Sąd oddalił skargę właściciela na opłatę adiacencką 4700 zł po podziale działki

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2026 r. znak: SKO.GN-70/5147/362/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: "kolegium") utrzymało z mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "burmistrz") z dnia 12 grudnia 2025 r. znak: GN.3134.12.2023.IPI w przedmiocie ustalenia P. K. opłaty adiacenckiej w wysokości 4.700,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji kolegium wyjaśniło, że wymienioną na wstępie decyzją burmistrz orzekł o :

1. ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 4.700,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], ozn. w ewidencji gruntów i budynków dotychczasowym nr [...] o pow. 0,2219 ha, stanowiącej własność P. K., objętej księgą wieczystą [...], wynikającego z jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 grudnia 2020 r. nr GN.6831.34.2020.ASA, przy czym ustalona wysokość opłaty podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym postał obowiązek zapłaty;

2. zobowiązaniu do wniesienia wyżej ustalonej opłaty adiacenckiej właściciela nieruchomości – P. K.;

3. obowiązku wniesienia ustalonej opłaty po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Kolegium wyjaśniło, że P. K. - właściciel nieruchomości położonej w Sandomierzu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obręb [...] działką nr [...], wniósł o zatwierdzenie jej podziału na 7 działek. Przedłożony podział został zatwierdzony decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 grudnia 2020 r. znak: GN.6831.34.2020.ASA. W wyniku podziału wydzielone zostały działki nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6, przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy znak: UA.6730.13.2019 z dnia 06.08.2019 r. Dojście i dojazd do wydzielonych nowopowstałych działek nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6 nastąpiło poprzez ustanowienie służebności gruntowych polegających na prawie przejścia i przejazdu przez działkę [...]/7 - wydzieloną jako droga wewnętrzna. Działka nr [...]/7 posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

Rzeczoznawca majątkowy J. K. w operacie szacunkowym z dnia 30 kwietnia 2024 r. określiła wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na kwotę 26.700,00 zł. Strona wniosła zastrzeżenia do operatu szacunkowego dotyczącego wyceny działki nr [...] kilkukrotnie. Rzeczoznawca odniosła się do złożonych zastrzeżeń, uwzględniając w części wniesione zastrzeżenia właściciela i w aneksie do operatu określiła ostatecznie wzrost wartości nieruchomości na kwotę 18.800,00 zł.

Od decyzji burmistrza z 30 stycznia 2025 r., znak: GN.3134.12.2023.IPI, ustalającej opłatę adiacencką zostało wniesione odwołanie, w wyniku którego kolegium decyzją znak: SKO.GN.-70/1187/112/2025 uchyliło zaskarżoną decyzję burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem kolegium, operat szacunkowy, mimo korekt, kilkukrotnych sprostowań, poprawek i niejasności stał się nieczytelny.

W związku z powyższym organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne. Postanowieniem z 23 maja 2025 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego J. K. do sporządzenia operatu szacunkowego wyceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w dniu 22 sierpnia 2025 r. sporządziła operat szacunkowy dotyczący wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale. W operacie tym rzeczoznawca ustaliła, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem o kwotę 18.800,00 zł. Gminie zaś przysługuje opłata adiacencka w wysokości 25 % tej kwoty, co stanowi kwotę 4 700,00 zł.

W dniu 13 października 2025 r. P. K. złożył pismo w sprawie nieprawidłowości zawartych w treści operatu szacunkowego. Rzeczoznawca pismem z dnia 20 października 2025 r. odniosła się do poniesionych zastrzeżeń i zawarła obronę swojego stanowiska.

Rozpoznając odwołanie kolegium wyjaśniło że postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej: "u.g.n."). Podniósł, że w sprawie bezsporne jest, iż decyzja burmistrza znak: GN.6831.34.2020.ASA z dnia 31.12.2020 r. zatwierdzająca na wniosek P. K. podział nieruchomości położonej w Sandomierzu, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka nr [...] była ostateczna w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Decyzja zatwierdzająca podział w/w nieruchomości została wydana na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w celu wydzielenia działek budowlanych. Z kolei stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w uchwale nr VIII/64/2011 Rady Miasta [...] z dnia 15 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości.

