Były gastronomik nie dostanie rekompensaty za zawieszenie ruchu na przejściu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 25 lutego 2026 r. o sygn. akt I SA/Bk 529/25, po rozpoznaniu skargi W. S. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Wojewody Podlaskiego z 17 października 2025 r. w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na drogowym przejściu granicznym za miesiąc sierpień 2024 r.: w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2 zasądził od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 4017 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z 17 października 2025 r. Wojewoda Podlaski odmówił stronie przyznania rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na drogowym przejściu granicznym K.za miesiąc sierpień 2024 r.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wnioskiem z 14 listopada 2024 r. skarżący wystąpił o przyznanie rekompensaty w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym K.za miesiąc sierpień 2024 r. Rozpoznając ten wniosek, Wojewoda wskazał, że strona wybrała sposób liczenia wysokości rekompensaty w oparciu o art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a ustawy o ochronie granicy państwowej wskazując, iż zgłosiła do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych trzech pracowników. Strona zadeklarowała we wniosku, że ubezpieczeni pozostawali w tych ubezpieczeniach w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata, oraz wykonywali umowy będące podstawą zgłoszenia do ubezpieczenia na terenie gminy K., w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch. Wysokość rekompensaty, ustalonej podstawie art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a ustawy, za miesiąc sierpień 2024 r. wyniosłaby 12.900,00 zł.

Organ wskazał dalej, że stosownie do art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy, rekompensata przysługuje płatnikowi składek, który na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 10, nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy, chyba że ten płatnik składek zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności.

Analizując treść art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy organ doszedł do wniosku, że bez znaczenia pozostaje fakt, że strona w okresie wskazanym we wniosku, tj. sierpniu 2024 roku, nie zalegała jako płatnik składek w regulowaniu zobowiązań podatkowych, czy też zobowiązań wynikających ze składek. Na dzień składania wniosku skarżący również nie zalegał z wyżej wymienionymi płatnościami, bowiem nie był już płatnikiem składek, co wprost wynika z dołączonego do wniosku zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B.. W ocenie Wojewody decydujące znaczenie ma nie miesiąc, za który ma być przyznana rekompensata, a dzień złożenia wniosku (w niniejszej sprawie jest to 14 listopada 2024 r.).

Wojewoda stwierdził, że rekompensata może być przyznana płatnikowi składek, który prowadzi działalność na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch oraz na dzień złożenia wniosku nie zalega w regulowaniu wyżej opisanych zobowiązań publicznoprawnych. Z brzmienia art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy wynika, że opisane w nim warunki muszą być spełnione na dzień złożenia wniosku, a zatem w dniu składania wniosku wnioskodawca musi być płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 350 ze zm.) i nie zalegać z płatnościami, o których mowa. Zgodnie natomiast z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej strona w dniu 31 sierpnia 2024 r. zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gastronomii, zatem na dzień złożenia wniosku nie prowadziła działalności gospodarczej i nie była płatnikiem składek w rozumieniu ww. ustawy.

