekwencji – że w zaistniałych okolicznościach można tę zgodę domniemywać per facta concludentia. Podkreślić jednak należy, że skarżąca kasacyjnie nie zaprzecza, że zakwestionowane wydatki stanowią czynsz z tytułu umowy najmu pomiędzy beneficjentem a małżonkiem osoby zasiadającej w organie reprezentującym beneficjenta, co stanowi o naruszeniu § 4 ust. 4 i § 26 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz rozdziału 6 podrozdziału 6.5 pkt 1 i 8 Wytycznych do tej umowy, podobnie jak i nie twierdzi, że kiedykolwiek uzyskała, a nawet - występowała o zgodę na odstępstwo od wyżej wymienionych zasad, co w świetle brzmienia § 40 umowy o dofinansowanie objęte było zasadą pisemności. Będący podstawą prawną zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025r., poz. 1483 ze zm., dalej jako u.f.p.) stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (m.in. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu - ust. 1) - podlegają zwrotowi (...). Tym samym, skoro doszło do naruszenia § 4 ust. 1 i 4 umowy oraz Wytycznych do tej umowy (rozdziału 6 podrozdziału 6.5 pkt 1 i 8 oraz rozdziału 6.2 pkt 3 lit. e i k), to zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie jest nieusprawiedliwiony.

Zarzut z punktu 3 tej części skargi kasacyjnej (naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20, dalej jako rozporządzenie nr 1303/2013) również jest nieusprawiedliwiony. Zauważyć należy, że powyższy przepis podlega zastosowaniu w konkretnej sprawie administracyjnej wprawdzie wprost, ale niewątpliwie za pośrednictwem regulacji krajowej, tj. w związku z art. 207 u.f.p. W myśl art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. - po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ: pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (...), albo ustawy o zasadach realizacji programów - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7. W zacytowanym przepisie art. 207 u.f.p., w celu realizacji na poziomie państwa członkowskiego rozporządzenia nr 1303/2013 w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. są beneficjenci, podczas gdy adresatami norm prawnych wynikających z rozporządzenia nr 1303/2013 są przede wszystkim państwa członkowskie.

Niemniej, w odniesieniu do wykładni pojęcia "nieprawidłowość" w treści art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 ukształtowało się bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17). Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków (por. m.in. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 817/18). Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w rozporządzeniu nr 1303/2013 i z których wynika obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 - realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawodawca w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie użył terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem" oraz - co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie - "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego aktu. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 (por: wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16). Dla stwierdzenia "nieprawidłowości" wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech okoliczności. Pierwsza okoliczność to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa (procedury), drugą okolicznością jest naruszenie prawa, które musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta, a trzecia okoliczność polega na powiązaniu naruszenia ze szkodliwym wpływem na budżet UE, w tym z wpływem potencjalnym, polegającym na obciążeniu budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem. Skarżąca kasacyjnie nie zastosowała obowiązującej zasady konkurencyjności przy zawieraniu umowy najmu. Niewątpliwe charakter tego naruszenia i jego waga są znaczne, co może skutkować szkodą dla budżetu unijnego, polegającą na zawarciu umów przewidujących zawyżony czynsz. Działanie skarżącej godziło w zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności - umożliwiającej wydajne i skuteczne zarządzanie zasobami oraz zapewnienie dostępu do zamówień wszystkim podmiotom, będącym w stanie je zrealizować za najkorzystniejszą cenę. Możliwość powstania szkody w budżecie UE w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności, jest oczywista (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt. I GSK 2029/22). Tym samym, wszystkie wyżej wymienione okoliczności stwierdzenia "nieprawidłowości" zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie i organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, zasadnie uznały, że skarżąca swoim działaniem naruszyła obowiązujące ją procedury, co stanowi o "nieprawidłowości" w rozumieniu prawa wspólnotowego.

Zarzut naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 również jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że jest on adresowany do państw członkowskich nie zaś do organów orzekających o zwrocie środków dofinansowania z udziałem funduszy europejskich. Tym samym nie można skutecznie czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, skoro przepis ten nie mógł być i nie powinien być stosowany przez organy w niniejszej sprawie. Takie stanowisko zostało zawarte również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 20 marca 2025 r., I GSK 1377/21).

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 23.12.1995 r.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w każdym przypadku pojęcie "programu wieloletniego", o którym mowa w tym przepisie oznacza program operacyjny, co ma wpływ na liczenie okresu przedawnienia zwrotu pobranych środków. W okolicznościach niniejszej sprawy program operacyjny, w ramach którego skarżąca kasacyjnie pozyskała środki europejskie był niewątpliwie programem wieloletnim (Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2014 – 2020 współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego). Skoro tak, to skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć tego, że decyzja zwrotowa została wydana przed upływem terminu przedawnienia. Bez znaczenia jest tu zatem to, czy w każdym przypadku pojęcie "program wieloletni" należy identyfikować jako program operacyjny, gdyż takiej oceny należy dokonywać w okolicznościach danej sprawy i konkretnego programu, co też prawidłowo nastąpiło w niniejszym postępowaniu.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczył kwestii naliczenia odsetek za zwłokę. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 622 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że regulacja u.f.p. ma w tym zakresie charakter kompleksowy. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim wskazać należy, że Zarząd wydając decyzję określającą stronie wysokość środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przypadających do zwrotu i określając termin naliczania odsetek w całości zrealizował dyspozycję art. 207 ust. 9 u.f.p., a więc określił kwotę i termin, od którego należy liczyć odsetki. Okresy zaś wyłączania naliczania odsetek nie są elementem decyzji wydanej w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. Innymi słowy, nawet w sytuacji uznania, że przepis art. 54 ustawy Ordynacja podatkowa miałby zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to i tak kwestia wyłączenia okresu naliczania odsetek za zwłokę nie byłaby określona w zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza, że sformułowany zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając od "P.Sp. z o.o. w G. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 5400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.