Z operatu sporządzonego 22 sierpnia 2025 r. wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosi 224.200 zł, zaś po podziale 243.000 zł, zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem wynosi 18.800 zł. Mimo doprecyzowania elementów składowych wyceny, ostateczne ustalenia dotyczące wartości nieruchomości nie uległy zmianie i są tożsame z wynikami przedstawionymi w aneksie do pierwotnego operatu szacunkowego. Potwierdza to trafność przyjętej metodologii oraz stabilność wyniku końcowego. Biegła wskazała, że wyceniana nieruchomość jest położona w strefie śródmiejskiej [...], około [...] m od Starego Miasta i [...] m od ul. [...]. Działka pierwotna jest dość duża, z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej gminnej. Uzbrojenie terenu jest bardzo dobre. W wyniku podziału powstało 6 działek niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz 1 przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Działka nr [...] wydzielona pod drogę wewnętrzną nie stanowi działki możliwej do samodzielnego zagospodarowania i jako taka nie podlega wycenie, wobec tego działki tej biegła nie wyceniła, wskazując, że jako wartość nieruchomości po podziale przyjmuje się sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z operatu tego wynika, że biegła wyceny nieruchomości dokonała metodą porównawczą, techniką porównywania parami. Do wyceny nieruchomości oznaczonej nr działki [...] przed podziałem o pow. 2219 m2 przyjęła do porównań transakcje prawa własności nieruchomości z dat 27.04.2020r., 26.02.2020r. oraz 30.12.2019r.: nieruchomość o pow. 2725 m2, położoną przy ul. [...], której cena 1 m2 prawa własności wynosiła 91,74 zł; nieruchomość o pow. 2587 m2, położoną przy ul. [...], której cena 1 m2 prawa własności wynosiła 71,12 zł oraz nieruchomość przy ul. [...] o pow. 1793 m2, której cena 1 m2 prawa własności wynosiła 89,24 zł. Biegła w operacie opisała także sposób dojazdu do działek przyjętych do porównań, ich uzbrojenie, ewentualne ograniczenia, a także ukształtowanie terenu działek, podała datę i cenę sprzedaży działki.

Poprzez dokonanie korekty stosownymi współczynnikami różniącymi każdą z tych przyjętych do porównań z wycenianą nieruchomością nieruchomości biegła ustaliła, że cena 1 m2 działki o nr [...] przed podziałem wynosi 101,04 zł, a tym samym wartość całej działki biegła ustaliła na kwotę 224.200 zł. Biegła brała pod uwagę takie cechy jak: położenie-strefa, wielkość w m2, uzbrojenie, dojazd, ograniczenia. W odniesieniu do nieruchomości wycenianej przed podziałem przypisała jej takie cechy jak: położenie-strefa śródmiejska II, wielkość w m2 - 2219, uzbrojenie - bardzo dobre, dojazd - dobry, ograniczenia - brak.

Z kolei wyceniając nieruchomość po podziale, biegła podniosła, że analizie poddała rynek gruntów przeznaczonych w planie, studium lub z decyzją o warunkach zabudowy, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową typowej wielkości, w tym sprzedawanych wraz z udziałem w drodze wewnętrznej dojazdowej. Przeanalizowała transakcje z okresu 09.03.2019r. do 07.01.2021r. nieruchomości położonych w [...], a także o możliwie zbliżonej lokalizacji. Wskazała, że zakres cen gruntów położonych w/w po odrzuceniu cen skrajnych wynosi od 91 do 140 zł za 1 m2. Różnica natomiast między ceną maksymalną, a minimalną wynosi 49 zł/m2. Do porównań i wyceny działek powstałych po podziale biegła przyjęła 3 działki: 1) o pow. 1032 m2 przy ul. [...], gdzie cena 1 m2 wynosiła 105,62 zł, 2) o pow. 771 m2 przy ul. [...] w cenie 111,54 zł/m2 oraz 3) o pow. 846 m2 przy ul. [...] , gdzie cena 1 m2 wyniosła 98,70 zł. Biegła w opisie nieruchomości przyjętych do porównań wskazała także sposób dojazdu do nieruchomości, uzbrojenie, a także w przypadku działki 2) i 3) sąsiedztwo działki.