Wojewoda zauważył, że wprowadzone ustawą z dnia 26 maja 2023 r. o pomocy państwa w oszczędzaniu na cele mieszkaniowe zmiany w ustawie o ochronie granicy państwowej miały na celu finansowe wsparcie przedsiębiorców (płatników składek) w prowadzeniu przez nich działalności gospodarczej. W momencie jednak zaprzestania wykonywania tej działalności przyznanie wsparcia mija się z wykładnią celowościową art. 16b ustawy. W związku z powyższym organ odmówił udzielenia wnioskodawcy wnioskowanej rekompensaty.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który w wydanym w tej sprawie wyroku uznał, że jest ona zasadna. Sąd pierwszej instancji zakwestionował dokonaną przez organ wykładnię art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy, że opisane w nim warunki muszą być spełnione na dzień złożenia wniosku o rekompensatę, a w szczególności, że w dniu składania wniosku wnioskodawca musi być płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i nie zalegać z płatnościami, o których mowa w przepisie. Uznał, że wymóg prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej i bycia płatnikiem w dniu złożenia wniosku nie wynika wprost z treści art. 16b ustawy. Zdaniem Sądu wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów, prowadzi wręcz do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. W oparciu o stanowiska orzecznictwa i doktryny w zakresie wykładni, Sąd uznał, że interpretacji prezentowanej przez Wojewodę nie potwierdza wykładnia celowościowa i systemowa wewnętrzna analizowanej regulacji. Wojewoda traci z pola widzenia, jaki charakter i formę pomocy/wsparcia przewidział ustawodawca w art. 16b. Według słownikowej definicji, rekompensata to wynagrodzenie, w szczególności poniesionych strat, wyrównanie szkód, wynagrodzenie krzywd. Zdaniem Sądu pierwszej instancji tak zdefiniowane wsparcie nie dotyczy zatem bieżącego dotowania, subsydiowania określonej działalności, lecz wynagrodzenia strat poniesionych w okresie czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym. Wobec tego bezpodstawne są argumenty organu, że w momencie zaprzestania wykonywania działalności przyznanie takowego wsparcia mija się z wykładnią celowościową art. 16b ustawy. Celem ustawy jest niewątpliwie wsparcie finansowe przedsiębiorców, niemniej istotna jest forma tego wsparcia. Oprócz funkcjonalnej wykładni tej regulacji świadczy o tym także systemowa wewnętrzna analiza art. 16b ustawy. Zasadnicze warunki wsparcia odnoszą się do okresu historycznego, tj. wybranego przez wnioskodawcę miesiąca, w którym zawieszono ruch na przejściu granicznym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji kompleksowa wykładnia tekstu art. 16b ustawy, uwzględniająca również aspekty funkcjonalne i systemowe, prowadzi zatem do wniosku, że podmiot ubiegający się o pomoc musi być płatnikiem i prowadzić w określonym w ustawie zakresie działalność gospodarczą na terenie gminy, w której położone jest urzędowo zamknięte przejście graniczne, w okresie, za który ubiega się o rekompensatę (a nie w dniu złożenia wniosku). Natomiast na dzień złożenia wniosku podmiot będący płatnikiem w okresie, za który ubiega się o rekompensatę nie może zalegać w regulowaniu zobowiązań publicznoprawnych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że doszło do błędnej wykładni art. 16b ustawy. Organ tym samym naruszył przepisy prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Podlaski (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie organ zarzekł się rozprawy a także wniósł o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16b ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 184 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że w dniu składania wniosku wnioskodawca nie musi być płatnikiem składek, aby uzyskać prawo do rekompensaty, podczas gdy w rzeczywistości wnioskodawca musi być płatnikiem składek w dniu składania wniosku aby uzyskać prawo do rekompensaty.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, zgadzając się w pełni z wykładnią przepisów dokonaną w skarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16b ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 184 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w dniu składania wniosku wnioskodawca nie musi być płatnikiem składek, aby uzyskać prawo do rekompensaty, podczas gdy w rzeczywistości musi być płatnikiem tych składek w dniu składania wniosku.

Spór pomiędzy stronami sprowadza się, jak słusznie dostrzegł to Sąd pierwszej instancji, do oceny tego, czy w dacie składania wniosku podmiot ubiegający się o rekompensatę musi być przedsiębiorcą (płatnikiem składek), czy też wystarczy, gdy status ten przysługiwał mu okresie, za który ubiega się o pomoc finansową (przy założeniu, że spełnia inne przesłanki wynikające z ustawy).

Art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 919, dalej jako ustawa) stanowi, że w przypadku zarządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym płatnikowi składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199, 252, 426, 473, 507 i 734), niebędącemu jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie gastronomii, wymiany walut, sprzedaży detalicznej towarów w sklepach, na straganach i targowiskach, świadczenia usług hotelarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1944), lub działalności agenta celnego, zwanemu dalej "płatnikiem składek" - który prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie lub świadczą te usługi hotelarskie na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, i którzy spełniają warunki określone w ust. 3 i 4, przysługuje rekompensata z budżetu państwa. Z art. 16b ust. 5 pkt 1 ww. ustawy wynika z kolei, że rekompensata przysługuje płatnikowi składek, który na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 10, nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy, chyba że ten płatnik składek zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że "wymóg prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej i bycia płatnikiem w dniu złożenia wniosku nie wynika wprost z treści art. 16b ustawy. Wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów, prowadzi wręcz do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Interpretacji prezentowanej przez Wojewodę (literalnej) nie potwierdza wykładnia celowościowa i systemowa wewnętrzna analizowanej regulacji". Ostatecznie Sąd I instancji dochodzi do wniosku, że "podmiot ubiegający się o pomoc musi być płatnikiem i prowadzić w określonym w ustawie zakresie działalność gospodarczą na terenie gminy, w której położone jest urzędowo zamknięte przejście graniczne, w okresie, za który ubiega się o rekompensatę (a nie w dniu złożenia wniosku). Natomiast na dzień złożenia wniosku podmiot będący płatnikiem w okresie, za który ubiega się o rekompensatę nie może zalegać w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne itd."