Wyceniając po podziale działki nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4, [...]/5 i [...]/6 biegła brała pod uwagę takie cechy jak: położenie-strefa, wielkość w m2, uzbrojenie, dojazd, ograniczenia. Działkom nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 przypisała cechy takie jak: położenie - śródmiejska II, wielkość w m2 234-362 m2 (wskazała, że wielkość liczona przez ekstrapolację, gdyż powierzchnia działek jest mniejsza, niż nieruchomości sprzedawane na rynku w badanym okresie), uzbrojenie dobre, dojazd-dobry, ograniczenia - brak, natomiast dla działek nr [...]/4, [...]/5 i [...]/6 przypisała cechy takie jak: położenie-śródmiejska II, wielkość w m2 234-362 m2 (wskazała, że wielkość liczona przez ekstrapolację, gdyż powierzchnia działek jest mniejsza niż nieruchomości sprzedawane na rynku w badanym okresie), uzbrojenie dobre,

dojazd - przeciętny, ograniczenia - brak.

Po dokonaniu porównań i skorygowania odpowiednimi wagami cech każdej z powstałych po podziale działek (oprócz działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną) do 3 przyjętych do porównania parami, biegła ustaliła wartość 1 m2 działki nr [...]/1 na kwotę 47.700 zł, dla działki nr [...]/2 na kwotę 47.900 zł, dla działki [...]/3 na kwotę 32.700 zł, dla działki [...]/4 na kwotę 33.200 zł, dla działki [...]/5 na kwotę 33.600 zł, zaś dla działki [...]/6 na kwotę 47.900 zł. Tym samym łączna wartość działek po podziale wyniosła 243.000 zł.

W toku postępowania P. K. składał kilkukrotnie zastrzeżenia i uwagi co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 20 października 2025 r. szczegółowo odniosła się do zarzutów strony i podtrzymała swoje stanowisko w zakresie wyceny. W odpowiedzi na zarzut dotyczący błędnego przyjęcia parametrów rynkowych, podkreśliła, że parametry te nie były wynikiem arbitralnej decyzji, lecz efektem procesu analitycznego. Wyjaśniła, że parametry obliczyła na podstawie rzetelnej analizy zbioru danych, zaś same obliczenia załączyła do operatu wyceny. Ustosunkowując się do nieuwzględnienia stanu technicznego lokalizacji i faktycznych cech nieruchomości biegła podniosła, że stan techniczny nie odnosi się do lokalizacji nieruchomości. Zgodnie z definicją stan techniczny stanowi ocenę jakości i sprawności obiektu budowlanego oraz obejmuje elementy konstrukcyjne i instalacje. Podniosła także, że stan techniczny nie jest cechą rynkową gruntu, a przedmiotem wyceny była wyłącznie część gruntowa nieruchomości. Biegła dokonała analizy wpływu wielkości działek do 362 m2 na cenę. Uzasadniła także, dlaczego w obliczeniach zastosowano ekstrapolację. W zakresie zarzutu, że w operacie odniosła się do nieruchomości porównawczych nieadekwatnych wskazała, że spełniła ustawową definicje podobieństwa określoną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Ponadto wyjaśniła, że dobór nieruchomości do zbioru oraz nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego. Wskazała, że prywatna opinia strony niepoparta żadnym dowodem nie może stanowić podstawy do negowania operatu szacunkowego. Końcowo biegła podtrzymała swoją wycenę.

Analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada wymogom formalnym i pozostaje zgodna z przepisami prawa regulującymi sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Posiada przewidziane prawem elementy oraz nie zawiera braków, które powinny zostać przez rzeczoznawcę uzupełnione. Przedmiotowy operat szacunkowy jest jasny, logiczny i konsekwentny. Biegła wyraźnie przedstawiła metodologię wyceny poszczególnych działek, wskazując na podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Wskazuje precyzyjnie na elementy podobieństwa działek przyjętych do wyceny, oraz podaje zakres przestrzenny i czasowy poszukiwania przyjętych do wyceny nieruchomości podobnych. Wskazała sposób ustalenia ceny średniej 1 m2 gruntu poszczególnych działek, odwołując się w tym zakresie do cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Zastosowała i należycie uzasadniła przyjęte współczynniki korygujące wysokość cen średnich niektórych wycenianych działek. Wnioski dotyczące wzrostu wartości działek po podziale wynikają bezpośrednio z analizy danych.

Skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, przekazując uwagi biegłej sporządzającej operat. Podnoszone przez P. K. zastrzeżenia nie znajdują potwierdzenia w faktach. Błędnie przyjął on, że operat szacunkowy odnosi się w sposób właściwy do lokalnego rynku nieruchomości w [...], zamiast [....]. Wbrew twierdzeniom skarżącego, biegła nie dopuściła się błędu metodologicznego polegającego na bezpośrednim przyjęciu cen z rynku [...] - obręb [...] do wyceny nieruchomości P. K. Skarżony operat wyraźnie rozróżnia bazę nieruchomości porównawczych od analizy dynamiki rynku. Biegła wykorzystała dane z rynku [...] wyłącznie w celu zbadania relacji cenowej oraz określenia trendu czasowego. Zastosowanie szerszego rynku do badania trendów jest praktyką uznaną i często konieczną, gdy lokalny rynek wykazuje zbyt mała płynność lub niewystarczającą liczbę transakcji, by wywieźć z nich wiarygodny statystycznie kierunek zmian cen. W rozpatrywanej sprawie biegła wyjaśniła, że na rynku [...] nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji, dlatego też, ustalając wpływ powierzchni na wartość nieruchomości posiłkowała się dzielnicą [...], aby uchwycić ogólną prawidłowość rynku. Rzeczoznawca nie przyjął cen z [...] do wyceny nieruchomości P. K., a jedynie zbadał relację cenową wynikającą z różnicy powierzchni.

Ustosunkowując się do przedłożonej przez stronę opinii architekta dotyczącej uwarunkowań podziału geodezyjnego działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...]/1-7 oraz inwestycji polegającej na budowie na niej zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ wyjaśnił, że dokument ten nie może stanowić dowodu na okoliczność zmiany wartości nieruchomości w rozumieniu art. 146 ust. 1 u.g.n. Określenie wartości nieruchomości oraz skutków finansowych jej podziału należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Architekt, mimo posiadanej wiedzy specjalistycznej w zakresie projektowania, nie posiada uprawnień do dokonywania wyceny rynkowej, w związku z czym jego opinia nie może skutecznie podważyć wniosków płynących z operatu szacunkowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. K. zarzucił:

1) naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1b u.g.n. przez przyjęcie, że w sprawie wykazano wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem, mimo że materiał dowodowy nie pozwala na niewątpliwe ustalenie rzeczywistego wzrostu wartości pozostającego w adekwatnym związku przyczynowym z samym podziałem nieruchomości,

2) naruszenie art. 146 ust. 1a w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym bez przeprowadzenia jego rzeczywistej i wnikliwej kontroli, mimo zgłoszenia przez stronę konkretnych, merytorycznych zarzutów co do metodologii wyceny,

3) naruszenie § 3 ust. 3, 5 i 6 oraz § 4 i § 5 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości przez zaakceptowanie operatu szacunkowego, w którym nie wykazano w sposób przekonujący, że lokalny rynek nieruchomości dostarczał wystarczających i adekwatnych danych do wyceny albo że dane pomocnicze wykorzystane z innego rynku mogły być przeniesione na grunt rynku sandomierskiego,

4) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie istotnego znaczenia dowodowego pisemnej opinii architekta oraz zastrzeżeń strony dotyczących rzeczywistych cech gruntu, ograniczeń zabudowy i możliwości samodzielnego zagospodarowania działek po podziale,

5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie istotnego znaczenia dowodowego ceny nabycia nieruchomości przez skarżącego w czerwcu 2019 r. oraz prywatnego operatu szacunkowego z dnia 20 marca 2020 r., wskazujących wartość nieruchomości na poziomie 260.000 zł, bez należytego wyjaśnienia przyczyn rozbieżności względem wartości przyjmowanych w operatach urzędowych,

6) naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie, czy przyjęty wzrost wartości nieruchomości nie został w rzeczywistości powiązany z innymi czynnikami niż sam podział, w szczególności z uzbrojeniem terenu, uprzątnięciem i przygotowaniem nieruchomości, zmianami w otoczeniu oraz inwestycjami realizowanymi poza samą nieruchomością,

7) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego po uprzednim uchyleniu pierwszej decyzji przez SKO organ ponownie oparł rozstrzygnięcie na tej samej rzeczoznawczyni i na ponawianych przez nią korektach, zamiast dokonać obiektywnej weryfikacji materiału dowodowego,

8) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnego, konkretnego i logicznego odniesienia się do zarzutów strony, w szczególności do zarzutów dotyczących braku małych działek na rynku lokalnym, sposobu wykorzystania danych z rynku [...]-Zwięczyca, znaczenia opinii architekta oraz faktycznego związku między samym podziałem a wzrostem wartości nieruchomości,

9) naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów administracji publicznej oraz niewystarczające wyjaśnienie przyczyn, dla których powtarzane zastrzeżenia strony były jedynie kierowane do tej samej rzeczoznawczyni, zamiast poddane niezależnej ocenie,

10) naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości faktycznych dotyczących stanu nieruchomości na datę istotną dla wyceny, wpływu cech gruntu i otoczenia na wartość oraz rzeczywistego związku pomiędzy samym podziałem a przyjętym wzrostem wartości,

11) uzupełniająco - naruszenie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. przez niewyjaśnienie podniesionych przez stronę wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy majątkowego i kryteriów ponownego wyboru tej samej osoby do sporządzenia operatu po uchyleniu pierwszej decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji kolegium i poprzedzającej ją decyzji burmistrza oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że z dokumentów dołączonych do akt wynika, że nieruchomość miała szczególne i niekorzystne cechy fizyczne oraz funkcjonalne, w tym nieregularny kształt, duży spadek terenu, problemy odwodnieniowe, ograniczenia konserwatorskie, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz konieczność wydzielenia pasa dojazdowego. Cechy te rzutują na rzeczywistą możliwość zagospodarowania działek po podziale. Tymczasem ani operat, ani decyzje organów nie wykazują przekonująco, jaka część ewentualnego wzrostu wartości wynika wyłącznie z samego podziału, a jaka z innych cech nieruchomości, z wcześniejszej realizacji inwestycji albo z założeń przyjętych w operacie.

Jeżeli na lokalnym rynku sandomierskim rzeczywiście brak było wystarczającej liczby transakcji małych działek porównywalnych do działek po podziale, nie zwalniało to organu z obowiązku szczególnie ostrożnego i przekonującego wyjaśnienia metody wyceny. Brak danych lokalnych nie może być zastępowany dowolnym przyjęciem założeń albo mechanicznym przenoszeniem zależności z innego rynku, jeżeli nie wykazano porównywalności tych rynków.

Skoro kluczowa dla wyniku była cecha wielkości działek, a dla jej wyprowadzenia posłużono się relacjami zaobserwowanymi na innym rynku, to organ powinien był wykazać, że takie pomocnicze użycie danych z rynku [...]-Zwięczyca było dopuszczalne i rzetelne. Nie wystarcza samo stwierdzenie, że obręb ten leży na peryferiach miasta i sąsiaduje ze starszą zabudową o charakterze małorolnym. Potrzebne było wykazanie rzeczywistego podobieństwa społeczno-gospodarczego i rynkowego do [...]. Zarzut dotyczący rynku [...] należy więc rozumieć precyzyjnie: nie chodzi o twierdzenie, że cała wycena została formalnie oparta na rynku [...], lecz o to, że decydujący element rozumowania rzeczoznawcy - wpływ bardzo małej powierzchni działek na cenę - został oparty na danych z innego rynku bez dostatecznego wykazania, że można było takie dane wykorzystać pomocniczo w realiach [...].

W piśmie z 26 czerwca 2024 r. skarżący wskazał, że podczas wizyty rzeczoznawczyni na nieruchomości nie sporządzono żadnej notatki ani protokołu z oględzin, a próba omówienia istotnych okoliczności faktycznych nie doprowadziła do ich udokumentowania. Dodatkowo z późniejszych pism strony i odpowiedzi rzeczoznawczym wynika spór co do tego, czy przy porównaniu stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale zachowano tożsamość takich cech jak uzbrojenie terenu, przebieg przyłączy, sąsiedztwo, stopień uporządkowania nieruchomości i stan otoczenia. Jeżeli jakakolwiek część przyjętego wzrostu wartości wynikałaby z własnych nakładów skarżącego, prac przygotowawczych, uprzątnięcia działki, zmian w otoczeniu lub z dostępu do mediów istniejących niezależnie od samego podziału, to taka różnica nie mogłaby uzasadniać opłaty adiacenckiej z tytułu podziału.