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy wprost wynika (literalnie), iż beneficjentem rekompensaty jest "płatnik składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (...), niebędący jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie gastronomii (...)". Ustawodawca nie posługuje się formułą "w dniu złożenia wniosku", podobnie zresztą, jak i nie stanowi, że status ten jest konieczny "w okresie, za który ubiega się o rekompensatę". Status beneficjenta zdefiniowanego jako przedsiębiorca wynika z posłużenia się przez ustawodawcę określeniami, mającymi prawne znaczenie (definicje legalne), tj. płatnik składek (ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz prowadzenie działalności gospodarczej (ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm., dalej P.p.). Niewątpliwie rację ma Sąd pierwszej instancji, że wynik interpretacji wyżej wymienionej normy oparty o wykładnię literalną powinien zostać poddany weryfikacji przy wykorzystaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej. W procesie interpretacji przepisów, uwzględniającym ich kontekst systemowy, jak i funkcjonalny, zastosowanie muszę jednak znaleźć również dyrektywy wykładni, w tym w szczególności dyrektywa formułująca zakaz rozszerzającego interpretowania przepisów (instytucji) o charakterze wyjątkowym. Nadają one bowiem właściwy kierunek wykładni w kontekście realizowanego przez dany przepis czy grupę przepisów - celu.

Jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, w procesie interpretacji istotne znaczenie ma cały kontekst przepisów regulujących daną instytucję oraz ich systematyka. Omawiana instytucja rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych jest formą pomocy publicznej. Przesądza o tym ust. 21 art. 16b ustawy, który stanowi, że rekompensata stanowi pomoc de minimis i może być udzielana w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa unijnego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis. Charakter prawny tej pomocy niewątpliwie zatem powinien uzupełnić kontekst literalny w zakresie nadania znaczenia analizowanemu przepisowi.

Pomoc publiczna, rozumiana jako pomoc państwa, postrzegana jest jako środek chroniący gospodarkę krajową przed konkurencją z zewnątrz. Na gruncie prawa europejskiego zasadą, wynikająca z art. 101 TFUE, jest zakaz udzielania pomocy przez państwo. Pomoc państwa jest co do zasady zakazana, ponieważ narusza lub może grozić zakłóceniem konkurencji na rynku wewnętrznym. W piśmiennictwie wskazuje się, że pomoc publiczna może być dopuszczona "jeżeli przyczynia się do postępu technologicznego lub stwarza bodźce dla pozytywnych zmian zachowań przedsiębiorstw" (B. Kurcz [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II (art. 90-222), red. K. Kowalik-Bańczyk, M. Szwarc-Kuczer, A. Wróbel, Warszawa 2012, art. 107). Pomoc publiczna jako z istoty swej instytucja o charakterze wyjątkowym, może być stosowana w ściśle określonych w obszarze prawa europejskiego, a następnie krajowego, ramach prawnych. Jednym z podstawowych założeń takiej pomocy jest zaś określenie jasno zdefiniowanego jej celu, który nie jest interesem partykularnym przedsiębiorstwa, ale przedmiotem wspólnego zainteresowania (np. wzrost gospodarczy, zatrudnienie, polityka spójności lub ochrona środowiska). W tym kontekście argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na konieczność identyfikacji uzasadnionego celu udzielania pomocy publicznej w jej skonkretyzowanej formie – rekompensaty, o której mowa w art. 16b ustawy ochronie granicy państwowej – musi stanowić istotny argument na rzecz wykładni analizowanego przepisu. Należy przy tym uwzględnić, że cel pomocy publicznej z zasady ukierunkowany jest na wsparcie przedsiębiorczości dotkniętej czynnikiem, stanowiącym "zakłóceniem konkurencji" (w tym przypadku takim czynnikiem było zawieszenie ruchu granicznego), a pomocą de minimis jest wsparcie ze środków publicznych, które przynosi korzyść działalności gospodarczej w rozumieniu unijnego prawa konkurencji. Podzielić należy pogląd sformułowany w skardze kasacyjnej, że celem analizowanej rekompensaty jest wsparcie określonej kategorii przedsiębiorców zmierzające do zapobieżenia trwałego upadku lokalnej przedsiębiorczości w strefie przygranicznej. Udzielanie wsparcia podmiotowi, który utracił status przedsiębiorcy, nie realizuje zatem tak rozumianego celu pomocy publicznej, nie gwarantuje ani wzrostu gospodarczego, ani wzrostu zatrudnienia, ani wzrostu konkurencyjności, a przeciwnie - wpisuje się w realizację "partykularnego" interesu podmiotu, który jako taki - nie podlega ochronie w ramach instytucji pomocy publicznej.

Dokonując zatem wykładni pojęcia rekompensata i odwołując się do słownikowego rozumienia tego terminu w języku polskim Sąd pierwszej instancji pominął charakter instytucji pomocy publicznej i znaczenie, jakie nadaje jej prawodawstwo i orzecznictwo Unii Europejskiej. Definicja pomocy państwa jest szeroka i obejmuje z góry nieograniczoną liczbę środków wsparcia przedsiębiorstw przez państwo. Artykuł 107 ust. 1 TFUE określa, jakiego rodzaju środki uznaje się za pomoc państwa w prawie unijnym. Uznanie danego rodzaju środka za pomoc państwa nie zależy jednak od nazwy wsparcia nadanej przez państwo członkowskie. Ma charakter prawny i powinno być interpretowane w oparciu o elementy obiektywne (por. wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates przeciwko Komisji, C-487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 111.). Pomocą de minimis jest jedynie takie wsparcie ze środków publicznych, które przynosi korzyść działalności gospodarczej w rozumieniu unijnego prawa konkurencji. Przykładowo zatem udzielenie wsparcia np. w odniesieniu do nieruchomości (np. dotacji na wymianę źródła ogrzewania, dotacji na usunięcie azbestu, ulgi w podatku od nieruchomości) wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, będzie stanowiło pomoc de minimis, zaś udzielenie wsparcia w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej, nawet przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą, jedynie do celów mieszkalnych, nie będzie stanowiło pomocy de minimis. W tym znaczeniu, ocena statusu podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy publicznej, musi uwzględniać omawiany kontekst realizacji celu pomocy publicznej, ukierunkowanego jednak na rozwój przedsiębiorczości. Pomoc de minimis ma na celu utrzymanie płynności finansowej działającego podmiotu i jego dalszy rozwój na rynku. W przypadku utraty tego statusu - cel ten przestaje istnieć, a wsparcie mogłoby zakłócić konkurencję. Zasadniczo zatem przyznanie pomocy podmiotowi, który utracił status przedsiębiorcy, wyklucza realizację tak zdefiniowanej pomocy publicznej. Główna przyczyna wsparcia przedsiębiorcy bowiem upadła. I przeciwnie niż wynika to z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, rekompensata nie może służyć partykularnie rozumianemu celowi, jakim jest "zadośćuczynienie" stracie przedsiębiorcy, jaką poniósł na skutek przeszkody stanowiącej o zakłóceniu konkurencyjności, jeśli trwale utracił status przedsiębiorcy, bowiem nie taki jest cel pomocy publicznej. Bez znaczenia jest tu słownikowy sposób rozumienia pojęcia "rekompensata", gdyż jak wskazano powyżej, nazwa wsparcia nadana przez państwo członkowskie nie może prowadzić do korekty jej cech jako pomocy publicznej. Podobnie, przesłanka (jedna z wielu) przyznania analizowanej rekompensaty, uregulowana w art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy, tj. okoliczność, by na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 10, płatnik składek nie zalegał w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy (...) nie determinuje w żaden sposób rozumienia przepisu art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy, z którego wynika kto (status podmiotowy) jest uprawniony do rekompensaty. Jest to zatem płatnik składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199, 252, 426, 473, 507 i 734), niebędący jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, prowadzący działalność gospodarczą określonego rodzaju. Status przedsiębiorcy w dacie złożenia wniosku wpisuje się bowiem w istotę pomocy publicznej de minimis zdeterminowanej jej zasadniczym celem, którym jest wsparcie przedsiębiorczości. Pozostałe przesłanki przyznania tej pomocy, wynikające z powołanego ust. 5 art. 16b ustawy, podobnie jak z ust. 3 i 4 tego przepisu, stanowią dodatkowe warunki, które przedsiębiorcy muszą spełniać, by uzyskać wnioskowaną pomoc, a które ustawodawca krajowy ma prawo ustanawiać na zasadzie swobody, pod warunkiem stosowania kryteriów proporcjonalności oraz zgodności z przepisami prawa europejskiego. Rację ma też skarżący kasacyjnie organ argumentując, że pomoc publiczna, jako instytucja prawa publicznego, oparta zasadniczo na przepisach prawa europejskiego, jest wyjątkiem od zasady wolnej konkurencyjności i swobody przedsiębiorczości. Interpretacja przepisów o charakterze wyjątkowym wiąże się z eksponowaną w skardze kasacyjnej dyrektywą zakazującą wykładani rozszerzającej. Skoro tak, to i ten argument wyklucza przyjęcie, że beneficjentem rekompensaty może być podmiot, który nie jest płatnikiem składek prowadzącym działalność gospodarczą w dacie ubiegania się o pomoc.

Konkludując, zarzut naruszenia art. 16b ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o ochronie granicy państwowej okazał się usprawiedliwiony. Wykładnia powołanych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, przeprowadzona w sposób, który pomija systematykę całego przepisu art. 16b ustawy oraz wyjątkowy charakter pomocy publicznej jako instytucji prawnej, ukierunkowanej zasadniczo na wsparcie przedsiębiorczości, jest wadliwa.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok, a uznawszy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. art. 199 p.p.s.a., zasądzając od skarżącego W. S. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 2.900 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.