Znaczenie ma również to, że operat miał charakter retrospektywny i określał stan nieruchomości na dzień 7 stycznia 2021 r., podczas gdy istotna część polemiki dowodowej dotyczyła oględzin, fotografii i obserwacji z 2024 r. W takiej sytuacji organ powinien był szczególnie precyzyjnie wykazać, w jaki sposób odtworzono historyczny stan nieruchomości i jej otoczenia, zwłaszcza w zakresie ruin, zadrzewienia, zagrożenia wodami opadowymi, sąsiedztwa oraz przebiegu i znaczenia uzbrojenia terenu. Takiego szczegółowego wyjaśnienia w decyzji brak.

Dalej skarżący wskazał na cechy działki opisane przez architekta, a pominięcie tych uwag osłabia wartość dowodową operatu i uzasadnienia decyzji.

Skoro wcześniej to kolegium uchyliło decyzję z powodu braku dostatecznego wykazania wzrostu wartości, organ powinien był jasno wykazać, jakie konkretne uchybienia poprzedniej wyceny zostały usunięte i dlaczego nowa wycena jest już metodologicznie poprawna.

Jeżeli rzeczywista wartość tej samej nieruchomości w relatywnie bliskim okresie przed datą przyjętą do wyceny oraz prywatna wycena rynkowa wskazywały poziom 260.000 zł, to organ powinien był jasno i konkretnie wyjaśnić, dlaczego na potrzeby opłaty adiacenckiej przyjął wartość nieruchomości przed podziałem wyraźnie niższą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w sprawie. W zakresie braku uwzględnienia prywatnego operatu szacunkowego skarżącego z dnia 20 marca 2020 r. wyjaśniło, że stosownie do art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Prywatny operat skarżącego nie tylko jest już nieaktualny, ale także został sporządzony dla innego celu aniżeli ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U.

z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "u.g.n.").

Stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości niewiększej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b).

Kluczowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. jest zaistnienie wzrostu wartości nieruchomości. Zadaniem organu administracyjnego jest zatem dokonanie hipotetycznych ustaleń, czy zbycie poszczególnych działek wyodrębnionych z przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału, pozwoliłoby właścicielowi nieruchomości na uzyskanie łącznie za całą nieruchomość sumy większej, niż gdyby zbywał nieruchomość w kształcie sprzed aktualnego podziału (oczywiście przy uwzględnieniu art. 98a ust. 3 u.g.n.). U źródeł tych ustaleń leży ogólna rynkowa tendencja, zgodnie z którą – co do zasady – im mniejsza jest powierzchnia nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, tym większa jest cena 1 m2 takiej nieruchomości. Podział nieruchomości na mniejsze działki ewidencyjne, a co za tym idzie możliwość zbywania poszczególnych działek (podział prawny) pozwala z założenia osiągnąć w konsekwencji za całość nieruchomości cenę wyższą, niż gdyby jej zbycie dokonane być mogło jednorazowo i w całości. Ustawodawca przewiduje w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy, dokonuje każdorazowo ustaleń w przedmiocie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem.

Przyjęte przez biegłego w opinii sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Podejście porównawcze, które w tej sprawie zastosował rzeczoznawca majątkowy, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Uwzględniając wytyczone przepisami prawa zasady dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że operat szacunkowy, w oparciu o który organy ustaliły wysokość opłaty adiacenckiej, został sporządzony w sposób pozwalający na przyznanie mu przymiotu wiarygodności dowodowej.

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił przyczyny dokonanego wyboru porównawczego podejścia wyceny nieruchomości, zastosowanej metody (porównywania parami) i techniki szacowania. Wbrew zarzutom skargi, lokalny rynek [...] dostarczał wystarczających i adekwatnych danych do wyceny, choć jak podkreślił biegły w operacie, zanotowano niewielki obrót tego typu nieruchomościami na terenie [...]. Niemniej rzeczoznawca zdecydowała, że nie należy rozszerzać dalej badań rynku, gdyż mogłoby to doprowadzić do sfałszowania wyniku. Do wyceny działki przed podziałem przyjęła ceny sprzedaży trzech nieruchomości położonych na terenie [...]. Należy uznać, że uprawniony jest wniosek, że ich powierzchnie były zbliżone do spornej działki, bowiem wynosiły 1793 m2, 2587 m2 i 2725 m2, w sytuacji, gdy powierzchnia działki [...] przed podziałem wynosiła 2219 m2.

Podobnie w przypadku wyceny działek po podziale, również przyjęto trzy działki położone na terenie [...]. Powierzchnie działek po podziale wynosiły: 342 m2 – działka [...]/1, 343 m2 – działka [...]/2, 234 m2 – działka [...]/3, 251 m2 – działka [...]/4, 254 m2 – działka [...]/5 i 362 m2 – działka [...]/6. Jak wyjaśniono w operacie szacunkowym, zanotowano niewielki obrót tego typu działkami, dlatego działki przyjęte do porównania miały powierzchnię 846 m2, 771 m2 i 1032 m2.

Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy powinien także w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości przewyższające powierzchnią nieruchomość badaną. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę.

Warunki te spełnione zostały w niniejszym operacie. W związku z tym, że powierzchnie działek powstałych z podziału działki nr [...] są mniejsze, niż przyjęte do porównania, biegła wyjaśniła, że zastosowała ekstrapolacje dodatnią o wartości 5% (str. 4 załącznika do operatu pn. "Analiza rynku"). W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem wyceny jest grunt o powierzchni odbiegającej od powierzchni typowych działek dostępnych na rynku (w bazie porównawczej), biegły jest uprawniony do zastosowania oceny wykraczającej poza standardową skalę (ekstrapolacji), aby oddać rynkową relację ceny do wielkości gruntu. Oznacza to, że uwzględniona została różnica w powierzchniach. Co więcej, do porównania przyjęto działki o możliwie zbliżonej lokalizacji. Odrzucono także działki o cenach skrajnych, co pozwoliło na ustalenie zakresu cen działek przyjętych do porównania w przedziale od 91 zł do 140 zł. Na tej podstawie w operacie dokonano szacowania wartości działek po podziale: dla działki nr [...]/1 na kwotę 47.700 zł, dla działki nr [...]/2 na kwotę 47.900 zł, dla działki [...]/3 na kwotę 32.700 zł, dla działki [...]/4 na kwotę 33.200 zł, dla działki [...]/5 na kwotę 33.600 zł, zaś dla działki [...]/6 na kwotę 47.900 zł. Łączna wartość działek po podziale wyniosła 243.000 zł.

Skarżący zarzucił w skardze, że wpływ bardzo małej powierzchni działek na cenę został oparty o dane z innego rynku, bez dostatecznego wykazania, że można było takie dane wykorzystać pomocniczo w realiach [...]. Otóż z przeprowadzonej przez biegłą analizy rynku nieruchomości, stanowiącej załącznik do operatu wynika, że na rynku [...] nie stwierdzono obrotu nieruchomościami niezabudowanymi o powierzchni 362 m2 (czyli o takiej, jaką miała największa z podzielonych działek) i o powierzchni poniżej 362 m2. Co więcej, w okresie badania od 7 stycznia 2019 r. do 7 stycznia 2021 r. nie stwierdzono odpowiedniej liczby transakcji takimi działkami na rynkach pobliskich, tj. w Tarnobrzegu, Ostrowcu Świętokrzyskim i Staszowie. Z tych przyczyn do analizy wybrano rynek [...], gdzie stwierdzono, że na jego podstawie możliwa jest taka analiza. Należy wyjaśnić, że ceny nieruchomości z tego obszaru zostały wykorzystane wyłącznie w celu zbadania wpływu powierzchni na wartość nieruchomości. Nie przyjęto cen działek z tego miasta do wyceny spornej nieruchomości. Jak wyjaśniła biegła, zakres cenowy potwierdza porównywalność rynku. Uwzględniając zatem argumenty skargi, że doszło do porównania działek z dwóch różniących się między sobą miast – [...] i [...], nie można uznać, że czynnik ten miał znaczenie. Jak bowiem ustaliła w operacie biegła, działki w Rzeszowie były sprzedawane w zakresie cenowym identycznym z cenami nieruchomości sprzedawanych w śródmieściu [...]. Do porównania przejęto obręb [...], położony na peryferiach miasta, zabudowany niewielkimi murowanymi lub drewnianymi domami z zabudową gospodarczą. Ten charakter obrębu zbliża jeszcze bardziej porównywany teren do obszaru, gdzie położone są działki skarżącego. To oznacza, że nie doszło, wbrew zarzutom skargi, do błędu metodologicznego.

Odnosząc się do argumentów skargi, że nieruchomość miała szczególne i niekorzystne cechy fizyczne oraz funkcjonalne, w tym nieregularny kształt, duży spadek terenu, problemy odwodnieniowe, ograniczenia konserwatorskie, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz konieczność wydzielenia pasa dojazdowego należy wyjaśnić, że w operacie szacunkowym poddano analizie stan otoczenia nieruchomości, stan użytkowy i techniczny, w tym uzbrojenie terenu. Odniesiono się do kwestii, że jest to teren ze spadkiem. Wskazano, że nieruchomość pierwotna miała dostęp do ul [...], na której na dzień 31 grudnia 2020 r. oraz na dzień 7 stycznia 2021 r. przebiegało uzbrojenie w energię elektryczną, gaz, wodociąg i kanalizację sanitarną. Poddano szczegółowej analizie cechy sąsiednich działek.

Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również został uwzględniony w operacie, w którym wskazano, że na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr UA.6730.13.2019 o warunkach zabudowy, działki powstałe po podziale: nr [...]/1 i nr [...]/2 przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną bliźniaczą, natomiast działki nr [...]/3, nr [...]/4, nr [...]/5 i nr [...]/6 są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną szeregową. Działka o nr [...]/7 jest zaś przeznaczona pod drogę wewnętrzną.

Czynniki takie jak położenie w strefie, dojazd i ograniczenia uwzględniono wobec wszystkich przyjętych do porównania działek: wobec działki nr [...] przed podziałem, wobec działek przyjętych do porównania z działką nr [...], których powierzchnie wynosiły 1793 m2, 2587 m2 i 2725 m2, wobec działek powstałych po podziale, czyli działek nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...]/3, nr [...]/4, nr [...]/5 i nr [...]/6, a także wobec działek przyjętych do porównania po podziale, czyli tych o powierzchni 846 m2, 771 m2 i 1032 m2. Wskazują na to wprost tabele zawarte w operacie. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przyjęty wzrost wartości działki został powiązany z innymi czynnikami, niż tylko podział. Innymi słowy, wszystkie te cechy, na które zwraca uwagę skarżący, zostały uwzględnione przy wycenie wartości nieruchomości.

Skarżący wskazał również, że ani operat, ani decyzje organów nie wykazują przekonująco, jaka część ewentualnego wzrostu wartości wynika wyłącznie z samego podziału, a jaka z innych cech nieruchomości, z wcześniejszej realizacji inwestycji albo z założeń przyjętych w operacie. Należy zatem wyjaśnić, że wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1758/15, to i kolejno przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem do ustalenia takiego wzrostu przyjmować historycznego stanu nieruchomości sprzed wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału – relewantny jest jedynie jej stan z wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1760/15, LEX nr 2294917). Opłata adiacencka jest należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a u.g.n. konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu wartości porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Wbrew więc zarzutom skargi, w operacie uwzględniono tożsamość cech działki przed podziałem i po podziale, w zakresie uzbrojenia terenu, przebiegu przyłączy, sąsiedztwa, stopnia uporządkowania nieruchomości i stanu otoczenia.

Biegła w operacie również wskazała, że wyceniony wzrost wartości nieruchomości wynika tylko i wyłącznie z podziału części gruntowej. Ustaliła, że na dzień 31 grudnia 2020 r. była to działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Powołała przepis art. 155 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy wskazać, że brak jest powodów do kwestionowania operatu szacunkowego także i z tego powodu, że określał stan nieruchomości na dzień 7 stycznia 2021 r., podczas gdy zdaniem skarżącego istotna część polemiki dowodowej dotyczyła oględzin, fotografii i obserwacji z 2024 r. Skarżący nie podał w skardze żadnego argumentu mogącego wskazywać okoliczność, ż